向　晶　张玉华　高文书



保障性住房制度改革:进展、问题与建议*

向晶张玉华高文书

张玉华，男，中国社会科学院人口与劳动经济研究所博士后(北京100028)。

高文书，男，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员，博士生导师(北京100028)。

摘要:在住房市场化改革进程中，中国逐步建立起多元化的保障性住房供应体系。然而，中国现有的财政分权体制，使得地方政府在保障性住房的供应上热情不高，随着城镇化进程的加速，流动人口对保障性住房的需求日益强烈。此外，目前保障性住房建设融资困难和建设监管薄弱等问题突出，保障性住房的社区管理服务需求也在不断增加。应该进一步完善住房保障制度的顶层设计，在加大社会资本对公租房、各类棚户区和危房改造等投入力度的同时，加强保障性住房的质量安全管理，促进保障性住房现代化管理服务机制的发展和完善。

关键词:保障性住房;改革进展;对策建议

近年来，中央和各级地方政府普遍加大了保障性住房的建设力度，中央也陆续出台一系列的政策，逐步放开保障性住房的建设和运营管理门槛，鼓励和吸引社会资本进入到保障房的生产分配和管理服务当中。中国的保障性住房是在住房改革全面市场化的过程中逐步建立起来的。1998年，中国完全废除福利分房制度，转而通过市场来解决城镇居民的住房需求，这不仅极大地推动了中国房地产市场的繁荣发展，也给城市普通家庭带来沉重的经济负担，更对城镇低收入群体的住房保障提出严峻挑战。经过多年的探索，中国基本确定了住房保障供应体系的基本框架，即在完善公租房等政府提供的保障性住房的同时，通过建立多层次的市场供应体系，来实现各类保障性住房对低收入困难群体的全覆盖。然而，中国现有的财政分权体制使得地方政府在保障性住房供应上热情不高;随着城镇化进程的加快，流动人口对住房的需求不断增强，保障性住房的供需矛盾日益凸显。因此，迫切需要进一步改革和完善住房保障制度，实现中国人的安居梦。

一、保障性住房的种类及其制度沿革

1998年传统的福利分房正式退出历史舞台，中国的房地产进入全面市场化的发展阶段，此后，房地产市场一片欣欣向荣。然而，老百姓的收入增速赶不上房价的增长速度，城镇低收入群体和无房困难家庭面临的住房问题日益严峻。2008年起，中央政府明确指出要针对不同收入群体建立住房保障制度，并开始大规模建设城镇保障性安居工程，以解决困难群众的基本住房问题，并将此作为政府公共服务的重要内容。

1.保障性住房分类

中国的保障性住房大致可以分为两类:租赁型保障房和购置型保障房。其中，租赁型保障房主要指的是廉租房和公共租赁住房。2013年年底，中国的廉租房与公共租赁住房实现并轨，统一称为公租房。公租房面向的是城镇低收入群体和住房困难家庭。无论是成套还是宿舍类型，此类住房的单套面积均控制在60平方米以内，以40平方米左右的小户型为主。同时，政府还会为部分贫困家庭提供住房租赁补贴，来弥补与市场租金之间的价格差异。

购置型保障房是针对有一定支付能力的低收入群体，向他们提供具有共有产权性质的商品住房，个人拥有部分或全部产权。购置型保障房包括经济适用房、限价房和各类改造性住房等。其中，经适房和限价房均由企业投资建设，然后通过市场进行配售。政府在这一过程中一方面通过政策倾斜，支持地产商进行开发;另一方面则通过获取房屋增值收益的方式，来满足低收入家庭的购房需求。棚户区改造住房大多是根据城市发展的需要，对原有的危房旧房重新规划和改造，并提供配套的基础设施。除了上述国家层面确定的各类保障性住房之外，还有各地政府自行命名的保障性住房。比如，北京的两限房、自住型商品房，上海的旧房改造、动迁安置房和共有产权商品房等，这些保障性住房基本上都属于政策性商品房。

2.保障性住房的制度沿革

中国的保障性住房制度改革大致可以分为三个阶段: 1978—1998年，福利房和保障性住房初步划分阶段; 1998—2008年，保障性住房制度探索阶段; 2008年至今，保障性住房全面改革的阶段。

