王 华，谢彦洁

(西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌 712100)

随着我国城市化进程的快速发展，城中村发展的滞后性成为各级政府亟待解决的问题。在城中村改造中，失地农民离开了唇齿相依的土地，却缺乏适应城市社会的知识和技能，如果不能解决他们的生活生计，他们会沦为城市中的“新贫民”，关注这部分人的生活，就业是解决这一问题的良好途径。调查选择了陕西省S村，该村2009年被列入陕西的城中村改造名单，村周围企业高校聚集，交通便利，S村现如今已没有耕地，村里有800余户4 000余农民，每户农民家大多都有十余间房屋出租。S村的租客远远超过了其村农民人口，一方面给S村村民带来了可观的经济收益，另一方面使得S村村民对出租收入形成了依赖心理，由此带来了更多的社会问题。调查采用问卷访谈相结合的方式，调查对象选择16岁以上的该村农民。抽样采用了多段抽样和随机抽样，共发放问卷250份，收回有效问卷235份，问卷有效率为94%。

1 S村失地农民就业现状

1.1 S村失地农民再就业率低、质量不高 在自然耕地被征收以后，加之城市建设的突飞猛进，S村借着地理位置优势迅速发展起来，村内违章民房建筑林立，出租房屋成为农民的主要经济来源，占到农民年均收入的5成以上。在调查中，以16～59岁为适龄劳动力标准，S村失地农民几乎无外出打工情况，绝大多数赋闲在家，未就业的适龄劳动力占调查人数的82.1%。该村失地农民反映再就业相当困难，既然出租房屋能够维持生计也只能安于现状。

调查中，也有极少数农民在村附近谋职，共18人，仅占调查人数的7.7%，他们的就业多为临时工、钟点工、自雇工等无制度保障的非正规性就业，基本从事建筑、运输、物流、物业管理、清洁环保等工作，这些工作的进入门槛低，工作稳定性差，基本属于脏、累、苦等低收入的产业以及城市人不愿意从事的拾遗补缺性质的服务业，就业的质量不高。

1.2 S村失地农民就业竞争力缺乏 随着我国经济体制改革的不断深化，以市场就业为取向的劳动用工制度改革和以知识经济为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技术和市场竞争意识要求越来越高［1］。在对S村的调查中，失地农民普遍年龄偏大，40～59岁的失地农民所占比重达到58.3%。在文化程度方面，S村失地农民的受教育程度偏低，初中及以下文化程度的占83%，高中文化水平的仅占9%，大专及以上的占了8%。而且，不同年龄段的失地农民其文化程度有比较大的差异，年龄在40岁以下者，初中文化程度比重最大;40～49岁农民的文化程度以初中和小学为主，占到77.1%;随年龄的增长，50～59岁失地农民小学文化程度占到51.2%(表1)。

S村农民的文化程度低，影响了其非农就业的机会。在被调查的失地农民中，大多非农生产技能不足，只有5.21%的失地农民接受过非农职业培训，曾经从事过非农产业的只有15.1%。S村各年龄段的失地农民未从事过非农产业的比例都在5成以上。而且50～59岁的农民没有从事过非农产业的高达93.5%(表1)。因此，年龄大、文化程度不高和缺乏非农就业技能三大就业劣势，严重制约了S村失地农民在城市就业市场上的竞争能力。

表1 S村失地农民基本情况 %

1.3 S村失地农民就业意愿薄弱 S村的失地农民主要收入来源于房屋租金，因为难于找到就业机会他们对就业问题的考虑很消极。对于政府提供的免费的就业培训，他们不关注，对于是否愿意接受培训，答案多数选择了“无所谓”。通过深入访谈，他们没有积极的就业态度，一是他们习惯了食利生活;二是一部分人认为即使工作也是收入太低，比较辛苦;三是感觉自己不能胜任，71.5%的农民认为自己很难再从事除了农业以外的工作。面对S村即将被拆的事实，当地农民抱着走一步看一步的态度，他们的就业意愿受到了年龄、知识与技能、目前生活状态等主客观因素的影响。调查中实现临时性就业的18人文化程度都是中学以上，且年龄较轻。年龄越大，就业意愿越薄弱，小学以下文化程度的农民就不愿意谈就业。

当地政府开展的就业培训收效也不理想，对培训目的认识不清占到了调查总数的69%，这部分失地农民大多缺乏长远的考虑与竞争意识，把培训当成一项任务或负累。通过访谈进一步了解到他们多数把就业培训理解成加强人际交往的一个方式，通过培训可以和村干部取得更多的联系。69.8%的农民对就业培训效果评价不高，10.3%的农民反映就业培训缺乏完整的培训体系与制度，培训都是零敲碎打，没有和就业直接挂钩，农民没有感受到培训带来的益处。

