李章仙



主任检察官制度改革中的独立性问题探析

李章仙

摘要:主任检察官办案责任制改革的目标是去除检察行政化的痼疾，正确认识和处理检察独立性问题是这项改革顺利进行的关键。目前将检察官独立行使案件决定权的理论前提界定为“授权”极不妥当。检察官并非代行了检察长的部分职权，而是依法律规定履职;“检察一体”框架下的检察长负责制并不排斥承办检察官独立自主地对案件作出判断;解决上级检察官的指令与办案检察官的意见发生冲突的问题，可以构建职务收取与转移权制度，这样既无损“检察一体”功能的发挥，也不违背检察官的个人意愿，能够实现“检察一体”与检察独立之间的平衡。

关键词:主任检察官;检察一体;检察独立;职务收取与转移

自2013年11月最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》以来，主任检察官制度改革已通过试点逐步推向全国。与1999年推行的主诉(办)检察官制度改革相比，本轮改革仍然强调“放权”，即突破检察机关内部对案件办理“三级审批”的行政化框架，根除层层把关、层层负责却难以明确责任人的弊病。改革的基本思路是:通过一定的选任程序选拔具有良好职业精神和过硬职业能力的主任检察官，辅之以一名或多名普通检察官组成办案组，实现主任检察官在一定授权范围内依法独立行使决定权并承担相应的办案责任。①2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。作为检察改革领域的热点之一，主任检察官制度改革因主推检察官的办案主体地位而被人们寄予厚望。总体而言，这项改革在简化案件的行政审批手续、提高办案效率方面已初见成效。如上海市闵行区人民检察院自试点以来，公诉案件审结率达99.5%，审查逮捕案件的办理周期由平均6.5天降至5.4天。②办案效率提高的同时，并未出现错捕、错诉现象。北京市人民检察院第一分院从2007年开始试行主任检察官办案责任制，多年来结案率逐年上升，2012年公诉部门结案率达97.9%。③但是，由于改革尚处在经由试点进行体制机制探索的阶段，对于主任检察官如何具体定位及其职权配置，目前在制定法层面仍缺乏权威界定，试点实践中也反映出不少值得关注的去行政化问题。换言之，目前的主任检察官制度改革实践能否真正解决检察机关内部以行政方式进行司法办案的问题，实现去行政化的初衷，还是一个未知数。笔者认为，主任检察官办案责任制改革重在去行政化，而能否去行政化的关键在于改革进程中如何界定检察独立的含义④，如何正确认识检察官办案权力的来源，进而理顺检察一体与检察独立之间的关系，防范前者对后者的侵扰。

一、检察官独立办案权力的来源问题:源于法律规定而非检察长授权

目前检察官办案责任制改革紧紧围绕的一个核心是，让主任检察官在一定范围内依法独立行使职权。由此产生的问题是:此种独立权从何而来?学界对此问题存在两种截然相反的观点:一是“授权论”，认为检察官的办案决定权系检察长所授，是检察长将本应由自己行使的检察权“下放”给了检察官;二是“赋权论”，认为检察官的独立办案权源于法律规定而非检察长的“施舍”。笔者赞成后一种观点，理由如下。

1.“授权论”否定检察官个体独立

“授权论”是目前支撑主任检察官享有个案决定权的主要依据，此观点得到了不少学者的认同。有学者认为，由于检察官在诉讼法层面的主体地位并未得到确认，所以若要赋予检察官对部分问题的决定权，则“检察长授权性质大于制度性分权性质”;⑤有学者认为，检察长是人民检察院的唯一法定代表，因而检察长“可以委托或者授权主任检察官行使对部分案件的决定权”。⑥此种将检察官独立办案权认定为源于检察长授权的观点，本质上否定了作为案件承办人的检察官的个体独立性，混淆了检察官办案责任制改革中检察独立的主体，用检察长的独立“替换”了检察官个体的独立。