1978—1998年中国的住房改革以取消福利住房为重点展开，完整意义上的保障房制度其实还没有建立起来。1978年改革开放之初，中国城镇住房中74.8%为公有住房。当时，无偿分配和低租金的福利体制导致在很长的一段时间里城镇住房投资严重不足，城镇居民的居住水平提升非常缓慢。1978年中国城镇住宅面积仅为14亿平方米，人均住房面积为3.6平方米，比1954年的4.5平方米还要低。为解决日益紧张的住房供需矛盾，中央决定逐步实现商品住宅市场化。然而伴随着改革的全面推进，政府乐观地估计了市场的功效而忽视了保障性住房的供应，使得住房的公共服务属性被弱化。作为基本消费品的住房开始兼具投资商品的属性，大量低收入家庭的需求被挤压。

1998—2008年，中国的保障性住房制度处在不断摸索的阶段。其中，经济适用房成为中国保障性住房的重点发展对象。在这一时期，随着城镇居民的收入差距不断扩大，低收入和无房困难群体的住房需求无法得到满足。各级政府在中央财政的支持下，开始不断扩大廉租房的建设规模和租金补贴的覆盖范围。除经适房以外，很多地方政府根据当地的经济状况建立起多元的政策性住房以及公共租赁房供应体系。比如北京的“两限房”，吉林的“暖房子”工程，江苏仪征的“解困定销房”等。但是由于制度设计的缺陷，很多政策性商品房不仅没有有效解决低收入群体的住房困难，还成为贪污腐败和政商利益输送的福利重灾区。

2008年起，中国的保障性住房进入全面改革的阶段。中央政府不仅加大了对各类棚户区和旧房危房改造的投入力度，还放宽了社会资本对保障性住房的投资准入门槛。而经济适用房被要求退出原来的政策性商品房主体，取而代之的是公共租赁住房。2007—2008年，国务院连发两文(国发〔2007〕24号和国办发〔2008〕131号)，要求住房制度中将保障性住房和市场化住房并列。针对各类棚户区、矿区等居住环境较差的地方和城市低收入住房困难群体，启动各类棚户区改造，建设限价商品住房，扩大廉租住房供应范围。2011年，国务院(国办发〔2011〕45 号)继续发文，再次明确要求推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，并把有稳定就业的外来务工人员纳入到保障房的供应体系之内，中国的保障性住房建设进入到一个新的时代。

二、住房保障制度改革取得的成效

住房保障制度改革有效地解决了城镇低收入群体的住房困难。据统计，截止到2014年底，全国共计开工建设公共租赁住房1660万套(其中廉租房750万套、公租房910万套)、经济适用房1600万套、限价房280万套，改造各类棚户区2080万套。城镇保障性住房覆盖率达到17.6%，预计2015年底将会达到19.4%。回顾过去十几年的改革路程，可以看到以下几个特点:

1.住房保障的对象不断扩大

中国的住房保障制度在建立之初，主要针对的是城镇本地户籍的低收入群体。非户籍常住人口长期被排斥在外。2011年国家专门出台指导意见(国办发〔2011〕45号)，明确将在城镇有稳定就业的外来务工人员等群体也纳入到公共租赁住房供应体系之内，保障性住房的保障对象正式扩围，这不仅有利于城市的包容和平等发展，还有利于城镇化的顺利进行。以济南市为例，2012年济南市率先实现外来务工人员和本市户籍居民的“同城待遇”。根据济南《关于明确政府集中建设公共租赁住房保障标准有关问题的通知》规定，济南市内6区的常住居民户口家庭以及年满25周岁且具有民事行为能力的单身人员(仍保留承包地、宅基地的除外)，在本市有工作单位且已缴纳社保或由单位购买团体商业保险的外来务工家庭，在本市有工作单位且签有正式劳动合同的外来单身职工，市有关部门认定的引进人才，符合相应的住房困难标准，均可申请公租房。①随后陆续又有其他城市也对其保障房供应对象进行了扩围。公共租赁住房开始覆盖符合条件的外来务工人员、新就业人员和引进人才，保障范围大大增加。

