参事制度是1949年政治協商时代的产物。其时，政务院参事室定调在精英政治，招揽了袁翰青、许宝驹、吴藻溪等32位民主党派与社会贤达。

当时的政务院参事轮流列席政务院会议、国务院全体会议，会签各部委上报政务院的报告。时任参事室副主任屈武曾不无自豪，“开国之初，建立制度无经验，多在摸索之中，我们参事室对章则法规的制定尽了历史责任。”

1954年后，政权的联合政府色彩趋于淡化，参事室的作用也发生了变化，参事们多数列席全国政协、统战部等的例行招待会。国务院参事室副主任蒋明麟认为，“这里面多有礼仪性成分。”

随后的“反右运动”中，万枚子、骆介子、吴传颐等6名“右派分子”被撤销参事职务。国务院明确提出，参事室的性质是“统战意义，荣誉机构，工作机关”。时任参事室主任陶希晋则宣布，“今后参事可以不经常上班。”此后，参事室“以养为主”，逐渐变为一个安置上层党外人士的场所。在中国历次政治风暴中，这一国务院直属机构几经沉浮，“文革”期间曾搬迁至北海公园静心斋栖身。

当国家重入正轨，参事们也重抱政治热情。1988年，国务院参事室大事记载了关于参事室前途的讨论，提出参事制度是“多党合作和民主协商制度在政府机构中的一种体现”，参事人选“不能降低条件，不要只是养老。不要吸收党内的同志”。比如1998年的那批，统战部考察结束后，参事候选人确定为10人。但国务院最终“刷”下两名中共党员，其余全是党外人士。

民主党派向来是统战首选。比如民盟郭崇毅，曾因“现行反革命罪”入狱多年，但仍大胆建言国务院实施家庭联产承包责任制。1979年，他在赴京上书的火车上写下“敢献刍荛兴盛世，岂因风雨作寒蝉”。这句诗，也成为一些政府参事的信条。

不过参事也并非全然是党外人士，原则上有比例不超过10 %的中共党员，他们要在专业领域有突出成就。不过新聘任参事中，中共党员逐年增多，一位参事称，现在选聘考评也会参考组织部和参事室党组的意见。

2003-2011年间聘任51人中，有25名是中共党员，其中有十余位是在原建设部、财政部、外交部等部委任职的中共官员。同时，参事室主任也由中共党员担任。

（《南方周末》）