文 赵 弘

京津冀协同发展不是简单的分蛋糕而是联手做蛋糕。只有做到“理性思考+顶层设计+科学规划+有效实施+持续推进”，京津冀三地的协同发展才会有实效。

疏解非首都功能，推进京津冀协同发展，必须推进区域创新合作，在领导体制、协同机制、新一代卫星城建设、公共服务政策均衡化等方面创新突破，形成大区域的创新功能分工和创新的产业分工。

打破低端发展怪圈

京津冀区域迫切需要以创新解决发展中的突出矛盾，现在京津冀地区最突出的是两个问题，一个是城市病，第二个是京津冀大区域的生态环境问题，这些都需要用创新来解决。北京城市病最核心的两个方面原因，第一个方面是承载的功能过多，特别是它的经济功能和首都的核心功能之间存在着某种程度上的矛盾。

第二个方面就是它的空间结构不合理，特别是它的城市交通体系存在着根本性的缺陷。这两个缺陷，空间结构的缺陷和交通体系的缺陷叠加在一起，导致了北京城市病提前爆发。这两个方面实际上是有关联的，特别是第一个方面。首都的发展离不开经济的发展，因为我们现行的财税体制下，北京必须创造出财力，才能够支撑城市的运行和发展。在这个问题上探索了很多年，直到1997年提出了首都经济，后来又提出了高端、高效、高辐射。思路很好，基本上理清了首都的功能，理论清楚，思路清晰，战略明确。

然而，在北京多年来的发展实践中，这样的战略思路并没有真正落实到基层当中。因为缺乏体制机制保障，区县和乡镇一级难以真正按照市委市政府提出的首都经济和高精尖结构来发展。在属地政府看来，发展的任务很艰巨，那么多人到城市里面来，要解决他们的公共服务问题，要花钱，钱从哪儿来？要发展经济，有高端发展高端，没有高端，只能发展低端。

特别是有很多地方，低端也发展不了，怎么办呢？就卖地，卖房。所以说北京的房地产的发展，依靠土地财政来发展，这是很大的问题。到处都是写字楼，到处都是住宅楼，这些楼就要来人，人来了就要就业，所以我们的批发市场越建越多，北京市的批发从业人员占到全市从业人员总人口的比重13%，100个人13个人搞批发零售。低端过多，高端不足，土地财政驱使着很多地方政府，在低端层面上发展。

这个发展是一个怪圈，要有财力就要发展经济。低端发展必然带来更多人口和资源的聚集，需要公共服务、保障等等，需要更多的财力，更多的扩张，低水平的扩张，又会迎来更多的资源。每个人到北京来完成落脚，真正实现城镇化，从政府层面上投进去几十万。依靠发展经济提高财力，支撑整个城镇化的过程，在北京这个账是算不过来的，是一个亏本的买卖。

因此这种粗放的发展必须改变，真正地把北京的发展从这种粗放进入到以创新为特色的高精尖的发展。从北京来看只有创新才能够真正摆脱低端发展的路子。原来的路子不能走下去了。

北京城市病第二个原因，城市空间结构和交通结构存在根本性的缺陷。1993年北京市提出了建设14个卫星城，这样的思路现在回过头来看非常好，它表明到一定程度上，这个城市不在于扩大面积和积聚人口，而是在整个城市体系中的地位和作用的提升。北京应该按照这个思路把城市控制在有限的面积内。

2004年提出了两轴两带多中心，借鉴了东京的做法，很好。但是也没有抓住要领，一下子搞了11个新城和8个功能性中心，多中心等于没中心，没有重点，十几年下来还是单中心。可以说北京二十年的规划，从1993年到现在，没有发挥出规划对于城市合理的空间布局的优化作用。