2.中央财政对保障性住房的投入力度不断加大

近年来，中央财政持续加大对保障性住房建设的支持力度。中央对保障性住房的支出可以分为两个部分:一是中央本级的保障房建设，二是给各级地方政府的转移支付。2008—2013年，财政对保障性住房支出增加超过2000亿元，增幅为1175.9%。②到2013年，保障性住房的财政预算执行总额达到了2500亿元，其中，只有不到500亿元是用于对中央本级的支出，其他都用作地方的保障性住房建设。除了2009年保障性住房转移支付额度出现降低之外，近几年中央对地方的保障性住房建设支持力度都在持续增加。近年来，中央本级的保障性住房支出基本上维持在400亿元左右的水平，随着中央国家机关工作人员编制调整的深入推进，未来中央本级人员编制扩大的可能性不大，相应的保障性住房支出可能还会进一步降低，而各级地方政府每年获得的新增保障性住房转移支付将会进一步提高。

3.经济适用房不再是保障性住房的主体

经济适用房作为保障中低收入群体的主要住房形式，曾经被中央寄予厚望。2003年国务院18号文明确将经济适用房定义为具有保障性质的政策性商品房。由于经济适用房的价格普遍低于市场价，其一出现就受到了市场的追捧。2004年经济适用房的建设投资金额为606.4亿元，到2010年达到1067.4亿元，提高了76%。在随后的几年里，经适房在保障房建设中的比重日益下滑。数据显示，经济适用房投资占中国住房总投资的比重从2004年的6.86%下降到2011年的2.47%。③根本的原因在于经济适用房应有的保障性功能在现实情况中表现得相当脆弱。这里既有审核经适房申请人家庭资产和收入水平的困难，也与经适房分配操作不当有关，其结果很容易造成权力寻租。事实上，从经适房投入使用到现在，相关诟病就从未停止过。2012年以后，各地开始叫停经济适用房建设，曾经被看重的经济适用房在政策层面的地位，也逐步被公共租赁住房所取代。

4.公共租赁住房成为保障性住房的重要组成部分

目前以租代售的公租房，已经成为中国保障性住房的重要组成部分。2012—2014年，中国的廉租房年均开工套数都在700万套左右，建成套数约为500万套，规模不断扩大。2011—2014年，我国累计建成1360万套廉租房，有效地缓解了1450万城镇低收入家庭的住房困难。除了公租房以外，中央同时加大力度对棚户区、城中村和农村危房进行改造。2014年实现改造480万套棚户区的目标，完成260万套农村危房的改造工作。总的来说，政府对廉租房或公租房长期保持肯定的态度，相应的投资金额也逐年提高。从2012年的9600亿元提高到了2014年的10700亿元，相当于中国同期住宅投资总额的五分之一。随着城镇化步伐的加快，从中央到地方都开始意识到建设新型城市，就必须对原有的旧城进行设施改造和服务升级，棚户区改造、危房改造也都开始成为中国保障性住房的重要内容。

三、住房保障制度面临的问题

住房是关系民生的重大问题，既是经济发展问题，也是收入分配问题，更是社会发展的阶段性问题。根据中央最新精神，保障房尤其是公租房和各类棚户区改造，是未来解决中低收入群体安居问题的重要举措。但是，在保障房制度实施的过程中，仍然存在着一些不容忽视的问题。

1.各地对推进保障性住房改革尚未达成共识

从中央和地方的关系来看，只有先获得中央政策和资金的支持，地方政府才会配套地推进当地的保障性住房建设。在这种情况下，地方政府往往会因为财力有限，而将保障房的准入门槛定的较高，偏离困难群众的基本住房需求，无法做到“应保尽保”。各地政府在保障性住房建设中也只重视各类量化指标，比如建设的规模和速度，而轻视保障性住房的配套和管理。在一些重大问题上，如在不同供应方式下的保障房管理体制中，政府扮演怎样的角色?拥有保障房的个体和政府产权比例有没有一个底线?政府在回购保障性住房时具体的操作流程等等，都需要有中央统一、明确的政策指导。在缺乏具体指导意见的情况下，各地对保障性住房的供给和分配无法达成共识。对各级地方政府来说，应当充分认识到推进保障房改革的重点不是建设发展规划，而是应该努力探索实施细则，保证保障房从生产到分配都在法治和监督的框架之下。一味追求保障房的建设规模和速度，很可能导致许多地方忽视保障房的保障性质，将改革变为部分人牟利的工具。