这种理解源于我国《宪法》和《人民检察院组织法》中关于检察独立、检察长负责制的规定。我国《宪法》第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”，《人民检察院组织法》第3条也明确规定各级人民检察院设检察长一人，配备副检察长和检察员若干，“由检察长统一领导检察院的工作”。单从字面意思看，立法不仅将独立行使检察权的主体确定为人民检察院而非检察官，而且从权责一致的角度出发，让检察长统一领导整个检察机关的工作，这就意味着我国实行“检察长负责制”。检察实务中也多将上述规定理解为检察权的独立行使指的是检察院的独立而非检察官的独立，检察长对检察机关的一切活动具有最终决策权并负领导责任。上述规定是否表明我国立法排除了检察官独立存在的空间，即检察官个人并不享有独立、完整的检察权呢?笔者认为，答案是否定的。

这一问题涉及如何理解我国《宪法》第131条关于检察独立的规定。该条虽然明确了独立行使检察权的主体是人民检察院，但也对不得干预检察机关依法独立行使职权的主体作了列举式规定，即明确为行政机关、社会团体和个人，这几类主体都是可能从外部干预检察权独立行使的社会主体。基于该条文后半部分对干预主体范围的限定，可以将其所强调的“独立”理解为检察机关的外部独立。历史经验与教训也多次表明，地方化的外部干预是妨碍检察权对外独立的一大障碍，检察权只能由检察机关行使，其他任何机关均无资格行使，检察权的行使不受特定外部主体的干涉。从另一个角度讲，我国《宪法》第131条虽未提及检察机关的内部独立，但也没有否定这种独立的存在，而内部独立实际上就是检察官个体独立。毕竟，若要保障司法权力遵循司法规律健康运行，就“不仅要排除司法机关的外部干扰，同时也要理顺法院、检察院的内部关系，提高法官、检察官的办案主体地位”⑦。正因为此，也有一些宪法学者认为，我国宪法文本中的检察权独立行使主要是且首先是检察院的独立，不过，从相关条文所蕴含的价值来看，“还应当包括一定范围和程度上的检察官的独立”。⑧并且，从比较法视野来看，赋予独任制检察官对案件的自主决定权也是许多域外立法和国际文件的通行做法。⑨从这个角度讲，“授权论”在主任制检察官制度改革中的存在无疑挤占了普通检察官独立办案的空间。

2.“赋权论”符合立法原意

既然检察官个人是独立的办案主体，其对案件的自主处理绝非仰仗于检察长授权，那么，如何理解其办案决定权的法律来源呢?这就需要从法解释学角度对有关法律条文进行分析。单从我国《刑事诉讼法》的规定来看，整部法律中未出现“检察官”字样，在出现“检察人员”字样的十处条文中，也多涉及的是关于检察人员的回避和依法收集证据问题。该法习惯于将检察官作为一个整体，即将“人民检察院”作为被授权的主体，如其第171—173条将作出起诉或不起诉决定的主体确定为人民检察院。不过，可以通过对我国《检察官法》的分析，解读其授权检察官独立行使职权的立法本意。

首先，我国《检察官法》第6条规定了检察官的四项职责，即依法进行法律监督工作;代表国家进行公诉;对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查;法律规定的其他职责。从一般意义上讲，所谓“职责”，即职权与责任。权之所赋才谈得上责之所倚，权责需统一，而且我国《检察官法》第9条也明确了检察官享有的权利包括“履行检察官职责应当具有的职权”。实际上，《检察官法》第9条已经暗含了检察官在履行该法第6条所规定的四项职责时，应当拥有与其职责相对应、相匹配的职权，并在行使权利时有权作出相应的决定。

其次，我国《检察官法》第2条将检察官定位为“依法行使国家检察权的检察人员”，并列明了检察官的范围包括各级人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。依此，检察长和普通检察官都属于法律规定的检察官的范围，都是依法行使国家检察权的主体。结合该法第6条可以认为，不仅检察长拥有法律所明确的四项职权，而且作为个体的普通检察官也可以依法实施法律监督、代表国家进行公诉等行为。“依法”二字表明，不论是检察长还是检察官个人，其职权都来源于法律的相关规定，只不过检察长还同时具有双重身份而已。⑩

