陈英华　杨学成



新型农业经营主体培育的政绩化倾向及矫正对策*

陈英华杨学成

杨学成，男，山东农业大学经济管理学院教授，博士生导师(泰安271018)。

摘要:当前，在中央及地方政府的大力推动下，新型农业经营主体得到了快速发展，但部分地区出现了盲目跟风、形式主义等政绩化倾向。新型农业经营主体培育的政绩化会带来与当地经济发展脱节、难以带动农民致富、甚至影响农村社会的和谐安定等不良后果。导致政绩化倾向的主要原因有地方政府的“经济人”属性、官员晋升考核制度不完善、地方政府职责界定不清等。因此，应采取措施从转变地方政府的政绩观念、完善官员晋升考核制度、科学界定地方政府职责等方面加以矫正。

关键词:新型农业经营主体培育;政绩化倾向;矫正对策

近年来，中央连续出台政策文件，加大对各种新型农业经营主体的扶持力度。各地也把加快新型农业经营主体培育、转变农业发展方式作为当地农村工作的重点任务，采取各种方式大力推动，使各类新型农业经营主体不断涌现，并获得快速发展。以山东省为例，2013年中央一号文件首次提出“家庭农场”，到2014年12月山东省的家庭农场已发展到3.8万家。2014年1月山东省共有农民专业合作社9.5万家，到2014年底就达到了13万家。在新型农业经营主体获得快速发展的同时，其带动作用日益显现，特别是在推动土地规模经营，促进农民增收方面效果显著。据山东省龙口市农业局初步统计，龙口市近1800家新型农业经营主体经营了逾60%的土地，带动农户近10万户，所覆盖农户的人均收入水平比当地普通农户的人均收入水平高出20%以上。此外，还促使1万多名农村劳动力转入二、三产业就业，增加了农民的务工收入。①

在新型农业经营主体的培育过程中，政府发挥着重要作用，有些地方政府甚至是主导作用。毋庸置疑，农业作为弱势产业，其发展离不开政府的大力支持，但如果政府干预过度，会直接影响到政策的实施效果。值得注意的是，有些地方在培育新型农业经营主体过程中过于盲目，出现了政绩化的倾向。

一、新型农业经营主体培育政绩化的表现与后果

当前，从中央到地方都在大力宣传、推动新型农业经营主体建设，各地纷纷展开了新型农业经营主体培育的竞赛，并以此作为彰显政绩的重要方面。这可能会给当地农业发展带来表面上的一时繁荣，但从长期看则会产生不良后果。

1.新型农业经营主体培育政绩化的表现

(1)盲目跟风。地方政府理应贯彻中央的决策与号召，但有些地方在执行中央政策时过于盲目，不能因地制宜。2007年国家出台了《农民专业合作社法》，加大对农民合作社的扶持，各地方闻风而动，在所辖农村大力宣传并鼓励农民成立合作社，但却不做实地考察即核准颁证，并给予一定的政策扶持。其结果是导致了很多人钻空子，出现了一些假合作社、空壳合作社，不少政府的扶持资金被心怀不轨者套取，而真正的合作社却得不到应有的支持。后来，中央提出工商资本可以进入农业，有的地方政府立即加大对农业项目的招商引资力度，支持工商资本投资农业。有的地方不经调研即盲目占用大量农田建立现代化的农业产业园区，对工商资本投资情况不做后续审查监督，导致出现了不少打着投资农业的幌子，实际到农村圈地或骗取国家扶持资金的现象。之后，中央又出台文件要提高工商资本投资农业的门槛，防范农地非农化风险，文件其实是针对工商资本长时间、大面积租赁农地现象进行监管和风险防范，而不是排斥真正投资农业的工商资本。但一些地方有关部门对新投资农业的工商资本全部拒绝，立即转向全面支持家庭农场建设。

(2)形式主义。新型农业经营主体可以享有一定的优惠扶持政策，导致新型农业经营主体培育出现形式主义倾向。中央提出发展哪类经营主体，各地就会迅速涌现大量的这类组织。其实，仔细调查即可发现，很多所谓的某种新型经营主体只是一个形式，并无真正意义上的实体组织。国家出台文件要扶持农民专业合作社，很快几户农民签名盖章的章程制定出来就可以成立合作社。我国《农民专业合作社登记管理条例》规定至少有5名农民才可以成立合作社，实际在工商部门登记的很多合作社就只有5名成员。如山东泰安市泰山区工商局登记注册的271家合作社中成员人数为5人、6人的共有184家，当然合作社成立初期不可能规模太大，但有些合作社已成立7、8年时间，成员人数仍没有增加，其带动作用及运营状况都值得怀疑。②还有些合作社其实是变相集资，打着合作社的名义让农民出资入股，但并不为农民提供销售、技术等服务，只是提供略低于市场价格的农资用品，这样的合作社可以说徒有其名，成员享受不到真正有效的服务或收益。

