李秀鹏 蒲涛

[摘要]如何正确认识并妥善解决因人口流动性增加、外来人口大量涌入城市而引发的各种社会问题，是国家面临的重要任务与时代课题。北京是中国外来人口涌入规模最大的大城市之一，传统的外来人口管理体制在特定时间段取得了一定的效果，也面临着一系列的问题亟待解决。以传统的管理体制为基础，结合交叉学科的研究视域，从管理学、社会学和法学的角度，比较国同类型城市的管理经验，对北京外来人口管理体制改革进行创新探讨，不仅可以厘清政府管理权力运行中的理论困惑，亦可对实践中诸多矛盾的解决起到正面指导作用。

[关键词]外来人口；管理体制；创新改革

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 外来人口管理体制概述

1.1 外来人口及其管理体制的概念

外来人口管理是一个世界性的问题，并不是只有中国才面临的问题。工业革命以后，城市化大浪潮席卷全球，世界各国如何管理“外来人口”的问题也随之产生，只不过在中国这样一个处于转型时期的人口大国尤其突出而已。同样，外来人口管理是一个传统的古老问题，并不是当今社会才产生的新问题。在古罗马时期，据其相关法律和文献记载，就已经有了罗马人和外来人的区分，只不过在人口流动更加频繁、交通方式更加便捷的今天，这一问题更为人们关注罢了。

在中国，1949年以后，外来人口的称谓随户籍管理的政策法规的变化而不断发生着变迁。1953年城乡二元户籍制度形成之后，便有了现代城市“外来人口”的称谓。但对此称谓的具体所指，学者们则各持己见，莫衷一是。如有人认为“流动人口是指临时离开户籍所在地，跨越一定的辖区范围，前往他地不时回返的人口。”[1]还有人认为“人口流动是指人们超过一定时间长度、跨越一定空间范围、没有相应户口变动的空间位移过程，发生在这种人口流动过程中的人口即为流动人口。”[2]其实，就其本质来看，“外来人口”之说是与人口迁移分不开的。不同的学科视角，如管理学、政治学、人口学、社会学、法学等都会对外来人口下不同的定义。在实际生活中，“外来人口”所呈现出来的样态更加复杂，普通民众的认识也更加多样化。比如有些在北京生活了几十年的“老北京”却认为自己是山东人、内蒙古人、黑龙江人等外来人口；来北京移民的，上学的，就医的，工作的，访亲的等，也认为自己是外来人口。本文还是回到户籍制度上来谈“外来人口”并将之定义为离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。在人口流动中，要对外来人口做出统一定义是很困难也不科学的，但基于管理的需要，则可以做出有价值的外来人口概念界定。从管理理论上看，外来人口是一个相对于常住人口的概念，而这一对概念又与国家户籍管理制度紧密关联。一般而言，北京外来人家偶是指户籍登记地在北京以外的其他省市但在北京生活居住满半年以上的中国人或者常年生活居住在北京的外国人，而北京常住人口则是指户籍登记地在北京的人。

外来人口管理体制是有关生活居住地长期不在户籍所在地的“外来人”的社会综合管理的一系列政策、法规和制度的总和，包括管理主体的设定、管理机构的设置、管理权责的划分、管理程序的安排等。

1.2 北京外来人口的基本特征

根据北京市统计局、国家统计局北京调查总队及《北京市统计年鉴》数据，2004年本市常住人口为1492.7万人，常住外来人口329.8万，而截至2013年年底，北京市常住人口增加到2114.8万人，常住外来人口增加到802.7万人。从人口增长的角度看，10年间本市常住人口增加了622.1万人，其中常住外来人口增加472.9万人。如果按照数据平均计算，本市常住人口每天增加1704人，常住外来人口每天增加1296人。[3]从增长的整体趋势看，近10年北京市常住人口和常住外来人口的增速均在2008年达到一个“峰值”，年增长幅度分别为5.67%和16.94%。2008年以后，北京人口增速逐年下降，但常住外来人口增量在全市常住人口增量中的占比始终很高，2008年、2009年、2010年三个年份中的占比更是超过了80%，外来人口的涌入成为北京人口快速增长的主要因素。

通过对外来人口的数量、职业和经济活动等方面进行分析，发现其主要有以下七个特征。

第一，从数量上看，外来人口总数量不断快速上升，虽然自2008年以后，增长速度有所减缓，但数量依然庞大。

第二，从受教育和文化层次来看，外来人口文化水平总体较低，被调研的海淀清河区等地的外来人口中，78%来自农村，并且78%是初中及以下文化水平。

第三，从经济活动来看，外来人口主要从事四类经济活动：一是“白领”，以人才引进为主，有较高的学历，他们思想、工作、生活比较稳定，约占10%；二是“蓝领”，以打工为主，居住地。相对集中分布在工厂企业，约占外来人口总数的76%；三是“灰领”，即自由职业者，以小商小贩为主，约占总数的12%；四是“黑领”，即“三无”人员，居无定所，素质较差，对社会危害较大，容易违反法律规定甚至从事犯罪活动，约占2%。