再次，回到前文所述关于现行法律条文中并未直接将检察官个人作为履职主体的问题，对于这一问题，如果仍然认为法律在赋予检察官办案决定权方面存在缺漏的话，未免太过机械。虽然我国《人民检察院组织法》第3条规定“检察长统一领导检察院的工作”，即检察长在检察院的业务和行政事务中享有最高决定权，但从权力行使的方式来看，不可能每个案件都要检察长亲力亲为、直接办理。由于检察长身份的特殊性，其往往是当“甩手掌柜”，以听汇报、作决策等方式办案，很少亲自阅卷、亲自出席法庭。(11)从权力行使的特征来看，检察长对案件处理进行直接指挥、作出指令的权力往往具有间接性、滞后性和偶然性，这种内部指令权更多的“是一种监督性、干预性权力，它在功能上具有决疑性和纠错性”(12)。检察长的这种最高决策权往往在出现疑难复杂案件、纠正下级检察工作错误以及对重大事项行使法律监督等情况下才会行使，以维护法律的统一使用，而在普通案件中基本上呈“备而不用”的状态。因此，这种“统一领导”侧重于纠错与监督，并不影响检察官对一般案件的独立办理。

最后，我国《人民检察院组织法》第7条规定各级人民检察院的工作人员“必须忠实于事实真相，忠实于法律”，我国《检察官法》第3条、第4条与第8条也明确规定检察官“必须忠实执行宪法和法律”“依法履行职责”“履行职责必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公执法”。也就是说，人民检察院的检察人员在办理具体案件、行使职权的过程中要遵循宪法和法律的规定，不仅自身不能有违法行为，而且当来自检察长的指令有背反法律的情形时不能依令行事。这实际上强调了检察官履职的客观性、合法性义务。

综上，主任检察官制度改革实际上是要将以往被检察长指令或行政部门领导干预、“压抑”下的检察官办案权限解放出来，落实检察官的办案主体地位。这场改革的理论前提绝不是检察官代行了检察长的部分检察权。应当认识到:不论是检察长的检察权，还是检察官个人依职权独立办案的权限，均源于法律的规定，因此，包括主任检察官在内的所有检察官都有权依法独立对案件作出决定。

二、如何理解检察一体与检察独立的关系:并行不悖抑或对立冲突?

检察改革的难点在于检察权兼具行政与司法双重属性。我国检察机关的组织原理乃仿效欧陆法制，采用由上而下的阶层式建构模式，也就是人们熟知的“检察一体”。检察一体是一种行政化的组织方式，它强调上命下从，具体到检察机关内部，就是要求检察官对检察长或检察委员会作出的决定或发出的指令有听命服从的义务。检察一体的目的与功效在于防范下级误断滥权，统一法律适用，并通过协同、合力办案而实现对犯罪的有效打击。(13)但是，检察一体应当受到节制。检察独立(14)就要求检察官“这个阶层中每一个个体对于上级保持相对的独立性”(15)。我国《检察官法》列举的检察官的法定职责都直接与司法相关，具有司法属性，这就要求检察官在判断案情时只遵从法律理性(16)而不受包括行政权力在内的外部干扰。由此产生的难题是，检察一体与检察独立是两种形态迥异的权力运行模式，而目前的主任检察官制度改革要集二者于一身，则如何进行平衡与协调呢?这一问题已成为检察改革中的“硬骨头”。

传统理论认为，检察长负责制意味着检察长享有对检察工作的领导权，即最高决策权，因而检察官个人不具有职务上的独立性，不能独立行使对办案的决定权。其实不然，就像上文所分析的那样，检察长负责制的真正含义在于检察长在必要时才行使其监督、干预权。对普通案件的办理，承办检察官完全可以亲自阅卷、讯问犯罪嫌疑人、调查核实证据等，以形成对案件的直接认识并在此基础上自主作出司法判断。这体现了检察官的个体独立。检察长或分管副检察长如果出于统一法律适用和追诉标准的目的，认为确有必要，或有事实足以表明检察官在执行职务中有违背法令、明显不当或有失偏颇等情况，其可以行使内部指令权，对检察官办案进行行政性的干预和监督。换句话说，检察一体和检察独立是检察体制内两套并行不悖的权力运行机制。