此外，还有一种形式主义的表现，是对同一个主体改头换面。现在各地大力扶持家庭农场，但家庭农场的培育不可能一蹴而就，于是很多合作社摇身一变就成了家庭农场，原来的合作社理事长转眼就是家庭农场主，土地就是原合作社流转的土地。还有些工商资本投资的农业公司因为原来享受的政策优惠消失，一班人马两个牌子，重新登记为家庭农场。这类家庭农场远非真正意义上的家庭农场，但在有关部门眼中这就是政绩。

(3)夸大宣传。培育新型农业经营主体需要社会的广泛关注和支持，特别是对于地方新生事物，需要更多的扶持，但外界更应让其专注于发展，避免过分干扰。虽然在很多地方政府看来只有广泛宣传才能扩大影响，但有时过度宣传反而会起到负作用。如枣庄市山亭区徐庄土地合作社成立于2008年，作为山东省第一家土地股份合作社，引起了广泛关注。随后几年内，媒体不断加大宣传报道力度，地方政府也积极推动，到2013年仅徐庄镇就成立了17家土地合作社。徐庄土地合作社作为山东第一家合作社，可以享受到银行全额免息贷款、财政贴息、各级财政拨款奖励等一系列优惠，这激发了其他农民纷纷效仿，也促使了更多土地合作社成立。但并非所有合作社都能享受到这样的优惠，并且这些优惠仅仅是成立初期的扶持，后续发展还需要靠合作社自身的力量。调查发现这17家合作社，现在只能是“勒紧裤腰带”过日子。

作为徐庄土地合作社理事长，张凯华知名度迅速提升，先是当选市人大代表，然后当选省人大代表，然而有报道称徐庄土地合作社实际在2013年即已濒临破产。其原因可能是多方面的，但各级领导的参观指导、各大媒体记者的轮番采访调查应该是影响合作社经营的一个重要原因。虽然张凯华出名了，地方政府也出名了，但土地合作社现在已经破产，入股村民的土地承包款也无从领取。

(4)强制推行。在新型农业经营主体培育过程中必然伴随着土地的规模化经营，因此需要大量的土地流转。按照中央的政策要求，土地流转要遵循自愿原则，但现实中部分地方实行强制流转，特别是较大规模的土地集中连片流转，如工商资本投资农业的项目。另外部分地方推行土地股份合作社，往往是整村土地集中流转入股，实际上有少数人不想流转入股，但镇村干部会连番做工作，发动亲友反复劝说，最终迫使这部分人妥协。如一份关于江苏徐州市沛县张庄镇土地股份合作社的调查显示，在调查的140名村民中，仅有7人愿意加入土地合作社，其余133名都不愿意加入，虽然大多数村民都不愿意入股，但最终都被强制入股。村干部除了受上级政府的命令外也有自身的利益考虑，而乡镇及县级政府更多的是受政绩驱使。这样的强制推行违背了中央政策，也违背了农民的根本意愿，甚至侵害了农民的利益。如前述的张庄镇土地股份合作社，在入股的120户农户中，80%的没有分红收益，12%的领到1000元以下的收益，8%的领到1000元以上的收益; 91.67%的农户对于收益分配表示不满意。③

(5)重数量而轻质量。部分地方政府为了追求政绩，在新型农业经营主体培育上重数量而轻质量，有关部门放松标准，只要申报即予批准。有的地方明确提出发展新型农业经营主体的数量，并将其作为工作任务进行分配，如湖南省张家界市人民政府办公室《关于加快培育发展家庭农场的实施意见》明确提出，从2015年起，全市每年新发展家庭农场350家以上，到2017年，全市家庭农场总量达到1000家以上④，这种目标任务式的工作安排可以说是地方政府政绩化的鲜明体现。有的地方领导认为只要数量上去了，上级政府部门就满意，工作成绩就突出。很多地方所谓的培育也仅仅局限于前期的登记审批，对新型经营主体的实际运营状况并不太关心。据一份对湖北省秭归县某乡镇农民专业合作社的调查显示，对现有的32家合作社按管理和运行程度划分为示范类(A)、规范类(B)、基本合规类(C)和不合规(D)四类，其中A类合作社4家，B类合作社5家，C类合作社8家，D类合作社15家，不合规的合作社占到了近一半，这些合作社基本处于名存实亡状态。⑤因此各地新型农业经营主体虽然数量很多，但整体质量不高。