第四，从在京生活时间上看，大部分外来人口在京生活时间较长，且越来越多的人选择长期在北京生活。其中，暂住一年以上占30%，相当部分在此居住数年以上，有的全家都搬迁到北京生活。

第五，从流动性上看，外来人口流动性大，在北京市各个城区及郊县不断地变换生活居住场所，使得传统的管理方式很难起到有效的作用。

第六，从年龄结构看，外来人口中，青壮年人口占比达到85%左右，儿童和老人占到15%左右，大多数儿童和老人依附于家庭青壮年在北京生存。以昌平区为例，外来人口中15至64岁的劳动适龄人口为77.55万人，比例占九成以上。其中15至34岁的青壮年50.60万人，是外来人口的主体，青壮年人口的大量流入改善了昌平区总常住人口的年龄结构，从而在很大程度上延缓了老龄化进程。

第七，从是否遵守法律的角度看，外来人口犯罪比例要高于北京市常住居民。大多数犯罪人年龄小、文化素质低并且男多女少。同时，外来人口中流窜作案的人员较多，无职业的“三无”人员较多。

2 北京外来人口管理体制现状及其存在的主要问题

2.1 北京外来人口管理体制现状

针对北京市外来人口的现实情况，北京市目前确立了外来人口管理的基本思路和原则，并且采取了一些措施。

第一，确立了平等管理的基本理念。平等管理本质上是要求外来人口本地化，受到与本地居民同等的基本待遇。这在实际工作中变现文正确看待外来人员对流入地经济社会发展的正反作用，确立“共处一地、共创繁荣、共保安宁、共树新风”的指导思想，不排斥，不歧视，与本地人一视同仁，并在具体管理方法上提出融管理、教育、服务为一体的管理理念，调动外来人员参与社区建设的积极性、主动性和创造性。

第二，确立了科学化管理的基本思路。具体而言，北京市致力于建立信息化的外来人口管理体系，对外来人口的相关信息登记造册并建立专门的网络系统，有效地系统化管理。同时，定期对辖区内的外来人口一一进行核查、登记，补充、完善外来人后信息，便于适时管理。

第三，落实全方位的综合管理服务措施。比如成立社区服务站，建立以综治、警务、调解、治安保卫和外来人员管理“五位一体”的综治办；加强宣传教育，提高外来人员的法制观念和基本素质；创造良好的就业环境、居住环境和积极奖励外来人员的先进典型等。

第四，建立了暂住证制度，将暂住证变成一个为外来人口提供各项服务的凭证，持证的流动人口可凭证享受到子女教育、医疗、购车、计划生育等一系列政策法规内允许的服务。

在政策法规层面，对北京外来人口管理起到作用的文件涵盖了户籍管理、房屋租赁、计划生育、卫生防疫和经济活动等多个方面。①

2.2 北京外来人口管理与权利保障存在的主要问题

外来人口的不断增加，毫无疑问会给城市管理带来巨大的挑战和压力，必然会引发一系列的问题。就北京市外来人口管理与权利保障现状来看，主要存在以下四个问题：

第一，平等的管理思路可以有效保障外来人口的基本权利，但是却积压了本地常住人口的生存空间，容易引发矛盾，从而造成社会问题。如何平衡平等管理与优先照顾是一个现实的迫切问题。

第二，社会治安的管理依靠单一的政府执法或行政手段，不足以维护良好的社会秩序。从相关统计看，北京市的治安违法和刑事犯罪案件中，大部分来自外来人口。很多外来人口从偏远地方走出，对法律的认识不足，政府的执法行为无力对其很多行为进行约束尤其是当中国特有的单位组织机构、乡村宗族社会以及家庭亲情对个人的行为约束机制丧失功能之后，他们更容易沦为违法犯罪高危人群。

第三，暂住证制度虽然在一定时间内起到了外来人口管理的重要作用，但由于各项服务和配套制度没有健全，使得这一制度目前遭遇了重大障碍。同时，对外来人口的教育和培训等相关制度没有得以确立，也使得暂住证制度在实际推行中遇到了困难。

第四，缺乏对外来人口进行依法管理的基础，一些有关外来人口管理和权利保障的法律法规严重滞后或者缺位。法律规范的滞后和缺位直接导致了北京外来人口管理中的具体问题，包括主体异位、权责不明、机构混乱和程序缺失等。

