重构安徽省城镇化空间格局

2015-06-01程必定

池州学院学报 2015年3期

关键词：淮南市功能区城市群

程必定

（安徽省社会科学界联合会，安徽合肥 230051）

1 安徽省城镇化的空间布局导向

在新形势下推进城镇化，应以问题为导向研究空间布局趋向。对于安徽来说，针对当前存在的突出问题，优化城镇化的空间布局应坚持以下三个基本原则：

1.1 解决散与弱的问题，加强集聚的原则

安徽的城镇化目前存在着“一散二弱”的突出问题，在广域上，虽然城市密度不低，但城市之间关联度很低，全省虽划分了合肥经济圈、皖江城市带、沿淮城市群三大城镇群，但“群散”现象突出，其中沿淮城市群带还有人为拼凑的迹象，因而单个城市的实力弱，城镇群的实力也很弱；在局域上，全省960多个小城镇，许多小城镇上与城市的联接性不够，下对乡村的辐射力不强，绝大多数小城镇带有“乡村性”而缺乏“城市性”，小城镇的“散”又必然导致“弱”。此外，单个城镇也普遍存在着内部布局分散、城镇功能较弱的问题。针对这样的突出问题，推进安徽城镇化的健康发展，必须坚持加强集聚的原则，对外，突出紧凑性的城镇体系发展；对内，突出紧凑性的城镇规划与建设，提升城镇化的发展质量。

1.2 解决缩小城乡、区域发展差距的问题，促进统筹的原则

由于城乡“二元”结构突出，安徽省城镇实力相对较弱，城镇化在快速发展的初期，往往是靠吸纳农村优质要素支撑城镇快速发展。这样，城镇发展越快，农村优质要素的流失就越多，城乡差距也就扩大。另外，安徽省由于区域差异比较突出，相对发达地区的城镇发展吸纳了欠发达地区的优质要素，这样，相对发达地区的城镇发展越快，欠发达地区的优质要素的流失就越多，区域差距也就扩大。针对这样的突出问题，推进安徽城镇化的健康发展，必须促进城乡统筹、区域统筹，在城乡之间，突出城乡发展一体化，以工促农、以城带乡，推进城乡统筹发展，加快缩小城乡差距；在区域之间，冲破行政区障碍，突出区域合作与中心城市带动，加快欠发达地区工业化、城镇化、农业现代化的发展，推进区域统筹发展，加快缩小区域差距。这样，以城乡统筹、区域统筹为原则推进城镇化，就能实现城镇化造福全省城乡居民的本质属性。

1.3 解决众城一面、主体功能不明的问题，因地制宜、突出特色、分区发展的原则

未来二十年，安徽城镇化仍会保持高于全国的发展速度推进。安徽在前一阶段城镇化快速发展期所暴露的一个共性问题是，许多城镇发展求快而忽视了求好，城镇规划往往是一届政府一变，城镇建设也不注意培育特色，不注意对生态环境的保护，产业有很大程度的同构，城镇面貌也有很大程度的同相，以至于主体功能不明，城镇化质量不高。针对这样的突出问题，推进安徽城镇化的健康发展，必须坚持分区发展的原则，单个城镇的发展应因地制宜，突出特色，培育城镇的主体功能；分区城镇发展也应因区而宜，突出合作特色，以城镇或城镇群为载体培育区域的主体功能。这样，既有利于提升每个城镇的可持续发展能力，又会优化区域城镇体系布局，为全省经济社会发展提供优质的空间支撑。

2“一群三区”：主体功能区建设格局

2.1 安徽主体功能区格局

主体功能区是新常态下我国新型城镇化的空间主体形态。《全国主体功能区规划》,基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，对国土空间综合评价，统筹考虑国家和安徽经济发展战略布局，以是否适宜大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将国土空间划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类。重点开发区域是应该重点进行大规模的工业化城镇化开发；限制开发区域分为两类：一是农产品主产区，二是生态功能区；禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护的区域,禁止进行工业化城镇化开发。

根据上述原则，2013年11月24日《安徽省主体功能区规划》正式发布，将江淮地区被列为国家级重点发展区域，构建以江淮城市群为主体的城镇化格局；将淮北平原、江淮丘陵、沿江平原三个农产品主产区被列为国家级农产品主产区；将皖西大别山区列为国家重点生态功能区；将皖南地区列为省级重点生态功能区。此外，将1处世界自然文化遗产、1处世界文化遗产、2处世界级地质公园、7处国家级自然保护区、10处国家级风景名胜区、5处国家级重要湿地、12处国家级湿地公园、29处国家级森林公园等，列为禁止建设区①。