首先，虽然检察一体应当受到来自检察独立的节制，但检察独立也需要检察一体发挥必要的监督作用。与法官独立不同，检察官的独立在办理案件和责任承担方面有着鲜明的特点。总的来讲，前者强调被动、消极与稳定，后者则因追诉犯罪需要等而带有主动、积极的特点。由于客观上存在着滥用权力和侵犯人权的重大危险，所以检察官的独立需要一套类似于行政体系的上命下从的指挥监督机制的制约，以避免检察权的不当行使。也就是说，我们既不能因为行政化办案弊端的存在而全盘否定检察一体的积极意义，也不能只专注于实现检察独立而否认检察一体存在的合理性与必要性。

其次，检察一体的内容实际上包含了一定程度的检察独立。这在许多学者对检察一体的内涵进行具体解读的著述中可以看出。如“等级性、统一性和检察官的相对独立”是检察一体的基本内容，是对检察制度基本组织特征的概括;(17)检察一体化能“保证检察机关的独立性，实现权力制衡”;(18)等等。事实上，检察一体是保障检察独立得以实现的手段和方式，有了“独立”可能带来的滥权，才谈得上需要“一体”进行防范与监督。从这个角度讲，检察一体的设置凸显了检察独立的存在价值，可以说是一种更高层次的检察独立形式。因此，在主任检察官制度改革中，去除检察机关内部的行政化并不意味着不要行政化，而是要合理淡化行政化。

最后，检察独立与检察一体之间的“硬冲突”并非不可调和。多年来，检察机关内部“由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定”的行政化案件办理方式已成为常态。(19)在“三级审批”的框架下，承办检察官缺乏对案件的决定权，其对案件的处理需要层层上报，这不仅造成“审者不定，定者不审”的弊端，也导致了案件责任主体模糊的乱象。此乃检察一体对检察官独立的过度侵蚀所致，但绝不意味着二者势如水火。问题的解决之道在于，科学划定检察官独立与检察一体的界限，即明确包括主任检察官在内的办案检察官对于何种“上命”应当遵从，对于哪些事项可“违抗上命”而自行决定。目前的改革中虽然没有统一的职权划分标准，但许多试点中已根据实际情况开出了“权力清单”。(20)虽然在检察一体与检察独立之间清晰地划定界限是一件十分困难的事情，但目前的改革至少表明二者之间并不存在不可调和的冲突。

笔者认为，在主任检察官制度改革中必须认识到，检察官的独立是“体”，是基础与根本，而检察一体是“用”，是手段与保障。我们既不能过分强调“一体”的功用，走向行政化的极端;也不能过分偏向“独立”的价值，片面否定检察一体。正如有论者所总结的，没有检察官独立的检察一体是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，两者都不符合检察工作的特点和要求。(21)这里需要特别说明的是，目前主任检察官制度改革试点中的某些做法没有很好地协调检察一体与检察官独立的关系，具体表现在: (1)以主任检察官为核心组成办案小组(或办公室)，主任检察官作为办案小组的负责人不仅亲自办案，还对组内其他承办检察官办理的案件负责并享有最终决定权，这必然导致主任检察官对组内所有案件“大包大揽”，损害普通检察官的办案独立性。(2)在承办检察官—主任检察官—分管副检察长、检察长、检察委员会这三个主体的案件办理职权及其关系问题上，仍然以单方面的服从为主线。对于普通案件的办理，承办检察官必须听从主任检察官的决定，当遇有重大、疑难、复杂案件时，主任检察官又必须遵从检察长或检察委员会的指令。从本质上看，承办检察官或主任检察官对案件的自主决定权并未受到保障，这一权力的行使随时会因上级指令而被直接改变。这就涉及如何防范“一体”对“独立”的侵扰问题。

三、慎防检察一体对检察独立的侵扰:引入职务收取与转移权制度

1.制度运行的范式考察

虽然检察一体与检察官个人独立并不是非此即彼的两种权力运行机制，但应当正视的是，“一体”往往容易遮蔽、异化检察官的独立。在司法独立的问题上，外去地方化与内除行政化都不可偏废。对于怎样消除地方化带来的行政干扰问题，笔者在此暂且不论，而重在探讨如何在主任检察官制度改革中设置屏障，以防范内部行政化对检察官独立办案的干预。前文已经提到过，一味强调承办检察官对内部指令的服从必然为去除检察行政化埋下隐患，特别是在上级指令与检察官的意见相左的情况下，允许上级用命令的方式直接改变检察官对案件的办理意见绝非妥当。那么，应当如何化解这一冲突呢?笔者认为，可以在主任检察官制度改革中借鉴大陆法系国家和我国台湾地区关于职务收取与转移权的制度设计。该制度的主要内容如下。