2.保障性住房的供需矛盾日益突出

现有的保障性住房供应体系保障对象主要是具有本地户籍的城镇低收入群体，非户籍的低收入群体往往被排除在外。户籍制度不仅阻碍了流动人口在其常住地的融入，还将他们挡在常住地的各种社会公共服务之外。随之而来的问题就是，城镇保障性安居工程的建设规模与当地净流入人口或城镇常住人口存在“倒挂”的现象。比如，近几年中西部地区的不少县市大规模地集中建造保障性住房，不仅加剧了地方公共财政负担，也因为管理服务无法有效跟进，出现了建成的保障房处于长期空置状态的现象;而东部地区尤其是一线城市，保障性安居工程建设规模相对较小，覆盖面有限，保障房供需缺口持续扩大，困难群众的基本住房问题迟迟不能缓解。在我国城镇化进程不断加速的背景下，一、二线大城市保障房需求与供给有限之间的矛盾日益加深。

3.保障性住房的类别和供应方式亟须优化

保障性住房的供应方式可以分为货币补贴和实物保障。但是，很多地方货币补贴的额度通常较低，无法满足困难家庭在市场上租赁房屋的价差。加上实物供给对申请者门槛又比较高，不仅限制了困难家庭的保障水平，而且容易因操作不规范导致各类保障房成为部分人盈利的手段，其结果是具有保障性质的住房出现福利的“悬崖效应”。有些地方政府因为财力的约束，逐步减少和停止购置型保障性住房的建设，仅发展租赁型保障房，但是由于没有形成梯次过渡的住房供应体系，结果造成了住房保障范围事实上的收窄，也导致了保障准入收入线两侧群众的福利被剥夺。另外，我国很多城市保障性住房的空置率较高，房屋的空置不仅造成财政资金的浪费，而且也弱化了保障性住房的保障功能。如何盘活库存、建立起灵活有层次的保障性住房体系，从而为不同收入群体的社会阶层提供居住服务，是亟须解决的重大问题。

4.保障性住房融资困难

融资难是保障性住房建设最重要的问题。公租房、廉租房等具有出租性质的保障房，投资收益很低，成本回收期长，社会资本不愿意进入。2009—2014年间，我国的保障房开工量不断加大。2009—2011年保障房开工量从330万套迅速上升到1043万套，近几年也基本保持在年均700多万套的规模。据统计，2011年1000万套保障性安居工程总投资1.3万亿元，但是只有5000亿元是来自中央和各级政府，另外的8000亿元资金来自社会资本。2011—2012年，保障性住房投资需求均超过2万亿元，虽然所需的建设资金增速在近两年有所下降，但是资金规模总量依然庞大。此外，保障房的物业管理和房屋维修等也是一笔巨大的费用。由于保障性住房的居住群体收入相对较低，他们能用于住房维修和管理服务的支出相对有限，与此同时，现代人对社区管理和服务的需求日益增加，保障性住房的管理和维修机制不健全，管理和维修资金缺口很可能会迅速扩大。

5.保障性住房建设和管理缺乏有效监管

根据我国《住宅建筑规范》的相关规定，无论是建设标准还是制度监管，保障房建设与商品房是没有区别的，但是近年来保障房的质量问题频发，这就表明保障房的质量监管存在很大的漏洞。在保障性住房的各个环节，一旦出现部分部门违规违法，在缺乏有效问责的情况下，其违法成本很低。从购房者的角度来说，一些本该属于自己的权益受到损害时，往往会因为追诉期较长而无法得到及时有效的补偿，很难让责任主体承担相应的责任。此外，相对于商品住房，保障性住房尤其是廉租房等建成时间短、抢工期，也造成不少房屋质量问题，损害了保障房项目的信誉。另外，由于缺乏有效的公众监督，房屋质检部门立案门槛也比较高，公众监督渠道难以发挥应有的作用。