3 国内相关典型城市外来人口管理体制的比较分析

国内一线城市中，在外面来人口管理方面可供借鉴和比较研究的典型城市包括上海、深圳和广州等。

上海市的外来人口管理经历了一系列转变，包括：由被动的静态、单项管理向积极的动态、综合管理转变；加强法律法规建设，逐步实现外来人口的常态化、规范化和法制化管理；加强组织建设，设立统一的流动人口管理机构；逐步将流动人口纳入人口综合调控计划和社会经济发展规划；使用居住证转办常住户口试行办法，推行居住证制度，为流动人口获得市民待遇提供了一个合理通道等。[4]这一模式为上海外口管理塑造了一个先进典型，通过转变观念，以服务促管理，以党建促管理，开创了上海外来人口管理的新局面，为全国外来人口管理实践提供了一个良好的范本。[5]深圳市的外来人口管理大致经历了防范型、综合型和福利型模式三个阶段。防范型模式大致从1984起到1999年止，这一阶段是以治安防范为主要政策目标的管理模式；综合型模式大致从2000年起到2005年止，这一阶段是以治安管理、经济发展、民生改善等多元政策为主体的管理模式；福利型模式从2006年起至今，这一阶段是以增进所有民众包括外来人口福利的、具有广泛社会整合力的管理模式。[6]深圳模式体现了一种从单一管理到综合服务、再到福利保障的发展思路和理念转变。在此模式下，制定了一系列法律规范及政策条文，具有典型性。

广州市探索了将农村式管理方法转变为城镇化管理方法、本地人管理转化为本地人与外来人口共同管理、管理为主转化为服务为主的基本模式，切实保障外来人口的合法权益、加强人文关怀、改善工作生活条件，引导外来人口依法合理表达诉求、融入当地改革发展。这一模式下，外来人口社区化管理发挥了重要作用，了制度创新，管理重心下移，政府下放了部分行政管理权力，让社区力量参与到外来人口管理活动中，重点解决外来人口的劳动就业、社会保障和权利救济等问题，起到了较好的示范作用。[7]

从北京市自身的外来人口管理体制改革来看，可以说最近这三十多年来，不管是户口管理、住房管理、计划生育管理还是就业管理都有很大改革，出台了很多政策法规，总的说来是比较满足生产力的发展需求的。整体来看，北京市流动人口管理相关政策法规的演变轨迹是程序越来越简化、管理理念正在发生重大转变。从政策法规颁布与废止的时间演变上来看，1984—1995年是第一个周期，其间共有11个相关法规出台，大多数在1995年废止。1995—2005年是第二个周期，其间出台了15个法规。这期间标志性的法规是《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，其他多数法规均是根据《条例》在1995年出台，且在1997年进行了修订。2005年至今可以看作是第三个周期，包括《北京市外地来京务工经商人员管理条例》在内的大多数法规被废止，仅《北京市流动人口计划生育管理规定》在2006年最新颁布实施，当然现在又融入了单独二胎政策。其他法规还有待修订或重新制定。北京市开展了《北京市外地来京人员户籍管理规定》修订的调研工作，也将修订《北京市出租房屋管理条例》从最初的针对私有房屋租赁管理的规定，到1995年增加了一项房屋租赁治安管理规定，而后关于房屋租赁的管理规定已经废止，仅房屋租赁治安管理规定在起作用；就业管理的法规演变最富戏剧性，由简而繁，到2005年之后该领域的主要法规均已废止。

在制度方面，北京市正面临着依法管理与流动人口管理法律体系的完善问题。如前所述，2005年前后北京市流动人口管理主要法规均已被废止，1995年以一个条例、11个配套规章为主要内容建立的流动人口管理法律体系已不复存在，管理工作缺乏有力的法律依据。而依法管理要求政府的管理行为必须有法可依、有据可查。目前全国并没有统一的流动人口管理法律法规，北京市未来的流动人口管理法规体系建设也正在摸索之中，2014年1月，北京市出台规定，居住证制度将替代现行的暂住证，居住证将附加公共服务，随着使用者在京生活、工作的时间越长，公共服务也将随之“升级”。同时。北京要不要或者说怎样采用积分落户制度这个问题也正在各方的热烈讨论之中。

当然，北京的自身特点决定了其不能也不应该照抄照搬“广州模式”、“深圳模式”或者“上海模式”的，北京有其自身矛盾的特殊性。北京政治性最强，上海、深圳和广州经济性最强。就北京与广州相比较，北京的流动人口文化素质更高，文化活动也更多一点，而广州从事手工业的，进厂的更多；北京高校多，科技发达，国际性更强，而广州是中国最大、历史最悠久的对外通商口岸和海上丝绸之路的起点之一，商业发达；同样拥有很多流动人口，就犯罪率来看北京是比广州要低很多的。当然他们之间还有地缘差异等。城市特点的不同，生产方式的不同也就注定了作为上层建筑的流动人管理体制的不同，但基本的经验和思路则可以借鉴。