其一，检察首长的指令必须合法。采用法定主义明确指令权的界限，这一点在德国早已成为共识。(22)根据德国《法院组织法》第146条的规定，检察官原则上受其上级官员的指令约束，但在德国《基本法》第20条确立的法治国原则的框架下，上级检察官只能发出合法的指令，否则下级检察官有放弃处理案件的权力。(23)与德国立法相似，在我国台湾地区，《法院组织法》中虽未明确规定内部指令权的界限，但检察首长基于其检察官身份要受《刑事诉讼法》课以的合法性、客观性义务的约束，否则其行为会因违犯《刑法》第125条第1款第3项的规定而具有可罚性。并且，我国台湾地区《法官法》第92条第1款明确了检察官服从《法院组织法》第63条规定的指挥监督长官(检察长和总检察长)的命令的前提，即该命令不存在“违法之情事”。(24)

其二，若上下级对法律的见解存异，则上级可行使职务收取与转移权。职务收取权是指检察长(上级检察官)有权亲自处理下级检察官承办的案件和事项;职务转移权是指检察长(上级检察官)有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办，除非受到法律的特别限制。(25)职务收取权与转移权都属于检察事务指令权，是检察长基于检察一体原则而享有的专属职权，有学者评价其为“内部控制监督的釜底抽薪之计”(26)。以德国为例:在德国，虽然检察官原则上要受其上级官员指令的约束，但该指令不仅必须合法，而且不得违背检察官的意愿。因为按照德国《法院组织法》第145条的规定，在上级指令与检察官的意愿发生冲突的情况下，驻州法院检察院的检察长和驻高等州法院检察院的总检察长有权处理其所属区域内检察院处理的案件(即行使职务收取权)或者授权其他检察官处理该案件(即行使职务转移权)。并且，总检察长和司法部长不仅可以替换个别检察官，还可以将案件交给其他检察院继续处理。(27)因此，在德国司法实践中，当对指令发生争议时，检察首长一般采取职务收取或转移的方式解决冲突，而不会勉强下级检察官违背个人观点履职。日本《检察厅法》第12条也规定了上级的事务调取权与转移权，即“检察总长、检事长和检事正，可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务，或让其指挥监督下的其他检察官进行处理”(28)。根据法律赋予的该项权力，上级检察官可以采取多项措施，如替换正在履行侦查职责的检察官而决定由其他检察官办案，决定由起诉检察官以外的检察官出庭进行公诉，替换出庭公诉的检察官等。(29)我国台湾地区《法院组织法》第64条也规定:“检察总长、检察长得亲自处理其所指挥、监督之检察官之事务，并得将该事务转移于其所指挥监督之其他检察官处理之。”按照台湾学者的理解，检察首长在行使该条赋予的权力时，应当“本谦抑态度，妥善行使法律所赋予事务分配之权责，尤其不得受到政治势力之影响，以免入政治干预司法及司法沦为政争附庸之口实”(30)。我国台湾地区《法官法》第92条第2款及第93条第1款、第2款，都详述了检察总长与检察长可以行使职务收取与转移权的事由和程序。具体包括: (1)当检察总长、检察长进行指挥监督的命令涉及强制处分权的行使、犯罪事实的认定或法律的适用时，该命令须以书面形式作出并附理由。(2)检察官如果不同意此书面命令，可以请求检察总长或检察长行使《法院组织法》第64条规定的权限，将案件收回或转由其他检察官处理。检察官的请求应以书面形式作出并叙明理由。(3)经检察官书面请求后检察总长或检察长维持原命令，而检察官坚持己见、拒不遵从时，检察总长、检察长可以按照《法院组织法》第64条的规定行使职务收取与转移权，亲自处理案件或将案件转移给其指挥、监督的其他检察官处理。这种职务收取或转移决定也要以书面形式作出并附理由。(4)检察总长、检察长对具体案件作出的职务收取或转移命令，承办检察官应当服从。(31)不过，承办检察官可以通过书面方式陈述自己的不同意见。