完善安徽区域发展总体战略布局的构架，要根据省区主体功能区与国家级主体功能区相衔接和突显主体功能的原则，按照主体功能区思路，即江淮城市群、皖北区、皖南区和大别山区（见图1）。

图1 安徽“一群三区”主体功能区示意图

江淮城市群：长江与淮河之间的江淮地区，除大别山区之外，面积74200平方公里，人口3732.5万人，包括合肥市（县级巢湖市）、六安市（不包括金寨、霍山及舒城的部分地区）、淮南市、蚌埠市、滁州市、马鞍山市、芜湖市、铜陵市、池州市区、安庆（部分）、宣城﹙部分﹚等11个市，构成以合肥为中心周边10个省辖市组成的“1+10”江淮城市群（见表1）。

表1 安徽省“一群三区”面积、人口、耕地、GDP及人均水平（2012年）

皖北区：地域范围包括本省淮河的以北淮北市、亳州市、阜阳市、宿州市，面积30700平方公里，2012年人口2518.8万。

皖南区：地域范围包括沿江城市以外的南部地区，面积22060平方公里，2012年人口361.5万，包括宣城市﹙部分县﹚、黄山市和池州市石台县。

大别山区：地域范围包括六安市和安庆市的大别山地区，面积12400平方公里，人口289.6万，包括霍山县、金寨县、岳西县、以及舒城县、潜山县、松县和太湖县的部分区域。

表2“一群三区”部分指标占全省的比例（2012年）

表2是“一群三区”的面积、人口、耕地、GDP占全省的比例，由表可见，江淮城市群是全省人口最多、面积最大、GDP占比最高的地区。正因如此，《全国主体功能区规划》将江淮地区列为国家重点开发区。

2.2 “一群三区”的主体功能

进一步分析可以看出,江淮城市群的主体功能作为全省制造业集聚地、科教集中区和创新基地，从省级层面看，江淮城市群的主体功能区应是工业型、科技型、创新型的主体功能。将会吸引人口、生产要素及企业向这个地区流动,从而成为全省的“黄金区域”，但是这个黄金区域的人口密度却仅为501人/平方公里，比全省平均水平每平方公里仅多5人（见表1），说明江淮城市群对人口承载还有很大的潜力。

在全国性的产业转移、结构提升中，江淮城市群就会起到一个战略支点和示范带动作用，因而具有全国性的战略意义。经验表明，欠发达国家或地区要缩小与发达地区和国家的差距，最有效的一个途径是承接产业转移。皖江城市带承接产业转移示范区位于江淮城市群之中，合芜蚌自主创新示范区也在其中，因此，江淮城市群要在全省发挥科技创新、体制创新、产业创新、要素配置创新、增长方式创新、工业化与城市化发展道路的创新等作用，“区域创新”应是江淮城市群在国家层面的主体功能。

根据江淮城市群的主体功能，皖北区、皖南区、大别山区的主体功能也就一目了然了。皖北地区能源资源丰富，战略地位重要，发展前景很好，无论是从国家级层面还是从省级层面，应突出现代农业、能源工业和生物质经济三大主体功能。这个地区人口密度最高，达820人/平方公里，发展现代农业,剩余农业劳动力与农村人口，可以向城市、特别是向江淮城市群地区大量进行转移,以减轻该地区的人口承载压力。皖南区在国家层面属于限制开发区，但这里旅游资源品质高，生态环境质量好，又与长三角地区紧邻，且人口密度低，每平方公里仅164人，在省级层面的主体功能应是旅游经济和特色产业发展区。大别山区是重要的生态保护区，且人口密度偏高，资源禀赋不足，在国家层面是限制开发区兼禁止开发区，但这里山地土层深厚，林茶资源丰富，在省级层面的主体功能应该是特色产业和红色旅游产业发展区。

根据上面的简要分析，“一群三区”在国家和省级层面主体功能的区域分工由表3可见。

表3 安徽省“一群三区”在国家和省级主体功能区域分工表

2.3 江淮城市群的空间结构

2.3.1 江淮城市群的形成在我国东、中部地区接壤的腹心地区,是我国城市化的“凹地”，这个地区正是安徽省江淮地区，主要缺少一个城市群，这是中国城市群区域布局的一个重大缺陷。全国主体功能区规划已将江淮地区列为国家重点开发区，近年来，正在崛起的江淮城市群，可以补上这个缺陷。