2 影响S村改造过程中失地农民就业问题的主要因素

城中村改造和建设是一项极其复杂的社会工程，能否使村民顺利实现城镇化，积极地推进失地农民就业是保证城中村改造和完成建设的关键。在调查中，S村失地农民就业存在一些制约因素。

2.1 地方政府对失地农民就业缺乏整体设计 首先，当地政府对失地农民就业问题的重要性没有足够认识。征用S村的耕地时，当地政府认为失地农民问题是简单的经济补偿问题，主要采用了以发放土地补偿费的形式对失地农民进行补偿，失地农民的就业问题就被推向村里，S村失地农民并没有被列入城镇的就业体系，当地政府没有出台相应完善的就业保障政策。

第二，虽然政府开展了失地农民就业培训，但是S村优越的地理位置及农民长期依赖出租收益，使得他们难有长远的就业观，而当地政府对此缺乏积极应对措施。因而，对于S村开展的就业培训来说，由于没有一套系统的管理办法，就业培训流于形式，收效甚微。

第三，缺乏就业政策执行效果的评估。目前政策执行之后对执行效果的追踪和反馈几乎是个盲区，相关部门没有对政策做出适合S村的调整，这造成了很大程度上的资源浪费，也降低了人们对改造、对政府的信任与信心。

2.2 失地农民缺乏积极的就业观 访谈中了解到，S村的失地农民目前以出租经济和集体分红为主要收入，而且出租经济在一段时间还将是农民的主要收入来源。出租房屋只需要失地农民提供自己宅基地的使用权，不需要承担劳动，各家宅基地较多，出租收入十分可观。由于视野不够开阔，就业意识薄弱，观念保守，他们只追求短期经济利益的满足，忽视了长期就业的重要性，进而对家中下一代的教育和就业也不是十分重视，以至于年轻人容易形成不健康的价值观，不懂得劳动的重要性，整天无所事事。从长期来看，这不利于失地农民保持稳定的生活，不利于他们生活质量的进一步提高。

2.3 就业环境不利于失地农民就业

2.3.1 就业市场不完善。首先是就业信息不对称，失地农民不知道该通过什么途径来找到合适的职业。陕西省出台了不少政策措施来扶持城中村失地农民就业，并通过电子政务平台、网络报纸媒体等渠道宣传政策。但由于S村失地农民年龄、受教育程度以及所处环境的关系，很少接触网络和报纸，这就导致在被调查者中，一些失地农民有自主创业的想法，但是却没有人对本区就业创业政策完全了解，即使有8.1%的人表示对此有点了解，但苦于找不到入手的方法。

其次是S村的第三产业欠发展，村镇企业发展不够成熟，可以吸纳的劳动力数量有限。S村周围交通便利，第三产业发展空间还很大，但是因为传统建筑格局导致的拥堵狭窄的整体环境，使得第三产业发展受限，目前不多的村办小厂效益不乐观。

2.3.2 就业创业的资金支持不稳定。在调查中发现S村部分年轻的失地农民有很强烈的自主创业的欲望，但是他们困于没有大量的资金，更不知道从何处获取创业资金。与此同时，当地的一些小银行有部分闲散资金，但是却没有得到很好的利用。

2.3.3 大量年轻流动人口的竞争。S村周围交通便利，涌入了大量外地的年轻打工者，这些农民工群体大多受到了城市文明的辐射，他们和S村失地农民相比不仅具有年龄、受教育程度以及工作经验的优势，而且他们具备积极的就业意识和市场意识，加之社会对技能型人才的需求，导致失地农民在就业上不具备很好的竞争优势。

2.4 农村职业教育缺失 对S村职业培训情况的调查显示，缺乏针对失地农民的职业培训。一是S村没有专门的农村职业教育培训机构，现有的培训组织都是当地政府临时组建的，而非常设的组织。其次，就现有的培训项目来看，缺乏针对这些年龄偏大、知识技能匮乏的失地农民的项目。其三，对失地农民的培训没有硬性要求，加之失地农民培训弹性大，约束力不强，导致培训率低，造成了资源的极大浪费。