2.制度借鉴的中国式构想

通过前述分析可知，主任检察官制度设计的核心是:当上下级检察官之间对具体案件的法律处理产生分歧时，下级检察官并不需要一味地服从，而是享有向上级检察官即检察长提出异议的权力;检察长如果不同意办案检察官的意见，就会进行充分的沟通与说服;(32)如果检察官仍然坚持自己的意见，则检察长可以将案件收回，由自己亲自办理或者转移给其他检察官办理。也就是说，检察长不会行使其指令权而直接更改办案检察官的决定，这就在一定程度上“软化”了法律规定的检察机关内部的命令与服从关系，既尊重了办案检察官的个体独立，也无损检察一体功能的发挥。正是基于此，笔者认为职务收取与转移权虽然是检察一体原则下检察长的专属职权，其更多地强调内部监督与控制方面的制度价值，但该权力确实可以在具体办案中让检察一体与检察独立之间的“硬冲突”实现“软着陆”，即对二者关系进行游刃有余的协调与平衡。因此，我国检察改革中不妨参考域外职务收取与转移权的制度设计，将其合理内容注入目前主任检察官制度改革的具体试点中，为协调办案检察官、主任检察官和检察长三者的关系增添“润滑剂”。如何在我国主任检察官制度改革中对域外职务收取与转移权制度进行本土化移植呢?笔者在此略表拙见。

首先，如前文所述，检察官履职过程中的合法性义务已为我国法律所明确，因而在主任检察官制度改革中，来自检察长或副检察长等上级的指令必须合法，并且这种合法性可以通过拟定详尽、合理的“权力清单”来判断。具体而言，应当根据检察机关内部各职能部门的办案特征和外部区域环境，将各项检察权以清单的形式逐一列明。(33)在此基础上，包括检察长、副检察长、部门负责人、主任检察官和普通检察官在内的检察主体都必须按既定权限履职。对于超出权限、违犯法定程序行使权力或者怠于行使职权的行为，应当通过定期考核、有效监督予以纠正。这里需要特别说明的是，“合法性源于程序的公正”(34)，当上级检察官认为有必要监督、指挥下级检察官对具体案件的处理时，这种监督、指挥权的行使应当受到必要的程序性制约: (1)来自检察一体的监督、指挥必须后置，即办案检察官必须先有自己对案件的具体承办意见。这样不仅可以在一定程度上削弱指令的行政化色彩，还可以防止检察官稍遇疑难问题就既不亲自调查取证，又不认真分析案情、研究法律规定，而动辄向行政领导请示、汇报，企图借此规避责任、转嫁风险的现象发生。(2)此种监督、指挥(特别是来自检察委员会的监督、指挥)必须以书面形式作出并附卷，以备日后查验。这样可以避免将来确有追究案件责任的必要时，不至于重蹈以往在冤假错案追责中“谁都对案件负责，谁又都不负责”这种责任主体模糊的覆辙。

其次，将职务收取与转移权同“谁办案，谁负责”这一权责一致的办案责任追究原理结合起来，以化解上级检察官的指令尤其是变更性指令与办案检察官意见之间的“硬冲突”。具体而言，不应一味强调主任检察官对案件的第一责任。对于一般案件，可以直接由承办检察官独立办理、直接决定并承担责任。主任检察官不同意承办人意见的，其不能直接予以更改而应将案件报请检察长或分管副检察长决定。检察长或分管副检察长审查后也不同意办案检察官的意见，经过充分协商、沟通与说服，办案检察官仍然坚持己见时，检察长的处理方式应当是: (1)行使职务收取与转移权，将案件收回由自己办理或者转交下属其他检察官办理。此种情况下的办案责任理应由新任办案主体承担，但如果检察长或分管副检察长强行变更办案检察官的处理意见，则办案责任由更改者负责而不再由办案检察官承担。(2)对于重大、疑难、复杂案件，由于主任检察官通常具有比较丰富的办案经验和办案能力，所以可以将主任检察官作为案件的第一负责人，办案小组(办公室)内其他检察官协助其办案，并由主任检察官将案件处理结果报检察长或分管副检察长审核。检察长或分管副检察长不同意主任检察官的处理意见时，其不能直接予以更改，具体处理程序和责任承担可参照前述对一般案件的办理。

