鲁佑文+李国荣+黄少平

〔摘要〕网络舆情是政府在网络时代行政管理的重要对象和施政履职的基本信息源。如何对待网络舆情直接影响到政府的行为，政府对待网络舆情的态度源于对网络舆情的认识。网络舆情与政府管理之间并非完全相互独立的主体，政府既是网络舆情形成的参与者之一，更是网络舆情强有力的管理者。这种特殊的关系要求政府在对待网络舆情时不能一味地采取封堵打压的方式，而应采取把握一定原则基础上的有效疏导管理模式。

〔关键词〕网络舆情;政府;回应;国家治理

〔中图分类号〕D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）03-0087-05

随着互联网及众多网络通信终端成为大众消费品并得到普及，信息的传递、交流和分享进入到一个全新的阶段，一个真正的信息时代到来。以网络为媒介，自由表达个人思想及利益诉求成为越来越多的人的生活方式。网络的便捷加速推动了社会问题的形成和发展，民情的喷涌考验着政府管理者的智慧和能力，政府对网络舆情的认识决定它对网络舆情的管理模式。对于政府而言，网络舆情既是公民民主政治实践的体现，又是政府决策的重要信息来源。在网络舆情面前政府该做如何回应，关乎国家治理的效果。

尽管近年来关于网络舆情研究的成果不少，但综观最新研究成果不难发现，当下关于网络舆情与政府关系的研究有一个共同特征，即大多从政府单向的角度研究如何控制网络舆情使其朝着政府既定的管理方向探寻网络舆情的监管机制。但是，如若从整个网络舆情的管理而言，却存在着一个重大缺陷：即把政府置身于网络舆情之外以超然的身份和态度来管理网络舆情。须知政府本身就是网络舆情产生的要素之一，且是一个非常重要的因素，政府不仅参与网络舆情的形成，同时，还肩负着管理网络舆情的重要职责。因此，政府如何回应网络舆情是正确引导和科学管理网络舆情的关键。

一、网络舆情的基本特征

当前学界关于网络及网络舆情的研究非常活跃，不同的学者从不同的角度对网络及网络舆情的特点进行了解读，对网络的基本特点多有揭示，诸如网络传播的草根性、网络传播的即时性、网络传播信息的海量性、网络传播的互动性、网络传播的隐匿性、网络传播的多元性;〔1〕传播快捷、信息多元、方式互动、言论开放、对象虚拟、操作可控，等等。〔2〕从全面的角度来了解网络舆情，不难得出一个基本认识：网络及网络舆情存在鲜明的两面性。政府管理之回应网络舆情必须基于对网络舆情两面性的准确把握。

1.真实性与虚拟性统一

网络作为现代信息高速传播、相互交流的平台，为网民表达个人诉求、发表时政评论、阐发个人观点、娱乐业余生活提供了现实的途径。网民不仅能从中获得自己所需要的知识信息，还能随时释放个人的思想、情绪，缓解工作压力，调节生活节奏。在一个经济高速发展、社会急剧变迁、竞争异常激烈的现代社会里，网络的这些功能不仅是现实的，而且，作用也是相当明显且巨大的。但是，由于网络交流不同于现实中人的面对面交流，而且，网民在网络上的存在往往以一种不确定的、不明了的网名或匿名方式存在，这就大大降低了网络言论的社会责任。所以，网络上太多的信息又是虚幻的，或许只是编造的故事。尽管有相应的政府部门和法律法规管理规范网络行为，但绝大多数的网络信息是难以准确查证的。

2.稳定性与易变性同在

人们的思想是其现实状况的反映，人们的言论是其思想的外在表现，不管我们对信息的来源及其真实性知晓多少，对网络舆情的理解如何，但社会民情在某一时期内总是相对稳定的，网络舆情只是社会民情表达的方式和途径而已。故网络舆情是社会民情的一种表现形式，具体的社会环境造就了相对稳定的社情民意。然而，网络这一特殊的社情民意的表达方式，又会因多种原因产生变化，如主流媒体的舆论引导、网络大V的宣传鼓动、政府对言路开放度的管控、信息源相关人认识的变化，等等，这些对于网络民情往往能够带来直接的影响，多种因素的综合及比例大小的改变，会让网民意见表达的“颜色”呈现多样化。某些意见的跟帖、围观、转发也会产生放大效应，那些夸大或失实的言论有时也会因此带来巨大的负面效应。这一切都带有极大的偶然性，故网络舆情又具有明显的易变性。