中国区域经济学会和安徽省发展战略研究会是最早研究江淮城市群的学术团体，2008年5月初向安徽省委、省政府及国家发改委提交了《关于构建江淮城市群并列入国家重点开发区规划的建议》，安徽省委、省政府采纳了这个建议，省政府于同年5月27日以皖政秘[2008]47号文件，向国家发改委提交了《安徽省人民政府关于申报国家重点开发区的函》，请求将江淮地区列为入国家重点开发区域，在《全国主体功能区规划》中,将江淮地区列为全国18个重点开发区之一。

2010年，由中国科学院方创琳课题组经过9年系统研究，提出中国大陆可以建设23个城市群，其中就有江淮城市群，也是“1＋10”空间结构②，他们还对23个城市群的发育程度作出量化排序，江淮城市群位列第15位。再如，中国社会科学院倪鹏飞课题组对中国城市群作了总体分析，第一次提出了“江淮城市群”，被列为成长中的区域性城市群③。在安徽，中国科学技术大学、安徽省社会科学界联合会、安徽省社会科学院、安徽师范大学、安徽大学、安徽省城乡规划设计研究院的一些学者，以及安徽省城乡住房与建设厅、合肥市政协等部门，都先后研究并提出了江淮城市群，省城乡住房与建设厅还认真做了江淮城市群的规划④。可见，江淮地区发展为一个城市群，获得学术界和政府部门的广泛赞同。

江淮城市群在空间范围上，既是合肥经济圈的扩容，又融进了皖江城市带的全部地区，吸纳了皖北城市群的蚌埠、淮南两市（图2），是对“一圈一带一群”的有机整合，可以克服安徽城市群“一散二弱”的缺陷。特别是近年来随着合肥经济圈、合芜蚌自主创新试验区和皖江城市带承接产业转移示范区的建设与发展，“一圈一带一群”正趋向融合，江淮城市群已经成型，并会快速向成熟型城市群发展。

图2 江淮城市群“一核四副六城”空间结构示意图

2.3.2 江淮城市群的空间结构江淮城市群的11个地级市，形成以合肥为中心的“一核四副六城”的空间结构。其中，合肥市是城市群的核心城市，芜湖、安庆、蚌埠、淮南是城市群的四个副核心城市，分居于城市群的东南、西南、东北、西北角，辐射四方，带动全省；其他如马鞍山、铜陵、池州、宣城、滁州、六安等六市，是所在区城的中心城市（见图2）。

芜湖、安庆、蚌埠历来是皖东南、皖西南、皖东北的中心城市，三市作为江淮城市群的副核心城市，无论是区位与实力都是相匹配的，而淮南市是煤电为主的资源性城市，又与蚌埠、合肥相近，为什么也是江淮城市群的副核心城市呢?这就需要对淮南市的功能定位作出重新认识。

淮南市是我国重要的煤电化工业城市和全国18个“较大的市”之一，但其重要的战略地位在国家和省级层次都没有得到实质性的彰显，曾成为被“双重忽视”的城市，致使城市发展方向一度出现了迷茫。

在国家层面，淮南市是以上海为中心的长三角核心地区的煤电供应基地，地位和作用固然重要，但长三角核心地区的煤电供应地又不仅只有淮南，国家高度重视长三角核心地区的发展，淮南市因为不是长三角的核心地区，其重要地位和作用被长三角核心地区替代了，也就相应地在国家层面被怱视。

在省级层面，安徽作为发展中的省份，加快发展、奋力崛起是全省上下一致的追求。从产业层面看，煤电产业固然重要，但重要性主要体现在国家层面即长三角核心地区，对本省的崛起不具关键作用；从省内的次区域层面看，淮南市在沿淮地区的地位次于蚌埠，在皖西北地区的地位次于阜阳，更使淮南市显得“窘境”，在省级层面也成为被忽视的城市。

针对上述问题，在新形势下，必须从五个层面来认识重新确认淮南的战略定位。

第一，从国家层面看，淮南市是长三角与中原经济区之间的沿淮经济带节点型大城市。长三角与中原经济区是国家层面的两大战略区，沿淮经济带在两者之间，具有重要的战略意义。淮南市作为沿淮经济带唯一“较大的市”，已成为“长三角城市协调会”的成员，且居淮河干流中部，不仅能利用淮河航运之便，更又近临合肥新桥国际机场，有两条高速铁路和两条高速公路从四方穿过，在大交通时代，淮南市已成为在沿淮经济带连接长三角与中原经济区之间人流、物流、要素流的节点型大城市。