交通体系缺陷致城市病

北京的“城市病”，原因之一就在于整个城市的交通体系存在着结构性、根本性的缺陷。

从国际大都市轨道交通发展经验来看，15公里半径以内的核心区以地铁为主，15～30公里近郊区以快线铁路为主，30～70公里远郊区以大容量、一站式、便捷、低票价的市郊铁路为主，70公里以上以城际铁路为主。这个结构是非常科学的，中心城的密度很高，市郊快速线和市郊铁路与中心城的密集地铁形成无缝衔接，快速换乘，能够把周边区域带动起来。而目前北京中心城的地铁密度远远满足不了要求。东京的出行地铁承载了80%的客流，北京只承载了不到20%，这就是“倒二八”结构，是城市病非常重要的原因。

北京交通的第二个缺陷是市郊铁路发展落后。伦敦、纽约、东京、巴黎在周边有很多这样的卫星城或者新城，通过市郊铁路分别联系起来，但是北京恰恰没有。北京只有107公里到八达岭的客运专线，这恰恰是北京没有和周边郊区，特别是和河北这些城市联系起来最核心最根本的原因。

正是由于城市空间和轨道体系这两个根本性缺陷的叠加，使得北京城市病提早爆发，没有办法带动周边的发展，只能是自己关起门来，在四环外不断摊大饼。因此，北京要解决城市病，不仅要加密中心城区地铁，提高自身的城市承载力；另外还要加快市郊铁路建设，创造条件引导北京城市功能、产业和人口向远郊区县以及河北周边区域疏解。

国外的经验是15公里以内以地铁为主，15到30公里以快速地铁，一定是高速的，让30公里以外的人一小时也能到达办公室，30到70公里一站式、快速化的铁路为主，也是一小时到达，或者最多一个半小时。这种情况下城市很紧凑，卫星城有一部分就业也在那儿实现。

这里边核心问题就在于区域内交通体系的配套。东京的地铁为了加快运营速度，地铁挖到了三层到四层，从表层看五百米、六百米都可以看到地铁口，人们有车就不会开了，东京的车辆比北京多出两百多万辆，一年出行的里程连北京一半都没有。北京方向对了，路子没有抓对。我们看到二三环公共汽车很密集，不能完成一个小时的出行，唯一解决方法是高密度的地铁，可以通过高停车费逼迫人们转换出行方式。

交通一体化直接影响着北京城市功能疏解和京津冀的产业布局与发展。数据表明，北京近十年新增外来人口当中朝阳区占20.5%，海淀区15.5%，丰台区11.3%，大兴区占了11.1%，通州区11.4%，这几个区加在一起就占到了80%多，同样在北京，延庆吸引的外来人口只是0.4%，平谷0.7%，密云0.9%。由于平谷、密云、怀柔、延庆这些地区没有地铁和城铁很不方便，因此人口集聚很困难，产业集聚吸引更困难，所以要加快北京与周边的城际铁路建设，硬条件就是基础设施，软条件就是制度，消除北京和周边的制度瓶颈，高考制度、养老制度、医疗制度，种种制度都在阻碍着区域的一体化，把制度消除掉，公共服务要完善，通过政府资金引导逐步解决疏解的问题，推动京津冀协同发展。

卫星城的三个要素

经过30年的时间，北京的大量传统工业企业基本上实现了外迁。现在北京的整个服务业占了76.9%，工业比重只占了20%左右，这些工业中有很大一部分是总部经济形态，在统计意义上是工业，但是生产制造环节并没有在北京发生。所以现在需要搬迁的大概有两类：一类是“边角”工业，即一些可能处于淘汰的、有污染问题的少数企业需要搬迁；第二类是一批相对中低端的批发市场。

未来在北京周边可能形成高新技术产业转化基地、孵化基地，这是可行的一个思路，但是不能寄希望于存量，要瞄准增量。

具体来看，目前北京高科技产业都是导弹式的转化，越过河北，越过天津，走向了全国各地。其实我们很希望在北京周边能够形成一些低碳化、生态化的高技术产业集群，将科技成果转化成经济增量，这不仅有助于完善北京的创业和高新技术产业发展的产业链条和生态环境，把北京这个科技创新中心的功能做大做强，也有助于带动周边区域的经济发展和产业结构升级。