需要注意的是，目前虽有部分检察院全面撤并内设业务机构，建立了检察官单独职务序列和独立薪酬体系(35)，但总体来看，主任检察官制度改革中各试点基本上采取的是比较折中的改革方案，即保留检察机关内设业务机构，原来的部门负责人继续负责本部门行政事务，兼任主任检察官的部门负责人还要亲自办理案件，部门内其他主任检察官则专司案件办理。(36)换句话说，就是部门负责人管行政，主任检察官管业务。不少学者在著述中赞成这种保留内设业务部门的做法(37)。但笔者认为，在传统的行政职级晋升通道没有改变，部门负责人与主任检察官之间的具体职责划分仍然模糊的情况下，行政与业务并行的“双轨制”很容易使“三级审批”以异化的方式重新回归。主任检察官制度的推行，至少需要在基层检察院取消行政科层设置，从职权划分的具体内容上及撤销内部机构的形式上，真正切断“三级审批”的既存层级基础。

总之，主任检察官制度改革一定要遵循检察权运行的规律，协调好检察一体与检察独立之间的关系。在司法改革已进入“深水区”的大背景下，检察机关的去行政化固然可以循序渐进，但绝不能一味求稳、畏首畏尾。必须保证检察官依法独立履行职责，对案件作出正确的司法判断，这是主任检察官责任制能够成功的根本所在。