第二，从长三角层面看，淮南市是长三角城市群重要的能源基地。在末年时期，长三角城市群的能源结构仍以煤电为主，而淮南市是距上海及长三角核心地区最近的煤电城市，又架设了从淮南到上海的“电力高速公路”，而淮南市的煤炭资源保有量达150亿吨，至少可开采100年，这就进一步提升了淮南市的能源地位，是长三角城市群不可替代的能源基地。

第三，从淮南自身层面看，从历史到文化，从自然到地理，从资源到产业，淮南市形成了以黑、白、红、绿、蓝五种颜色为标志的城市特色，“五彩淮南”既是城市的形象定位，又是城市发展的条件。更为重要的是，自“十一五”以来，淮南实施转型发展的三个新起点:一是非煤产业加快发展，2012年全市非煤产业增加值占工业增加值的20%，新型煤化工基地已开始建设，开拓了产业转型发展的新起点；二是山南新城规划起点高、建设好，目前已初成规模，开拓了城市转型发展的新起点；三是积极融入合肥经济圈，合淮同城化扎实推进，开拓了城市合作的新起点。这表明，淮南市作为老工业城市，转型发展显示了新的勃勃生机，可承担区域性中心城市的战略功能。

第四，从淮南市与合肥、蚌埠、阜阳三个相邻城市的空间关系层面看，淮南市具有这三市不可替代的功能，是安徽省重要的功能性区域中心城市。淮南市与合肥、蚌埠、阜阳三市相邻，但淮南市的能源与煤基化工产业功能，不仅是合肥、蚌埠、阜阳所不具备，而且还直接影响到合肥、蚌埠、阜阳三市。因此，淮南市具有相邻城市不可替代的功能，是我省重要的功能性区域中心城市。

第五，从安徽层面看，淮南市是江淮城市群的副核心城市。一般地说来，大的城市群既有一个核心城中，还应有若干副核心城市，每个副核心会形成1至2小时里程的城市经济圈，承担不同的功能，与核心城市形成一定的分工合作关系。从江淮城市群的城市看,核心城市是合肥,淮南市也应该与芜湖、安庆、蚌埠承担同等的副核心城市功能，尤其是淮南与皖西北地区水相通、地相连，又有密切的经济联系，而皖西北地区又缺乏有较强产业功能的中心城市带动，淮南市作为江淮城市群的副核心城市，可以辐射带动皖西北地区，对振兴皖北具有重要的战略作用。

3 次区域的城市圈、城镇带或城镇组团构建

江淮城市群是安徽省全域层面的城市群，其成长要有一个较长的过程，更要有次区域层面的城镇群、城镇组团的支撑，这些城镇群、城镇组团包容了大中小城市与小城镇的协调发展，是城乡一体化空间形态，便于农村人就近就地城镇化。根据全省主要城市的发展趋势及交通网络的不断完善，全省的次区域将形成以下6个规模不等的城镇群、城镇组团。

3.1 合肥都市圈

合肥都市圈包括合肥市、六安市﹙不含金寨、霍山部分﹚、淮南市、滁州市和桐城市，2012年常住人口2080万人，总面积4.13万平方公里。合肥都市圈要统筹环巢湖地区空间资源利用，以环巢湖城镇密集区为核心，围绕合肥为中心，依托合芜、合宁、合蚌、合淮、合六、合安等城镇发展轴，形成“中心放射”状的城镇空间结构。到2020年,合肥都市圈总人口约为2200万，城镇化率达到60%；2030年总人口达2400万，城镇化率达到75%。

3.2 皖江城市带

皖江城市带即安徽省沿江地区，包括芜湖市、马鞍山市、铜陵市、池州市（不包括石台县、青阳县）、宣城市（不包括旌德县、绩溪县）、安庆市（不包括岳西县、潜山县、太湖县、桐城市），2012年总人口1220万，总面积3.51万平方公里。皖江城市带又会形成以芜马宣城镇组团，安庆都市区、铜池枞城市组群和滁州城镇组团四个板块组成的城镇空间结构，依托沿江城镇轴推动沿江城镇空间的连绵发展，依托淮蚌合芜宣发展（轴）带、合安城镇轴加强与合肥都市圈的联系，引导城镇空间沿东、南轴向的延伸。到2020年,沿江城市带总人口1400万以上，城镇化率接近65%，2030年总人口1800万以上，城镇化率达到75%。