除了建设监管之外，保障性住房的分配和管理过程也缺乏有效监督。由于中国的家庭收入和财产登记制度还没有完全建立起来，依靠目前对家庭收入或财产的审核来确定保障房申请人的资格，很难做到及时和有效。加之审核成本也很高，但效果如何却不确定，这就引起有关审核内容是否必要的疑问。虽然从制度上来讲，对于不符合条件的申请对象应当设定一定的退出机制，然而现实情况却是，即使保障对象的家庭经济状况改善并超过保障标准，也很难按照规定让其退出住房保障体系，强制执行又很可能导致群众生活水平大幅下降，违背以人为本的原则。此外，保障房因居住人口密度较高，保障对象收入水平有限，现代化的小区管理方式很难在保障性住房社区中发展起来。尤其是小区内孤寡老人、残疾人比例相对较高的地方，困难多、诉求也多，其对物业和小区的服务需求量也较大，这也会加大保障性住房的管理和服务难度。

四、改革住房保障制度的对策建议

保障性住房是中国住房供应体系的重要内容。从效率的角度来说，中国亟须建立起梯度式的住房供应体系，一方面需要充分利用市场化手段来解决中高收入群体的住房需求，另一方面需要政府支持各类保障性住房的建设，来保障低收入群体和住房困难家庭的基本居住需求。要认识到保障性住房的公共产品属性，还要防止“搭便车”等寻租行为导致的“福利污名”，切实保护困难家庭和弱势群体的合理利益，就需要从住房保障供应体系的顶层设计入手，对住房保障制度从实施到监管进行系统全面的改革。

1.优化住房保障制度的顶层设计

1994年分税制改革之后，地方政府只有部分财权。而经济社会发展对社会管理、社会服务提出更高的要求，地方政府的财政捉襟见肘。作为社会服务重要内容的保障房建设，因其微利润甚至无利润，无疑会加大地方政府的财政负担。同时，不同地区的人口规模、净流入状况和经济发展水平不同，其对保障性住房的需求也存在很大的差别。优化顶层设计就要调整中央和地方的财政关系，让财权和事权相匹配。各地政府要根据经济发展速度、人口流动规模和住房困难群体的实际情况，制定中长期的保障性住房财政预算方案，一方面用于制定保障性住房的建设规划，另一方面用于申请和获得中央的转移支付。中央对地方的保障房考核也需因地制宜，综合考察其保障房发展目标、设计方案、建设过程等落实情况。要从顶层设计上做好住房保障制度与住房公积金制度、城市居民最低生活保障制度、失业保险制度、养老保险制度、社会救济制度等一系列社会保障体系和社会福利制度的配套和衔接，努力扩大住房保障覆盖范围的同时，防止保障缺失、遗漏或无效重复覆盖。

2.建立起呈梯度的保障性住房供应体系

从社会公平的角度来讲，要做到“居者有其屋”，不仅是个住房供应的数量问题，也是住房供应体系设计的完整性问题。这就需要充分考虑不同收入群体的经济状况和发展潜能，建立呈梯度的住房保障供应体系。可以在停止发展购置型保障房的同时，大力推行廉租房、公共租赁住房和共有产权房，并通过租售并举和回购商品房、盘活存量房，整合保障房资源，建立保障性住房供应和管理系统，增强住房保障的灵活性，为低收入群体和困难家庭提供保障，形成以公租房为主体的多层次住房保障体系。

3.完善保障性住房的政策实施机制

建立起政府负责、市场参与的保障性住房可持续运行机制。在基本政策全国统一的框架之下，因地制宜地提供住房“兜底”保障。各地政府应根据人口流入和流出的规模，制定相适应的保障性住房建设工程规划，缓解甚至消除日益扩大的保障性住房需求与保障目标群体之间的矛盾。另外，政府也要充分认识到保障性住房的公共产品属性，在满足常住困难家庭基本住房需求的同时，努力做到不同群体享有基本公共服务的均等化。对于低收入群体来说，保障性住房可以满足基本的居住需求，但要防止形成“福利依赖症”。而对地区内的各类特殊人才，如乡镇教师、医疗卫生工作者、科技人员、乡镇公务员、扶贫志愿者等，其保障性住房应重周转，使工作与福利挂钩，一旦退出工作岗位，其保障住房应当重新回到保障房流动体系当中。