注释

①参见最高人民检察院2013年重点课题组:《主任检察官制度研究》，《中国法学》2015年第1期。②参见林中明:《为主任检察官改革“把脉”》，《检察日报》2013年11月2日。③参见高保京:《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，《国家检察官学院学报》2014年第3期。④笔者曾撰文详细论证了主任检察官制度中的独立主体应是办案检察官而非主任检察官(参见李章仙:《主任检察官改革:定位与权、责、利展演》，《朝阳法律评论》2014年第12辑)，故对此问题本文不再赘述。⑤参见龙宗智:《检察官办案责任制相关问题研究》，《中国法学》2015年第1期。⑥参见谢鹏程:《检察官办案责任制改革的三个问题》，《国家检察官学报》2014年第11期。⑦陈光中、魏晓娜:《论我国司法体制的现代化改革》，《中国法学》2015年第1期。⑧参见韩大元:《论检察》，中国检察出版社，2014年，第103页。⑨对域外代表性立法的分析，参见李章仙:《主任检察官改革:定位与权、责、利展演》，《朝阳法律评论》2014年第12辑。⑩我国《检察官法》第7条规定，检察长除履行检察职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。依此，检察长作为检察官要亲自办理案件，履行检察官的法定职责;检察长是检察机关的首长，还要对整个机关的检察工作进行统一指挥、监督。(11)2007年12月，最高人民检察院下发了《关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，其中列举了五类可由检察长、副检察长直接办理的案件，并明确规定检察长、副检察长直接办理案件的情况纳入其工作考评范围。但从笔者获知的资料来看，各地人民检察院要求检察长每年至少亲自办理的案件数量从2件到5件不等，实际效果仍不明显。参见《赣州南康区检察院试行检察长办案制度》，人民网，http: / /jx.people.com.cn/n/2014/0809/c348399－21936455.html，2014年8月9 日;《检察长每年至少办理2起案件》，《齐鲁晚报》2014年10月9日。(12)万毅:《检察改革“三忌”》，《政法论坛》2015年第1期。(13)关于检察一体的目的，理论界向来众说纷纭。台湾学者林钰雄曾分别对打击犯罪说、防范误断滥权说、国会责任说以及统一追诉法令说逐一进行释评。详见林钰雄:《检察官论》，法律出版社，2008年，第97—107页。(14)检察官办案责任制改革的关键主体是检察官，因而下文所述“检察独立”主要指“检察官独立”，即内部独立，而非检察院的“官厅独立”，即外部独立。(15)参见万毅:《主任检察官改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期。(16)这里的法律理性是指，检察官作为司法官要恪守客观立场，保持公平的心态，以发现案件真实为目标，以遵守诉讼规则为条件，对证据的证明力作出合理判断。参见徐静村:《我的“证明标准”观》，陈光中、江伟主编:《诉讼法论丛》第7卷，法律出版社，2002年，第15页。(17)参见邹绯箭、邵辉:《“检察一体”与中国上下级检察院组织关系构建》，《中国刑事法杂志》2013年第8期。(18)参见冯中华:《论中国语境下检察一体化的实现》，《中国刑事法杂志》2011年第7期。(19)“三级审批”的办案方式见于最高人民检察院2012年公布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第4条，在最高人民检察院办公厅2013年印发的《检察机关执法工作基本规范》第1·9条中也有明确体现。(20)以职务犯罪侦查部门的职权配置为例，北京市昌平区人民检察院将特大案件的初查、立案、不立案、撤案等事项以及涉及人权保障的重要侦查措施的实施权都交由分管副检察长，其他职权由主任检察官依法行使;北京市朝阳区人民检察院则将要求侦查机关(或部门)说明立案和不立案理由、决定报请延长侦查羁押期限、决定排除非法证据等权限交由主任检察官行使。参见邹开红等:《部分试点检察院主任检察官的职权配置》，《国家检察官学院学报》2014年第11期。(21)参见谢鹏程:《论检察独立与检察一体》，《法学杂志》2003年第5期。(22)参见林钰雄:《检察官论》，法律出版社，2008年，第35页。(23)参见蔡巍:《检察官办案责任制比较研究》，《人民检察》2013年第14期。(24)(31)参见陈聪富主编:《月旦小六法》，元照出版公司，2012年，第25页。(25)陈光中:《论检察》，中国检察出版社，2013年，第5页。(26)参见林钰雄:《刑事诉讼法》上册，中国人民大学出版社，2005年，第112页。(27)参见魏武:《法德检察制度》，中国检察出版社，2008年，第173—174页。(28)［日］法务省刑事局编:《日本检察讲义》，杨磊等译，中国检察出版社，1990年，第20页。(29)参见徐尉:《日本检察制度概述》，中国政法大学出版社，2011年，第67页。(30)参见史庆璞:《法院组织法》，五南图书出版有限公司，2012年，第269页。(31)例如，在日本检察实践中，上级检察机关主要通过审查、劝告等方法行使指挥、监督权，而不是硬性要求下级服从上级。参见裘索:《日本国检察制度》，商务印书馆，2003年，第29页。(32)譬如，刑检部门作为检察机关内部司法化程度最高的职能部门，其办案程序具有很强的临场处置性，因而对于该部门，应当侧重于将权力“一步到位”地赋予办案检察官。但对于职务犯罪侦查部门，由于侦查权本身就极具行政权属性，强调上命下行及团体协同作战，所以办案检察官只宜拥有程序性事项和部分轻微案件中实体事项的决定权。(33)于浩:《迈向回应型法:转型社会与中国观点》，《东北大学学报》(社会科学版)2015年第2期。(34)例如，2015年1月，深圳市人民检察院取消了15个业务部门，全市检察机关业务部门近200名处、科级干部被免职，意在最大限度地改变案件办理的行政化层级管理模式，去除“官本位”的影响。这样的改革举措无疑具有积极效应。参见吴伟东、孟广军:《知难而进的改革样本——深圳检察官职业化改革纪实》，《检察日报》2015年5月24日。(35)以上海市闵行区人民检察院为例，在组织模式选择上，该院仍然是在不突破原科(局)结构的情况下设置主任检察官办公室。参见谢佑平、潘祖权:《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期。(36)有学者认为，我国基层检察院内设机构改革尚需进一步论证，市、分、州院以上检察机关仍应设立业务部门作为中层机构。也有论者主张，在检察人员分类管理没有推开的情况下，主任检察官办案责任制原则上应保持检察机关内设机构的现有状态，但对同类业务口的内设机构进行适当合并，以此模式逐步过渡到对内设业务机构的彻底改革。参见龙总智:《检察官办案责任制相关问题研究》，《中国法学》2015年第1期;向泽选:《检察权内部独立行使的模式选择》，《人民检察》2014年第10期。

责任编辑:邓林

【社会现象与社会问题研究】

收稿日期:2015－05－08

文章编号:1003－0751(2015)07－0059－07

文献标识码:A

中图分类号:D926.34

作者简介:李章仙，女，中国政法大学刑事司法学院博士生(北京100088)。