3.3 沿淮城镇带

沿淮城镇带位于皖北地区南部，是临近淮河干流各市县的总称，包括阜阳市区、阜南县、颍上县、霍邱县、寿县、淮南市域、蚌埠市区、怀远县、五河县、凤阳县，2012年常住人口1155万人，总面积2.11万平方公里。沿淮城镇带又由蚌淮（南）城市组群、阜阳都市区两大板块组成,推动城镇空间布局联动发展，形成城市并举、县城突破的城市群空间格局。以京沪、京九、合淮阜和合蚌纵向发展轴为支撑，强化沿淮河的横向联系，实现以点带面、多极并举的城镇空间格局。到2020年,沿淮城镇带总人口近1300万，城镇化率超过55%，2030年总人口接近1400万，城镇化率力争达到70%。

3.4 淮北—宿州城镇组团

淮北—宿州城镇组团包括淮北市与宿州市所辖区县，与江苏省徐州市接壤，2012年总人口857.6万人，总面积12530平方公里。淮北、宿州两市的中心城区相距只有30多公里，己形成一个城镇组团。今后，以京沪高铁、永泗高速公路的纵横向发展轴为支撑，强化与徐州、蚌埠的横向联系，开发古运河旅游资源，突出肖县、汤山、泗县、灵璧、濉溪县城和小城镇建设，以县城为基础，发展2—3个中等城市和若干小城镇，形成中小城市与小城镇相协调、城乡统筹一体化发展的城镇空间新格局。到2020年，淮北—宿州城镇组团总人口超700万，城镇化率超过50%，2030年总人口超1500万，城镇化率力争达到65%。

3.5 亳州田园城镇体系

亳州市是安徽最北偏西的地级市，距阜阳、淮北及河南商丘市均有近百公里，是一个相对独立的次区域空间，辖一区三县，总面积8374面积，2012年总人口632.9万人,城镇化率仅33.0%，低于全省平均水平13.5个百分点，为全省最低。由于该市是农业大市和国家级的农产品主产区，可以田园城市为发展方向，建设具有中原特色的生态化、现代化美丽富饶的新型田园城镇体系。今后应从亳州实际出发,借鉴中外“田园城市”建设经验，经过5-10年的努力，以市区为中心，以利辛、蒙城、涡阳3个县城为次中心，以10个以上大镇为重要节点，以30个以上建制镇为网点，以200个以上农村大社区为依托，形成“中心—次中心—节点—网点—农村大社区”的五级田园式新型城镇体系，构建非农产业与物质文化高度集聚的组团。到2020年，全市总人口超700万，城镇化率超40%，2030年总人口超800万，城镇化率超50%，建成生态化的美丽富饶田园城镇地区。

3.6 黄山旅游城镇体系

黄山市是安徽最南的地级市，与浙江、江西相邻，距芜湖、安庆及浙江杭州直线距离均百公里以上，是一个相对独立的次区域空间。辖三区四县，总面积9887平方公里，2012年总人口147.3万人,城镇化率44.4%。黄山市是著名的旅游城市,国务院最近又将皖南地区批准为国际文化旅游示范区，黄山市是示范区的核心区,今后,应围绕《皖南国际文化旅游示范区建设发展纲要》的实施,按照国际旅游城市的标准高水平地建设城镇与乡村。到2020年，全市总人口达160万左右，城镇化率超50%，2030年总人口超174万人，城镇化率超60%，建成具有皖南特色、又具有国际水平的旅游城镇体系。

注释：

①见《安徽省主体功能区规划》,安徽省政府2013年11月24日发布。

②方创琳等：《中国城市群可持续发展理论和实践》，第43页，科学出版社，2010年。

③倪鹏飞主编：《中国城市竞争力（6）》，社会科学文献出版社，2008年。

④倪虹主编：《安徽省城市群空间发展战略及实施路径研究》，安徽人民出版社，2009。

[1]全国主体功能区规划[EB/OL].[2015-04-06].http://wenku.bai⁃du.com/view/0ef6a2db7f1922791688e8f5.html.

[2]倪鹏飞.中国城市竞争力:6[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]程必定,按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨[J].江淮论坛，2008（4）：12-17.

[4]陈大名，江淮城市群将带动安徽全面崛起[N].安徽经济报,2008-07-12.

[5]倪虹.安徽省城市群空间发展战略及实施路径研究[M].合肥：安徽人民出版社，2009.

[6]白燕.主体功能区建设与财政补偿研究——以安徽为例[J].环境科学管理，2010（10）：155-158.

[7]方创琳，宋吉涛，蔺雪芹，等.中国城市群可持续发展理论和实践[M].北京：科学出版社，2010：1-17.