2.新型农业经营主体培育政绩化的后果

(1)易与当地经济发展脱节。我国各地农业经济发展水平差异明显，在培育新型农业经营主体过程中如果盲目跟风，将会导致农业经营组织与经济发展需要脱节，甚至影响农业经济发展。如一些地方工商资本盲目下乡租赁大片土地，但因经营管理不善导致土地荒芜，农民也无法收回土地耕种，严重影响了当地农业经济发展。又如一些落后地区不顾当地条件大力推行家庭农场，其结果是由于不具备优秀的经营人才(农场主)和较完善的农业配套服务条件而影响家庭农场的生产经营，最终不仅不能支付流转土地的租金，影响转出土地农户的利益，而且使农场主自己陷入困境。

(2)难以带动农民致富。培育新型农业经营主体就是为了减少农民、富裕农民，但现实中的盲目培育很可能是减少了种地的农民，但并未富裕农民，有的地方反而增加了失业农民，甚至使农民致贫。例如，有些地方强制推行土地流转，使部分农民无地可种，若土地流入方不雇用他们，而他们又因种种原因不能外出打工，就会陷入失业状态。因为这部分人不耕种土地，所有食物都需要购买，反而增加了其生活成本，降低了其生活水平。在工商资本下乡租种土地过程中，企业虽然也雇用一部分农民，但企业是以盈利为目标的，雇工数量有限，并且同等条件下会优先雇用年轻力壮的农民，很多老年农民因此而失业，生活状况恶化。另外有些经营主体因运营不善并不能给农民带来收益，如农民可能加入了合作社，土地也流转入股了，但拿不到租金或分红。有些合作社可能也给农民分红，但内部管理不规范，大部分收益归合作社负责人所有，一般农户拿到的收益很少。在上述各种情况下，多数农民难以增收致富。

(3)影响农村社会的和谐安定。土地流转过程如果不公开公正，或者强制流转，必然会引起农民不满，影响社会和谐稳定。如有的地方不经村民同意就把土地流转给企业，引发村民的护地行为甚至与投资方的械斗，加深了村民与村委间的矛盾，导致村集体工作难以开展。有的经营主体运作不规范、经营不透明或分配不合理等使村民产生不满，引起村民消极抵抗，如有的村民对大户种植作物进行偷盗或采取其他破坏行为，影响经营主体的正常运营。而且，如果经营状况波动，使租金或分红不能正常发放或收益降低也会引起村民对经营主体的不信任或激化两者间的矛盾。此外，为扶持新型农业经营主体发展，地方政府及村集体会优先满足大户们的利益诉求，而忽视普通农户的诉求。如在建设水利设施、机耕道路时以方便大户为主，在提供农技服务时大户优先，而作为普通小农户则无法享受到这样的待遇，久而久之也会心生不满。这些不满也会不断加深彼此间的矛盾，一旦发生小摩擦极易引起暴力冲突，严重影响农村社会的和谐安定。

二、新型农业经营主体培育政绩化倾向产生的原因

导致新型农业经营主体培育的政绩化倾向有多方面的因素，从地方政府自身的角度分析，主要有以下几方面。

1.地方政府的“经济人”属性

公共选择理论认为，任何人都是“经济人”，无论其在市场活动中还是在政治活动中，都要追求利益最大化。地方政府官员作为“经济人”，在作出某些决策行为时最终也是为了追求种种个人利益，包括直接的经济利益和非经济利益。直接的经济利益包括个人收入、津贴等的增加;非经济利益包括权力、政绩、晋升机会、名誉和社会地位等。地方政府虽是一个整体，但却由大量的个人所组成，每一个政府工作人员作为一个“经济人”，首先要考虑个人利益的得失，所以不能简单地认为政府等国家机构必然是代表全社会利益的，而应看到它是大量的自利性个人的集合体，因此地方政府也具有“经济人”的属性。这一属性也导致了我国普遍存在的同级地方政府间的竞争，特别是在争取上级政府资金及政策扶持等方面，竞争尤为激烈。因为胜出者将获得更多的资源支持，同等条件下将会获得更快发展，而发展就是政绩。在新型农业经营主体培育过程中，很多地方政府部门之所以大力推动，最看重的是政绩及其带来的晋升机会，而培育的速度和数量就是政绩，也是获得晋升的筹码。