3.建设性与破坏性并存

完全控制网络言论不仅不可取，也是难以做到的，除非禁用网络工具。既然网络如此广泛地被运用，且网络舆情又是那么的纷杂、易变，近乎虚拟，网络言论或网络舆情能对政府管理产生什么影响？网络在文化传播、政策执行、社会稳定、国民动员等诸多方面都存在双重性质，即建设性和破坏性。在事关重大时政问题的处理上更是如此。网络舆情的不同处理很容易使事件发生根本性逆转。十八大以来，关于反腐败问题的网络舆情就是很好的例子。在“打虎拍蝇”不断走向深入的过程中，高压反腐会出现什么后果，坊间和学界议论纷纷。一面是网民的拍手叫好，一面是学者的理性谏言，还有各种杂音四起，一时激起了关于反腐败是否该“零容忍”的热烈讨论。有学者提出有条件赦免贪官，对不同腐败分子区别对待;〔3〕也有不少学者主张反腐“零容忍”，并提醒政府反腐要提防“大老虎”们联手反扑。〔4〕经过激烈的网络交锋，道理越辩越明，各种迷惑也逐步廓清，这既防止了因信息闭塞或封堵带来的党和政府决策的被动，也让民众逐步地了解了党和政府的反腐决心，并感受到反腐任务的艰巨性、复杂性，最终实现政府与民众的良性互动，为反腐赢得巨大的民心支持。网络舆情力量极易在短时间内得到急剧放大，若正能量占主导，网络舆情则极具建设性，反之，若负能量占主导，网络舆情将形成强大的破坏力，对社会公平正义发展产生负面影响。〔5〕

4.干扰性与可导性互通

在政府社会治理过程中，网络舆情能产生重要的影响力。民众的利益诉求也好，民众对政府执政的回应也罢，政府都必须积极倾听民意。但由于网络舆情的易变性、纷杂性，政府舆情信息部门和行政决策部门不可避免地会受到网络舆情不同程度的干扰，对司法的干扰或许更加明显。从法理上讲，司法判决只服从法律，法官断案应遵循法治精神和自由心证的原则，但在我国法治不断完善的过程中，司法无论是从独立精神还是司法实践来看，网络舆情与司法行为之间相互影响还是相当明显的。南京“彭宇案”因为司法枉判带来了网民对司法的极大批评，并对“助人为乐”的社会主义道德也产生了强大的冲击。在“药家鑫案”中，判决前的全民热议和辩论让法院的判决顺应了民意;薄熙来案为了满足网民的知情权少有地采取了公审的方式审理此案。除了司法，各级政府的网络问政，立法部门的开门立法等案例比比皆是。网络舆情与政府行为是不可割裂的，既有相互影响，更有政府对网络舆情的合理引导。

相对于网络舆情对政府的影响，政府对网络舆情的引导总是处于优势地位。这种优势地位作用的发挥取决于政府获得信息的全面性和准确性、情报部门对舆情分析的基本态度、主要领导的气度与行事风格等。因此，政府在吸纳民智、听取民意、回应网络舆情的同时，适时疏导民意才能有效引导民意，并最终把网络舆情引向理性、适度的表达范围，以期趋利避害。

二、网络舆情与政府管理的关系

2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平任组长;8月19日，习近平在中央全面深化改革领导小组第四次会议上称，推动传统媒体和新兴媒体融合发展，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团。可见，网络已成政府与民众之间割不断的纽带，网络舆情成为政府与民众交流的话语背景。

1.民情喷涌与民怨消解的共同场所

民主是现代政治文明的重要内容，是政治发展的必然趋势。但在中国这种具体国情下，照搬西方的民主形式是不现实的。当前中国经济社会的转型与高速发展使我国处于矛盾的高发频发期，这是任何社会经历快速发展与转型必须面对的问题。出现这些问题并不奇怪，关键是如何回应、解决这些矛盾与问题。纵观诸多现实条件，网络是民情、民愿和民“怨”最便捷、高效的表达途径，对于政府而言，不仅可以无障碍听取民意，还能及时对民意民情做出回应，消解民怨。〔6〕舆情民意通过网络表达（与街头政治的直接民主相比）的最大优点就在于它不会产生直接的社会破坏与对抗，当然，它含有民意扩散并付诸行动的极大可能。这就需要政府及时地回应民意，化解民“怨”。网络在政府与民众之间搭建了一座平稳的沟通桥梁，是社会矛盾的减压阀。