在这个过程中，需要创造一个基本的市场机制条件。要通过规划，给社会起到一个方向标的引导作用，不是盲目地向外转移，而是有重点地来创造一些卫星城，这些卫星城生态环境优越、软硬件条件都基本具备、要素成本也相对较低，这种情况下，市场就会有一个自主选择。

建设卫星城要抓住三个关键：距离、通道和规模。第一个要素是距离，卫星城离主城的距离在30—70 公里之间，太近不行，像今天的天通苑和回龙观就是失败的卫星城，太远没有吸引力，无论什么交通方式都持续很长时间不现实，30—70 公里范围内设立卫星城是合适的；第二要素是通道，卫星城与主城之间怎么联系很关键，国外联系主要是城际铁路或者市郊铁路，一站式到达，如果用公路联系，即使用高速公路也不能解决，因为十几万人或者更多人在1 小时之内移动必然造成交通拥堵，一定是城际铁路；第三要素是规模，要很好地设计，包括主城本身也不能太大，如果早一点把思路明确，北京城就不能搞那么大，城市规模越大，将来与卫星城之间就难以让卫星城发挥作用，因为即使卫星城规模控制住，从居住地到车站到火车站，需要20 分钟到半小时，但是到主城以后需要1 小时或者更长时间到达工作地，所以很难成功。天津与北京城市铁路大概20多分钟，很少把天津当成北京的卫星城，即使不考虑行政级别，也不能实现，因为从天津火车站到工作地还需要很长的时间，没有办法在短时间内形成快速的要素。总结起来，就是要在北京周边设计若干个与主城有联系的、但是规模有所控制的、涵盖医疗、教育、服务、自身服务相对完善的卫星城来解决北京目前的问题。

探索分税机制

京津冀一体化协同发展，面临体制机制的制约。为什么会形成“一亩三分地” 的固有思维？恰恰在于固有的财税体制，GDP 财税考核机制。这样的机制不打破，就会衍生到乡镇和区县，各方在合作当中的各种阻力和困难就难以消除。所以抓事物要抓关键，京津冀合作体制机制的创新解决利益协调机制就是协同发展的七寸所在。

具体来说，在政府层面，三地陷入财税体制倒逼下的“发展怪圈”。经济发展了就会有人口集聚，随之的城市建设需求在扩大，能源资源消耗就会加剧，紧接着生态环境压力就会增加，而为了提供城市运行所需的财力，地方又不得不进行新一轮的经济扩张，从而陷入一个发展怪圈。而这种“体制惯性”已经延伸到了区县和乡镇。

在现行的财税体制下，没有利益的合作是不可持续的。所以说，探索京津冀区域的财税体制改革是推进三地协同发展的当务之急。首先，探索“首都财政”，使首都从繁重的经济发展压力中解脱出来，专职做好首都服务。其次，建立跨区域的利益共享机制、收入和财税分成机制，如共建园区收入分计入、税收分成，建立高效的共建园区管理运营机制。拿中关村来说，其2013年，中关村企业在外地设立分支机构8301家，201家上市公司实现的收入汇总外地占3/4。第三，建立京津冀协同发展引导基金，以市场化机制，对首都城市功能疏解、区域重大基础设施建设、重大生态工程项目、重大公共服务项目等进行补偿、引导和促进。

第四，建立财政转移支付机制和生态补偿机制。北京是典型的“小财政、大城市”，这种特点本身就为北京发展带来很多制约，如果北京对周边进行财政转移支付的话，从财力支撑性、可行性来看，北京的能力实际上都是很有限的。北京多年来做了很多努力，包括对张家口、承德的水源保护地、贫困地区都做了很多补偿性的努力，但是财力有限，那么就需要建立一个更制度化的、更稳定的、更有保障能力的财税体系。可以由中央和地方一起来进行转移支付，而不仅是北京市一家转移支付。不解决利益问题，不解决体制、机制上的财政保障问题，京津冀协同发展很难取得实质性的推进。

要意识到，京津冀协同发展不是简单的分蛋糕而是联手做蛋糕。只有做到“理性思考+顶层设计+科学规划+有效实施+持续推进”，京津冀三地的协同发展才会有实效。