3 加快S村失地农民就业的对策建议

3.1 加强失地农民就业的制度支持 S村失地农民就业问题，地方政府要发挥公共服务的职能，从制度建设上完善相关政策法规，保障失地农民的就业和再就业。

3.1.1 当地政府有责任通过政策倾斜，帮助失地农民就业。一方面，政府通过制定相关的保护政策，优先录用失去土地的农民;另一方面，地方政府要发挥财政的转移支付功能，建立失地农民就业保障金，这部分资金用来补贴失地农民职业技术培训费用;或奖励、补贴安置失地农民就业的工作单位;或有偿扶持S村失地农民办理集体企业、个体经营。

3.1.2 健全就业服务体系。一是要建立失地农民就业信息服务平台，将S村失地农民纳入这个平台，建立工作档案，对他们的就业状况进行实时监管，并为他们提供及时的有价值的就业信息、中介服务等;二是由政府牵头，在村中定期举办劳动力市场，免费进行职业介绍;三是由政府相关部门加强与各类职业中介组织的联系，设立专门的热线电话、网上问答区等，为失地农民提供更贴切的服务。

3.1.3 要按照统筹城乡的原则，在S村建立失地农民的失业补偿机制。补偿的内容应包括货币等硬性补偿和职业培训等软性补偿;补偿前应对补偿对象划分等级，实行差异性补偿等。

3.2 完善失地农民就业经费保障

3.2.1 要解决经费来源问题。前期主要从地方政府相关专项就业经费和民间社会多渠道筹集专项就业经费，后期以S村村集体经济流动资金为主。

3.2.2 建立相应的基金。地方政府应建立就业培训专项基金，拓展培训服务渠道，资助以就业创业为导向的职业技能培训。同时应建立失地农民创业基金，将S村失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提供就业扶持。建立失地农民失业基金，为失地农民融入新生活提供坚实后盾［2］。

3.2.3 对S村失地农民中的创业者给予经济上的优惠政策。如在创业初期减免营业税;金融机构在贷款时给予优惠政策;政府和相关法人协商减免其所需要设施的租金等。

3.3 积极拓展就业渠道

3.3.1 成立创业中心，鼓励农民自主创业。创业中心可以为失地农民提供创业指导、创业培训、政策指导、信息咨询、公布优惠政策等多方面的创业服务。创业中心负责考核创业者本身的创业动机及所具备的能力。创业中心可以与企业管理咨询机构、培训机构等相关机构形成联动机制，帮助S村创业者选择创业项目，进行创业指导。

3.3.2 大力开发社区就业岗位。S村周围交通便利，对服务业的需求会逐渐增加，开发社区服务岗位，可以推动第三产业发展。而且，已经建成的S新村的公共服务还不完善，可以把S新村的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，为失地农民提供相当数量的就业岗位，实现失地农民在家门口的就业。

3.3.3 引入市场机制，发展村镇企业。积极引入市场机制，使村集体经济在组织制度、经营机制上进行市场化改革，同时创造大量就业岗位，发展壮大村集体经济。

3.4 提升失地农民就业能力 提高就业能力是失地农民实现可持续就业的根本途径［3］。解决失地农民就业问题，政府和社会的帮助只是外因，只有通过内因，开发其就业能力，加大人力资本存量，才能从根本上扭转局面。

3.4.1 转变就业观。政府要积极引导S村失地农民对新身份的认同，定期在村内广播、网上宣传或者开办一些培训班，加强农民的基础文化知识，转变就业观念，普及相关法律常识，当地政府帮助他们积极投入到自身建设，提高文化素质。

3.4.2 开展劳动就业培训。劳动就业培训可以通过相关政府部门牵头，与一些高校和职业培训机构、企业相结合［4］，针对失地农民提供职业素养和技能方面的培训，并授予所有培训合格者资格证书。

3.4.3 加强邻里关系。当地政府应多举办相关活动，加强S村失地农民间联系，增强其集体荣誉感，促进互帮互助，共同创业就业。

失地农民就业是一项长期的工程，S村有一定的代表性，一些位居优越地理位置的城中村失地农民因为依赖出租红利而忽视长期就业。要改善这种状况需要政府和社会的引导与辅助，也需要失地农民的观念转变及自身素质提升，使这一群体积极适应城市生活。

［1］翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持［J］.中国行政管理，2012(2):50－53.

［2］田富强.西安失地农民就业安置研究［J］.安徽农业科学，2010，38(29):16570－16571.

［3］李国梁.可持续生计视角下失地农民就业能力开发［J］.开发研究，2014(1):27 －30.

［4］周青浮.“城中村”农户的城市化响应能力探究［J］.开发研究，2013(2):101 －104，133.