2.传递政策与吸纳民智的有效路径

网络除了给网民提供及时信息回馈、情绪发泄之外，它还具备传统大众媒体所承担的党和政府政策宣传及专家研究成果展示与交流的功能。而且，网络所独具的传播“高速”的特征是其他任何传统媒体所不能企及的，甚至其他媒体大多需要借助网络来扩大其影响速度与广度。在网络时代，政府管理无论是从观念上还是从实践操作层面，都不能满足于或停留于沿用传统的发文件、开大会、作报告等形式传达政策了，电子化办公已经成为政府管理的基本形式。加强政府门户网站的规范化建设，提高各职能部门官网的管理水平和社会认可度，建立起网站与网民之间经常性的互动窗口及问题处理机制，成为了现代社会管理的重要渠道和形式。目前，仍有部分人对于网络办公、网络传递政策不习惯，甚至依然习惯性地只相信红头文件，且对违规行为常以“没接到通知”为由加以辩护。食药监管总局对“没接到通知”的回应进一步说明了，网络对于政府办公和政策传递已经成为了常态。〔7〕为了提高行政效率，文山会海、文件长途旅行、政策层层转达的工作方式难以适应新要求，坐等上级发指示，这是懒政的表现。离开了网络，忽略甚至无视网络民情，不及时回应网民需求，这不仅仅阻碍了民意的表达，还会坐视矛盾的积累;政府不好好利用网络，直接影响就是大大降低行政效率，增加行政成本。良性的网络活动应是双向互动的，这样，政府在贯彻自身政策的同时，还能及时了解民众的诉求，倾听民众的心声，广泛吸纳民智，进而提高社会管理的效率。〔8〕我国法制建设过程中，开门立法就是利用网络广泛吸纳民智的主要表现。

3.政治社会化与民主训练的重要形式

民主发展是政治发展的重要内容。在国内民主问题上总会有这么一组声音一直在艰难地对话中：一部分人高呼民主，而另一部分人总以国民素质低下为由牢牢地把守开放民主的大门。不肯定民主诉求的合理性不符合我国政治制度之国情;如果我们肯定民主，那该怎样实现民主呢？网络的出现和广泛使用恰恰为解决这一难题提供了现实有效的方法和途径。目前，我国网民已达6.32亿人，是世界上网民数量最多的国家。〔9〕网民密切关注时事，及时发表个人见解，提出个人诉求，与政府实现实时互动，形成了一个相对稳定的庞大社会群体。在网络行为中，各种观点、意见通过相互交流、释疑，又逐渐地成为一些主流民意、公认价值。如果政府对网民置之不理，政府便会被网络“边缘化”。这样，政府政策律令将难以贯彻，管理成本也会大大提高;如果政府对网民要求多有顺从，那么，政府管理又会缺乏定力，受到纷繁复杂甚至是不当诉求的影响，使政府管理陷入被动混乱。因此，如何实现网民和政府之间的互动是网络时代政府的必修课。

政府把自身的政策主张、执政理念、发展目标力图通过网络获得民众的理解、认可与支持，这是政治社会化的过程，它实现了政治管理层要求社会大众服从的单向目标。民众在与政府沟通过程中，了解政府的政策，纾解自己的情绪，适当地满足了合理诉求。如此，民众逐步地获得如何利用网络实现自身利益的途径，学会更好地同政府打交道。这就是民主自我训练的过程。在此过程中，不仅实现官民间充分且及时的交流，广大网民间也在进行着多角度、多立场的交流与博弈，避免社会意见的碎片化，形成具有代表性的舆论场，为政府决策提供重要的参考依据。

