张彤

1908年，英国以“扇形理论”对南极提出领土要求，从此南极的法律地位问题也随之而产生。目前南极的环境政策在两方面是独一无二的：这是世界上唯一的一块主要由有关国家在国际协议的基础上进行合作管理的大陆；其政策主要是前瞻性的，力图将潜在问题解决在出现之前。南极，这片神奇的大陆，无论从环保、科研，还是从经济、战略的角度，其重要的战略地位都应受到全世界的关注。

一、南极条约协商会议概述

1.历史形成过程

1959年12月1日，苏联、美国、英国、法国、新西兰、澳大利亚、挪威、比利时、日本、阿根廷、智利和南非等12个国家签署了《南极条约》，于1961年6月23日起条约生效，有效期30年。1959年的《南极条约》是和平解决南极争端的一次创举，为南极具体的法律制度打下基础。五十几年来，这种“共管”体制一直行之有效。目前，南极条约缔约国已经从12个上升到48个，约占世界人口的90%，其中协商国28个。1991年，各缔约国在第16次协商会议上商定继续保持《南极条约》的法律地位50年不变。根据《南极条约》规定，建立协商会议制度，定期召开以决策南极国际事务。

2.南极条约协商会议决策机制

目前，《南极条约》共有48个缔约国，其中28个为协商国（包括12个原始缔约国），19个为非协商国。协商会议主宰着南极事务，南极的一切国际事务都由协商国集体决定。然而，想要成为南极条约协商国，获得有关南极事务的决策权，必须经过双重“认证”。首先，要成为南极条约的缔约国，须将本国的批准书（或者加入书）递交美国政府保存。然后，要在南极进行实质性的科学考察活动。满足这双重条件，方有可能成为南极条约协商国。《南极条约》的12个原始缔约国是协商会议的当然成员，其他在南极拥有“全年站”的缔约国也有资格成为协商国，否则将以观察员的身份参加协商会议，无表决权。协商会议按照协商一致原则表决，每个协商国拥有一票。

《南极条约》没有常设机构，各项决策由协商国会议做出。协商会议并不是一个常设机构。协商会议由协商国主持，以各协商国国名的英文字母顺序轮流主持。在协商会议之前，各协商国应通过外交渠道将其准备提交协商会议审议的资料或者建议提交给其他协商国，且应在协商会议召开前至少一个月。然后根据各协商国提交的材料和建议，经协商筹备会议，确定临时议程。

二、关于南极条约协商会议的几点认识

1.建议：国际组织是否可以作为协商会议成员

从《南极条约》来看，目前为止共有45个缔约国，且都是主权国家。是否应该将部分国际组织吸收成为《南极条约》成员国？笔者认为是肯定的。现在的世界发展之快令人难以想象，资源紧张问题十分严重，南极作为地球上最后一块“净土”，今后必将成为各国争夺自身利益的战略高地。而国家利益是国家间交往的风向标，显而易见，在南极协商会议机制中，对涉及各国国家利益的事项上面，各协商国，非协商国都是站在自己国家利益的角度上进行考虑并为实现本国在南极的最高利益而努力，很难让其舍弃本国利益而站在全人类的立场去思考。因此，当各协商国，或者是协商国与非协商国之间的利益发生冲突时，会发生“大国主导”甚至使协商会议机制难以有效并正义的运行，极有可能沦为部分大国抢夺南极资源的“正当化”工具。

国际组织的加入可以在一定程度上解决上述问题。国际组织虽然由国家组成，但其具有相对独立性，也比国家所追求的利益更具平衡性。此外，随着国际问题的越加复杂化，国际组织将发挥出越来越大的作用。因此，若吸收某些重要的国际组织作为《南极条约》协商国，对于协调协商国内部利益，减少协商国与非协商国之间矛盾，将有很大的意义。

2.条约疑为大国操纵抢夺南极利益的工具

值得注意的是，被南极条约体系这一法律框架排除在外的国家曾经质疑《南极条约》创始国代表世界共同缔约的法律地，这是南极条约最致命的缺陷，也是形成目前南极问题不安定的主要原因。根据条约规定，只有南极协商会议有权对南极事务进行决策，也只有它才有权利修改条约，以现行条约来确定未来的南极地位的主张到了第三世界甲家的反对，它们正在谋求改写或重订这个条约。对于这些国家而言，南极大陆仍是作为“全球公地”而存在，因此公约可能对缔约国有约束力，但对于未参加缔约的国家不具有约束力。即使1959年《南极条约》的缔约国已经由12个上升为48个，但他们仍不能代表整个国际社会。相关数据表明，当前参与或者控制南极事务的核心力量是新、英、澳、美、智为核心的12个《南极条约》原始缔约国。它们对南极事务的参与度最高，影响力最大，在南极事务中发挥着主导作用。实质性的科学考察需要财力、科技支持，只有实力雄厚的大国方有能力。另一方面，南极事务中科学与政治的互动性越加突出，各国积极加强在南极的政治存在。国家南极考察综合实力与研究成果为国家的南极事务和外交提供强有力的支撑将日益突显。例如美国，71号和318号总统备忘录都重申保持美国南极影响的重要性；其他国家在积极坚持对南极土地的领土要求，争取南极事务的发言权和决策权是任何主权国家维护自身利益，捍卫主权尊严的重要象征。