2.官员晋升考核制度不完善

按照目前我国地方政府官员的任用制度，上级政府在地方政府官员的任命上拥有较大的发言权。从某种程度上说，上级政府满意具有一定的决定性，因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。从当前地方政府官员的考核制度来看，虽然考核已经不唯“GDP”论，但仍不尽完善。首先，考核主体单一，以领导考核为主，缺少公众和其他主体的参与，导致官员只对上负责而不对下负责。虽然各地政府都在加强政务公开，但对普通公众而言，依然不存在评价政府官员的充分信息和畅通渠道，未能成为考核的主体。其次，考核方法过于单一，常用方法有述职和民主测评。官员在述职时往往重点陈述业绩，而对工作中的不足加以掩饰或一带而过，这在无形中造成了官员的相互攀比，竞相追求政绩。对一定级别领导成员的考核虽然增加了民主测评环节，但往往流于形式。因此，受当前官员的考核制度的影响，在新型农业经营主体培育上，地方政府官员往往为追求短期的政绩而强制推行，过于看重数量。

3.地方政府职责界定不清

农业所独具的面临自然和市场双重风险、比较收益较低、投资回收期较长等弱质性特征，造成了农业部门中优质要素资源缺乏，如果单纯依靠市场力量调节，具有一定优势的资金、劳动力、技术等要素不会主动流入农业，反而不断从农业流向其他产业。而农业作为国民经济的基础又必须稳固发展，这就需要政府的适度干预调节和扶持，这在世界各国都是普遍的做法。但政府的调节及扶持应是对市场的补充，而不是对市场的替代，政府的干预应仅限于市场失灵的领域，一旦超越这一界限，往往会形成“好心办坏事”的结果。在新型农业经营主体培育过程中，地方政府受自身能力限制及信息不对称的影响，往往无法准确了解农业经营组织的具体状况，而只能是基于主观判断，因而容易出现脱离实际、盲目发展等问题。

三、新型农业经营主体培育去政绩化的对策

1.转变地方政府的政绩观念

地方政府的职能是为地方发展服务，最大的政绩是满足地方民众的利益诉求，使老百姓的生活得到切实改善。地方政府官员必须转变政绩观念，真正认识到政绩是民情民意的集中体现，最终要体现在让群众得到实实在在的利益上。第一，树立以人为本的理念，切实从群众的利益出发。在新型农业经营主体培育过程中，地方政府官员要深入农村基层，真正了解农民的真实想法及利益诉求。第二，实事求是，遵循客观规律。培育新型农业经营主体，各地要从实际出发，根据当地的具体情况采取不同的政策措施，培育与当地经济发展水平相适宜的经营主体。第三，牢固树立长期可持续发展的理念。政绩不是一时的风光，要经得起时间的检验，地方政府官员要从长远发展的角度来思考问题、进行决策。当前培育新型农业经营主体是为现代农业发展培育主力军，地方政府的决策必须着眼于当地农村经济的长期可持续发展，而不能只看短期效果。

2.完善官员晋升考核制度

(1)在考核对象上实行分类考核。由于各地发展情况各异，对不同地区的官员应制定不同的考核制度，地区分类应结合各地发展规划及实际情况来确定。这在一定程度上可以避免不同地方政府之间为追求政绩而盲目跟风。

(2)构建多元化的考核主体。借鉴360度绩效考核方法，选择被考核者本人、上司、服务对象、同事、独立的第三方等作为考核主体，在此服务对象主要指公众，第三方应是独立于政府并具有一定权威的机构，如知名的咨询组织或调查机构。在分类考核基础上，应分别设定不同考核主体所占的比重，适度加大公众比例，如在对乡镇及农业部门官员的考核中要加大农民所占比重。此外对官员开展民意测评，并纳入晋升考核范围。当然，开展上述工作的前提是地方政府必须真正做到政务公开，保持与公众信息沟通渠道的畅通。

(3)建立科学的考核指标体系。考核指标应依据官员自身的职责内容来确定，由于不同考核主体的视角不同，所以针对不同的考核主体须建立不同的考核指标体系。同时合理设定各项指标的权重，将考核指标向各考核主体公开并征求意见。此外，要加强对考核主体的培训，做好考核结果的反馈，以保证考核制度的实施效果。在科学的晋升考核制度激励下，地方政府在培育新型农业经营主体过程中会减少并最终杜绝政绩化的行为。