4.创新保障性住房的融资模式

2015年4月，财政部等多部委联合发文(财综〔2015〕15号)明确提出将放开社会资本对保障性住房建设的投资限制，创新保障房建设的投融资机制。创新投融资意味着创新融资渠道和创新融资模式。从融资渠道来说，主要是要吸引民间和社会资本，鼓励其在保障性住房建设运营中发挥应有的作用。政策本身也应当对低收入地区进行倾斜，尤其是应当加大对中西部地区社会资本投资保障性住房的支持力度。从融资模式来说，主要是采用共有产权模式来破解保障房的融资困难问题。保障性住房通常都享受了土地出让收益和各项税费的减免，相当于政府给予了补贴。为避免政府补贴过度转化为购买人的收益，需要在明晰产权份额和共有产权的前提下，建立购置型保障房上市收益调节机制，消除或减少不合理的财富扩大效应。在加大力度吸引商业银行和民间资本参与保障房建设和日常运营管理的同时，要建立起风险补偿制度，以确保项目能够及时获得融资，并提高补助资金的使用效率，促进住房保障服务质量的提升。

5.加强保障性住房建设监管，建立现代化管理运营机制

抓好保障房的质量监督工作，一是要加强保障房的监管能力建设，从项目成立、动工到最后验收，都要规范审批和监察行为。二是落实所有环节的责任主体，从项目法人到招标和工程监理等，都要加强监管，提高违法违规成本。三是鼓励公众监督，降低房屋的质检立案门槛，将保障性住房的监督体系和商品住房的监督体系统一纳入到全国质量监督的框架下。四是对保障性住房实行质量终身责任制，完善保障房的问责追责机制。

完善保障性住房的分配和管理机制，一是要公开保障性住房项目申请人的基本情况和轮候信息。各地确定保障性住房的准入标准时要充分考虑困难家庭的实际收入水平，以此来统筹安排各类家庭可获取的住房保障形式，以及可能获取的政府补贴额度。及时公布当期保障性住房申请人的收入水平和财产状况，并公开发布轮换排队等信息，同时要加强对申请材料的审核力度，防止伪造和篡改。二是逐步建立包括不动产统一登记在内的家庭财产登记信息网络，建立合理的保障性住房退出机制。保障性住房是社会福利的重要内容，有能力自主解决住房问题的群体是不能染指其中的，在购房人仍然实际居住在公租房的情况下，虽然不能强制退房，但是有了其他合适住房之后，必须要求其自动退出保障性住房。三是创新管理和服务的模式，完善保障房小区的公共服务和物业管理，让入住保障性住房的困难群众能住的安心、舒心，实现忧居、有居到乐居的转变。

注释

①《济南公租房同城同待遇外来人员可有条件申请》，《济南日报》2014年8月3日。②财政部网站相关数据库，中华人民共和国财政部网站，http: / /www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/，2015年6月3日。③中国房地产开发资金来源情况数据库，中国房地产信息网，http: / /www.realestate.cei.gov.cn/，2015年6月3日。

参考文献

［1］巴曙松，王志峰.资金来源、制度变革与国际经验借鉴:源自公共廉租房［J］.改革，2010，(3).

［2］何元斌，王雪青.创新我国保障性住房的融资模式研究［J］.经济问题探索，2013，(1).

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［4］马庆斌，刘妮娜.保障性住房问题研究［J］.中国市场，2013，(28).

［5］王元华，张永岳.基于相对剥夺感理论的房地产市场公平研究［J］.中州学刊，2013，(4).

［6］杨赞，沈彦皓.保障性住房融资的国际经验借鉴:政府作用［J］.现代城市研究，2010，(9).

责任编辑:文刀

【社会现象与社会问题研究】

*基金项目:国家社会科学基金项目“深化改革的基本方向、重点难点和有效路径研究”(13＆ZD014);中国社会科学院创新工程项目“城乡劳动力流动、基本公共服务均等化与新型城镇化”(IPLE1406)。

收稿日期:2015－06－05

文章编号:1003－0751(2015)07－0066－06

文献标识码:A

中图分类号:C913

作者简介:向晶，女，中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员(北京100028)。