3.以“集体霸权”代替“个人霸权”

条约表面开放实则排外，实际上是“集体霸权”的一种形式，其代表性和正义性受到质疑。国家只有在南极大陆上“进行了实质的科学考察”才能取得完整的投票权，这条排他性条款使很多国家将条约体制称为“小型俱乐部”，而不是真正的需要国际批准的权威体制。至今为止，联合国并未做出共同管理的决定，也没有构成能代替现在《南极条约》体系的新法律体系。因此，原有的法律体系仍是共同管理南极的唯一体制。

非协商国只能开会，无权参与决策，其条约缔约国的身份几乎毫无意义。这种现象由国际法与国际政治之间的内在逻辑关系所决定的。条约表面上接受任何其他国家的加入，但是却在国家加入条约后通过将其划分为“协商国”和“缔约国”来制约其权利，其区别在于只有条约协“协商国”才有在有关南极事务的事项上投票表决的权利，而“缔约国”只是有权作为观察员参与协商会议，却无权参与投票，只能“干瞪眼”。12个最初的签约国当然成为了条约协商国，而后加入条约的国家只有在南极从事过实质性科学研究活动才有可能被接受为协商国，这是对发展中国家的一种变相歧视与制约。众所周知，一个国家若想能够在南极进行实质性科学考察活动，必须有足够的资金支持，先进的科学技术以及大量的高级科技人才储备，而这些恰恰都是发展中国家所欠缺的。

中国也曾经历过这样一段时期，1983年我国加入《南极条约》，因为还未对南极进行过实质性考察活动而未能成为协商国。1983年9月13日至27日，中国首次以观察员的身份列席第12界南极条约协商国会议，然而，在大会表决时，中国等非协商国代表却被安排到咖啡厅“喝咖啡”，甚至连最终决策都没有被告知。在中国对南极考察的努力下，我国终于在1986年成为南极条约协商国，有权对南极事务进行表决。然而，在目前的48个缔约国中，仍有20个非缔约国不能进行表决，无法争取属于自己的利益。

这种非常隐蔽的条约排外伤害了非协商国的利益，将广大发展中国家排除在讨论南极事务的门外，不利于公正地，有效的解决南极问题。然而，即使在协商国之间，也存在着事实上的不平等。虽然各协商国都有平等的权利参与南极事务的决策，但是由于各协商国对南极考察活动深度广度的不同，使得各协商国在对南极事务的认识和把握上存在一定差距。在关于实质问题所谓的“协商一致”原则下，小国往往受到了大国的左右，难以发挥自身的真正作用。

三、南极条约协商会议机制的未来走向及分析

在过去的50多年里，南极条约体系在促进南极科考活动、南极环境保护和加强国际合作等方面发挥了巨大作用。随着全球经济环境和生态环境的不断变化，南极的战略性地位日益突出，其和平有序的秩序对整个世界的可持续发展至关重要。然而可想而知，随着人们对南极的探索实践不断加深，新的问题也会随之涌现，更加错综复杂，更加难以解决，这必将引起国际社会的广泛关注，最终被放在协商会议的桌面上进行讨论，从而不断产生新的国际南极管理规则。一套行之有效的南极管理规则，不仅直接影响着人类在南极活动的发展，也关系着各个国家的根本利益，值得国际社会的广泛关注。

由此可以预测南极条约协商会议机制未来发展的三种可能：一是协商会议解体，各协商国为争夺各自在南极的最大利益而无法达成一致，难以形成有效的决议，从而解体；二是南极“联合国化”，成为全人类共同继承财产。随着世界各国不断加入《南极条约》，最后甚至可能出现成员“泛化”，协商会议没有实际存在意义，可交由联合国处理；第三种是协商会议继续存续。随着各项争议在协商中解决，协商会议机制得到不断完善，得以继续存在，在南极事务决策中继续发挥重要作用。

笔者赞同第三种观点。尽管国际社会每天都在发生翻天覆地的变化，但协商会议机制仍是目前唯一行之有效的制度。众多发展中国家还没有能力颠覆已有的“南极秩序”，正因为如此，南极条约缔约国与非缔约国应该求同存异，协商国与非协商国应该在合作的基础上妥善的协调彼此的利益关系，在此基础上，多多考虑发展中国家的利益，是协商会议机制更加具有正义性，合理性，这是避免国家间冲突的关键。就像有人所有，各国与其在南极问题上互相争夺，冲突迭起，不如把南极继续“封存”下去，将这块净土留给子孙后代，保证人类不论何时总有最后一根“救命稻草”。

五十多年的实践表明，尽管南极协商会议机制弊端很多，但其仍是解决国际南极事务的最佳方法。南极的领土、资源和环境问题都需要在南极条约协商会议体制下才能妥善解决。世界各国应加强国际合作，本着维护人类共同利益的观点，兼顾彼此利益，最终实现“多赢”。