4 北京外来人口管理体制改革的对策及创新思考

针对北京外来人口管理的现行体制中存在的问题，结合国内的治理经验和理论研究成果，北京外来人口管理体制改革应遵循以下六条基本思路。

第一，在平等管理的基本理念下，区别对待，循序渐进地推进北京外来人口享有本地居民待遇。平等管理并不要求无差别对待，相反，形式上的差别反而能够更好地促进平等。在外来人口管理与权利保障问题上，对相关资源紧缺领域应当循序渐进地放开，而不能莽撞行事。逐步使每个热爱北京并愿意在北京生活的中国公民享受到应有的福利。

第二，在传统的主要运用行政手段管理的基础上，多种手段和举措并用，合理地管理北京外来人口，并充分尊重其权利。外来人口管理是一项系统工程，涉及社会方方面面，必须在政府领导下，建立以政府为主导，多种力量共同参与的管理机制。政府行政管理方面，可以以登记办证为龙头，计划生育、劳动、工商、城建等部门各司其职，各负其责，加强合作，形成严密的管理网络和立体管理格局，从而避免各自为政和单独管理。尤其值得注意的是，可以借鉴广州模式，下放部分行政权力，加强社区这一基本单位在外来人口管理中的重要作用， 让社区作为外来人口管理的重要机构和力量。

第三，废止暂住制度，完善居住证制度，充分有效地建立北京外来人口居住积分落户制度。更进一步，应当推进户籍制度改革。暂住证制度会客观上造成重大歧视，把同一个国家的公民区分为本地人口和外地人口，不符合现在国家治理的基本理念。同时，暂住制度主要运用行政手段管理一国公民，不利于社会的长治久安。因此，应当推进暂住证制度向居住证制度的转变和完善。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。但居住证制度仍然只是过渡阶段的权宜之举，因为它所标志的，仍然是本地人口以及外来人口这两大“阵营”的分化，解决外来人口问题的根本出路则在于彻底的户籍制度改革。在一个充分流动的市场中，不同地区的要素报酬应该逐步趋向均衡。如果可以观察到不同地区同质劳动力收入之间存在显著的收入差异，则意味着政府的不当干预而造成了资源的错误配置。

第四，制定相关法律法规，为外来人口的依法管理提供充分的法律依据。总体而言，我国目前有关流动人口管理的法律法规主要包括：《中华人民共和国户口登记条例》、公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、公安部公布实施的《租赁房屋治安管理规定》、公安部公布实施的《暂住证申领办法》以及部分省、市（区）、省辖市、较大市、经济特区的人大及政府制度的暂住（流动）人口治安管理规定（条例）等。北京市虽有一些地方法规和规章，但在外来人口管理的法律法规制定方面相对落后于上海和广东，应借鉴相关城市的做法，制定系统的适合北京外来人口管理和权利保障的法律法规，以在这一领域做到有法可依。

第五，加强数据信息建设，整合信息资源，进一步推进科学化管理。对外来人口相关信息数据，应整合统计、公安、计生、民政、流管办等部门信息资源，建立完善包括长期居住、暂住人口、出租房屋、房屋租赁登记备案、劳动就业、育龄妇女等在内的外来人口综合管理信息基础数据库。并在此基础上注重数据的及时更新，为实时、准确掌握外来人口现状提供服务，不断提高外来人口管理服务水平。同时要加强信息资源共享，进一步推进外来人口综合信息资源跨部门、跨系统共享，提高综合管理效能以及为各有关部门制定经济社会发展规划、加强行政管理、开展公共服务提供支持。

第六，加大宣传教育力度，提高外来人口文化素质。文化程度的提高，有助于增强外来人口自我约束、自我管理和自我完善的意识，并有助于消除和抑制违法犯罪活动。因此，充分运用各种媒体和教育资源，提高北京外来人口的素质对于外来人口管理和权利保障具有重要意义。

参考文献：

[1]张庆五.关于人口迁移与流动人口概念问题[J].人口研究，1988（3）.

[2]段成荣.关于当前人口流动和人口流动研究的几个问题[J].人口研究，1990（3）.

[3] 北京常住外来人口数量突破800万，日均增加上千人[EB/OL].（2014-01-23）. http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2014-01/23/content_5228122.htm？node=5955.

[4]郭秀云.大城市外来流动人口管理模式探析—— 以上海为例[J].人口学刊，2009（5）.

[5]王丹霞.上海郊区外来人口管理模式研究[D].上海：复旦大学，2009.

[6]傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考—— 以深圳市为例[J].中国人口科学， 2008（5）.

[7] 周萍.广州市海珠区外来人口管理模式探究[D].长春：东北师范大学，2012.

[基金项目] 本文系北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“北京外来人口管理与权利保障研究”的阶段性成果，项目编号：2011SKL018。

[作者简介]李秀鹏，就职于中央民族大学法学院。