三、政府回应网络舆情的基本认知

互联网这一信息科技，自1994年进入中国以来，时间不过20年，可它在中国的普及程度之高，速度之快超乎人们的想像。中国庞大的互联网用户群体除了家庭网络用户之外，还有智能手机、平板电脑等各种移动网络终端设备用户及网吧用户，大大拓展了网络使用范围，网络应用已成为越来越多国民最基本的生活内容与工作方式。可以说，从政府到公民，从工作到生活，人们都难以离开网络。因此，如何面对网络，尤其是政府如何回应网络舆情已成为一个不容回避的重大问题。

1.网络舆情宜疏不宜堵

互联网的迅猛发展首先是科技进步的结果，其次是顺应了政治民主化的要求。民主这一政治价值追求的实现是需要条件的，也是需要付出代价的。公民利用网络发表意见所付出的成本很小，而且影响很大，网络舆情不是压制可以解决的。网络舆情对政府而言，无非是有利和不利两种情形。网络舆情对政府不利无非是民众表达对政府行为的批评或不满。这可能有出于民众情绪的发泄，也可能是民众对政府决策不理解，或对政府施政失误提出批评，也有可能是“不明真相”的网民漫不经心跟风看大戏引起舆论潮，当然也不排除部分人出于偏执对社会不满发起煽动。如此种种，应分类处理。总体讲是宜疏不宜堵。政府及其官员已经习惯于听好话，这是一种错误的固定思维模式在作怪。政府施政出现失误或弊政也在所难免，关键是要及时纠正，不能听任问题的产生、扩大和蔓延，对于网民的意见要经常性地换位思考。至于那些反社会、煽动挑唆社会动荡的言论，要及时做出应对之策，防微杜渐。只要政府不是全能的、完美的，极少部分社会消极力量总会存在，网民在网络上的表现可以让政府和民众了解社会的基本动态。如若因极少部分人的不法行为而简单地封堵网络，绝大多数具有正义感的民众就会成为“不明真相”的人，无形之中就会降低民众对政府的支持和参与力度。

有人担心一些负面消息报道过多会让民众对社会的判断产生错觉，会扩大负面影响，不利于社会稳定。其实，这里存在一个事实判断的问题。社会问题是个事实存在，问题压而不理必定堆积，问题堆积只会愈发难解决，如此往复便会形成恶性循环。既如此，不如及早疏通，让民众共同参与到社会治理中去。某些学者把网络舆情分为四个警报级别，并提出相应的应对措施。〔10〕这不免让人视舆情如洪水猛兽的感觉。其实，这种恐慌即是网络舆情长期缺乏疏导的后果。

2.技术控制基于法治精神

如前所述，网络舆情宜疏不宜堵，但并不是要让网络成为一个没有约束的舆论场。合理的舆论引导不仅是需要的，而且是很有必要的。那么，网络言论怎么控制疏导呢？网络世界看似虚拟，但其背后是现实社会生活的反映，这种“反映”由于剔除了人与人交往过程中的各种礼节和利益考量，更多地体现为自我意识。网络管理却是一个现实问题。各网站管理员完全可以控制网络言论的去留，也就是说，对于网站管理而言，网络管理员完全可以控制网站的“动态”;政府的社会主导地位使之完全可以利用网管技术控制所有国内网络的“态势”。网络舆情似乎成为了网络管理员和政府部门操控的结果。当然，这就不再是社会舆情的真实反映。为充分利用好网络舆情，听取民意，汲取民智，科学决策，民主管理，必需要将网络管理技术进行价值规范，即网络技术究竟是为谁服务的？网络管理应该管到什么程度？政府怎样规范网络运营商的行为？怎样充分利用网络舆情？如何及时化解民怨？如此等等，需要有明确的法律对网络行为，尤其是网络管理行为进行规范。坚决防范网络运营商和不法网站利用网络技术优势和网络平台便利，如拿钱删帖、曝光要挟之类，对危害社会稳定、侵蚀社会基本道德、损害公民合法权益的事情，对什么内容报、什么内容不报的问题，对报道的政治立场问题，等等，这些必须要用法律来明确规范。如关于“张昕竹事件”就存在一个最基本的价值取向问题。作为代表中国政府反垄断机构的权威专家，拿外资的酬劳替外资辩护，这本身就是政治立场的错误，不再单单是法律层面的公平问题。网络报道中必须要坚持鲜明的政治立场和价值判断，政府对舆论的引导绝不能含糊，更不能迟疑。因为舆论和新闻都有很强的时效性，时效性便会产生强大的社会影响力。