3.科学界定地方政府职责

(1)加强资格认定与审核。地方政府在培育新型农业主体过程中首先要把好入口关，对于合格的经营主体进行认定，严格限制各种假冒主体。各地应制定不同生产领域农民专业合作社、专业大户、家庭农场的认定标准，并进行严格审查，对符合标准的准予认定。政府有关部门还需定期对各主体运营状况进行监管，检查财务账目、规范经营行为，对经营状况严重恶化或违规的取消其经营资格，建立新型农业经营主体的退出机制。

(2)强化财政金融支持。除了中央扶持政策及财政补贴外，地方政府应结合各地的实际情况，针对不同的经营主体制定适宜的扶持政策。对普遍存在的融资难问题，地方可以结合当地实际，加大信贷支持。如临沂市农业局、中国邮政储蓄银行临沂市分行与山东省农业融资担保有限公司建立了战略合作关系，由省农业融资担保公司担保，临沂邮储银行对部分规模效益好、发展潜力大、有贷款需求的新型农业经营主体等提供贷款服务。天津滨海新区则建立了龙头企业打包贷平台，对各龙头企业带动的农户、基地提供打包贷款，解决新型农业经营主体的资金需求。另外要加大对农业保险的支持，现有的商业性农业保险险种有限、保额较低，地方政府应积极筹资建立政策性保险，并不断扩大覆盖范围。

(3)建设土地流转交易平台。为减少土地流转障碍，地方政府要加快推进农村集体土地所有权、农户土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，为依法保障农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权提供坚实的依据，为承包土地经营权的流转和集中创造适宜的制度环境。在此基础上，各地方政府要建立农村土地流转交易平台，为土地的需求方与供给方提供更加全面的交易信息，同时也使土地流转信息更加公开透明，降低交易成本。

(4)加强农业基础设施建设。地方政府要加大对农业基础设施建设的投入力度，改善农田水利、机耕道路和电力设施等农业生产条件，并建立长效维护管理机制，为包括各类新型农业经营主体在内的广大农业生产者提供良好的农业基础设施条件。

(5)加大农业人才培养力度。对新型农业经营主体而言，要获得长期发展，需要具备强大的内功，因此人才是一个关键因素。在当前务农人口普遍老龄化的背景下，政府更要加大农业人才培养力度。一方面要加大对种养大户、家庭农场主、科技示范户、农民专业合作社负责人的技能培训，发挥其示范带动作用。另一方面要积极培育青年农民，大力发展农民中等职业教育，并以此为平台开展多形式、经常性的职业培训。此外，建立职业农民认定制度，健全持证上岗制度，并与农业扶持政策挂钩。

注释

①《山东:规范新型农业经营主体推进农业发展方式转变》，齐鲁网，http: / /news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2014/1218/2252619.shtml，2014年12月18日。②数据由笔者在山东省泰安市泰山区工商局的调研所得。③周仕通、彭明倡:《农村土地股份合作社发展问题考察——以江苏省徐州市沛县张庄镇为例》，《商业时代》2014年第34期。④《湖南省张家界市人民政府办公室关于加快培育发展家庭农场的实施意见》，中国农经信息网，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction= xReadNews＆NewsID = 104729，2015年4月9日。⑤《对湖北省秭归县九畹溪镇新型农业经营主体发展的调查和思考》，中国农经信息网，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction = xReadNews＆NewsID=104582，2015年5月26日。

参考文献

［1］张海鹏，曲婷婷.农地经营权流转与新型农业经营主体发展［J］.南京农业大学学报(社会科学版)，2014，(5).

［2］楼栋，孔祥智.新型农业经营主体的多维发展形式和现实观照［J］.改革，2013，(2).

［3］郭庆海.新型农业经营主体功能定位及成长的制度供给［J］.中国农村经济，2013，(4).

［4］山东省宏观经济研究院课题组.青岛、烟台、威海、潍坊、莱芜五市新型农业经营主体发展情况调查［J］.山东经济战略研究，2014，(10).

责任编辑:澍文

【法学研究】

*基金项目:国家社会科学基金项目“农业土地经营制度创新评估与改革取向研究”(13BJY095);山东农业大学现代农业发展研究院课题“工商资本投资农业的实证研究”(14xsk3－07)。

收稿日期:2015－05－25

文章编号:1003－0751(2015)07－0043－05

文献标识码:A

中图分类号:F323.9

作者简介:陈英华，女，山东农业大学文法学院讲师，经济管理学院博士生(泰安271018)。