王珺

摘要：土地，作为几千年人类食物的供给载体，牵动上亿人的利益。十八届三中全会对于农村土地制度的改革做出重大部署，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，自此开启了农村土地流转制度变革的大门。本文将从中国农村土地流转法律制度立法现状、农村土地流转法律制度存在问题、农村土地流转法律制度的改革及完善这几个部分来探讨。

关键词：十八届三中全会；土地流转；改革及完善

一、我国农村土地流转法律制度立法现状

法律用词“农村土地流转”是指的土地所有权的转让，还有基于所有权之上的用益物权在民事主体之间权利的让渡和移转，在日常生活中，我国农村土地所有权的流转都主要是存在于国家和集体这两个民事主体之间，并以征收为主要方式来进行。

土地作为人类生存和发展的基础，它需要一套制度来规范其所有和流转。笔者认为农村土地流转制度是指在占有、使用、收益、分配等农村土地流转过程中用于调整人与人之间关系的行为规范，这些行为规范分散得表现在我国相关法律文件中，重要的如《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等认定土地性质和土地流转方式的法律法规。

另外，从1992年开始，土地流转问题频频出现在中共中央报告、文件中。在市场经济体制建立初期，有“在坚持土地集体所有制的前提下……允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”的规定。1994年，农业部首先提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。2013年的十八届三中全会更是“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及成败经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

二、我国农村土地流转法律制度存在问题

1.农村集体所有土地制度的固有缺陷

土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊可推行土地国有化，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强。

笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。

农村土地集体所有制度的优点在于容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行国家所有，反而可能引起农民的误解。但是，我们可以更清晰地看到的是，“农村集体”仅是一个抽象的概念，也是由于农村土地集体所有制度这一固有缺陷，在现实中我们常可以看到农村干部利用职权为自己谋私利的事例。

2.农村土地流转法律制度存在冲突、缺陷且操作性不强

由于我国现实情况、立法的多层次状态，整个关于农村土地流转的法律法规呈现出的是一个层次不清、界限不明的状态，这甚至体现在农村土地承办经营权的法律性质认定这一重大问题上。我国《农业法》规定：“在承办期内，经发包方同意，承办方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒山、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”这明显将农村土地承包经营权认定为了债权。而在《农村土地承包法》中：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。”这又将农村土地承包经营权认定为了一种物权。笔者认为这一法律规定上的矛盾必然导致现实生活中关于土地承包经营权保护的混乱。

对于农村土地流转方式的规定存在法律模糊性一问题。对于流转方式到底有哪些，基本参照的是《物权法》第一百二十八条的规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包权采取转包、互换、转让等方式流转。”对于现实生活中出现的倒包、赠与、反租等到底是否属于这里的“等”当中，各地出现了不同的处理方式甚至判例。近期，十八届三中全会虽然是致力于“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能……”，对于如何赋予当代农民土地可抵押权、买卖权仍然有待具体制度的出台。

三、我国农村土地流转法律制度的改革及完善

1.清晰我国农村土地产权，促进土地流转顺畅

十八届三中全会要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，学者纷纷猜测这是否是我国土地私有化的第一步？土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊，那么我们可否推行土地国有化呢，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强，农民被剥夺土地也是不利于国家的稳定的。

“私有化”和“国有化”的设想都被否定，笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。土地占有、使用、收益、处分的权利由村民委员会来行使，村民议事、民主决策、财务公开，使村民委员会成为一个名符其实的村民自治组织。

2.加强土地流转程序立法，完善农村土地流转法律制度

上层建筑必须与经济基础相适应，当前，我国土地流转的程序立法缺乏或者说并不完善，这无疑是不符合当代社会生产力发展水平的。当前，不论是在根本大法，还是部门法中，原则性的规定总是占多数，具体的程序性规定较少且其中还存在着冲突。

笔者认为每一种土地流转的方式都有自身特点，中国地大物博但情况错综复杂，我们可以因地制宜、因时制宜地采取适合的土地流转方式，相对应地，我国也应建立健全可应对性的具体规范。完善土地流转法律制度也需要国家统一些详细的规范，首当其冲的便是制定出统一的土地流转合同和登记制度，笔者认为在现代科学技术发达的今天，完全可以采用互联网登记备案制，使得土地流转公开，有利于公众进行监督，有利于减少腐败的滋生，有利于社会公平。