3.严守底线逐步敞开言路

政治民主化是无法阻挡的历史潮流。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。〔11〕随着政治民主化的进一步发展，公民对言论自由、对政府决策的知情权等要求越来越高。如何在网络这个舆论场实现公民、网络运营商和政府之间权利与责任、权力与义务之间的平衡，这是一个必需把握的原则问题。

作为言论自由的一种重要表现形式，网络言论并非没有边界。只要言论对他人产生影响，言论就应该加以限制，因为没有任何人拥有对他人不受约束的言论自由。那么，在言论自由和言论限制之间的边界在哪里？简单地讲，言论自由的底线是什么？只有找到了底线，才好谈论逐步敞开言路。无端污蔑、恶毒攻击，造谣滋事，致使国家、社会和他人产生重大不良影响的，皆属突破底线。任何依事实说理，从维护国家整体利益、社会公共利益、社会基本道德、社会公平原则、个人基本合法权益的，就算对某些人产生了“不利”影响，只要是能公开展开论说的批评等都属于正常许可范围。在网络言论方面，经常会陷入两种极端：一是以侵害个人合法利益为由一味地限制网络言论;二是以言论自由为借口不受限制、不负责任地造谣滋事、污蔑陷害。解决这一矛盾的方法就是允许展开申辩。一切谣言止于真相，真相源于信息披露，尤其是涉及到公共利益的事件，只有通过相关人发出质疑、权利申诉、获知真相，才会让人们去遵循公共规则，而不会成为“不明真相的人”，到处信谣传谣，或造谣生事。

四、结语

网络已经逐步地深入到人们的日常生活中，网络是把双刃剑，网络兼备真实与虚拟双重特性，因此，网络舆论只有合理引导和利用才会达到趋利避害之功效。网络作为网民和政府之间的重要媒介，合理的使用它对双方都是有利的，不恰当的封堵或滥用只会让网络之弊端成倍放大，最终危害整个社会。在几乎全民都有话筒、人人都是自媒体的网络时代，被动应付网络舆情，政府必将累死于最后一根稻草。长期的消极应对，也很容易导致“烽火戏诸侯”的结局。所以，正确认识因网络而形成的网络舆情，合理分析网络舆情与政府管理之间的关系，准确把握政府管理网络舆情的基本原则和方法，是网络时代发挥网络积极作用，提高政府管理水平，促进社会进步，推动政治民主发展的重大问题。

〔参考文献〕

〔1〕崔伟.网络舆情与引导机制研究〔J〕.沈阳行政学院学报，2014，（6）.

〔2〕毛欣娟等.国外网络舆情规制经验及启示〔J〕.中国人民公安大学学报（社科版），2014，（2）.

〔3〕孙乾.可有条件赦免贪官 避免腐败呆账越来越多〔EB/OL〕.http：//www.chinanews.com/gn/2012/12-17/4412233.shtml.

〔4〕郭文亮.反腐风暴的风险评估与防范〔J〕.人民论坛，2014-08-04.

〔5〕肖明清.网络舆情与社会公平正义研究〔J〕.湖南社会科学，2014，（3）.

〔6〕胡锦涛总书记通过人民网强国论坛同网友在线交流〔EB/OL〕.人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/7406621.html.温家宝第三次与网民在线交流 不避社会热点〔EB/OL〕.新华网，http：//www.chinanews.com/gn/2011/02-27/2870652.shtml.2011-02-27.

〔7〕食药监管总局回应“没接到通知论”：网上发通知就等于告知〔EB/OL〕.新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013-05/24/c_124759171.htm.

〔8〕中国政府网开通总理“留言板”开创网络问政新渠道〔EB/OL〕.新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-08/30/c_1112294316.htm.

〔9〕我国网民目前数量已达6.32亿人〔N〕.解放军报，2014-09-15.

〔10〕袁川，胡小红，方亚伟.政府网络舆情有效应对机制研究〔J〕.求实，2014，（3）.

〔11〕习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔EB/OL〕.新华网，2014-09-21.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.

【责任编辑：陈学明】党政研究20153