王晓慧

自十八届三中全会提出不动产统一登记以来，不动产统一登记制度改革一直倍受关注，但在推进的过程中仍然存在较大困难。

一、不动产统一登记的重要作用

（一）不动产登记是一项国际通行的基本物权制度，是完善社会主义市场经济体系的重要内容

当前，发达国家都建立了较为完善的不动产登记制度，为市场经济发展奠定了产权基础。我国自上世纪末开始实行住房制度改革以来，房地产等不动产也逐步走向市场化，不动产市场交易的核心是权属，不动产登记是确认权属的法律依据。因此，明晰不动产物权是市场经济的前提和基础，只有实行不动产统一登记，避免重复登记、交叉登记等现象，才能确保不动产权属清晰，保证不动产登记的公信力和公示力，为市场经济保驾护航。

（二）实施不动产统一登记有助于保护公民合法权益

实施不动产统一登记，通过建立完整、准确的不动产信息查询平台，实现不动产信息公开、透明，能够为不动产交易提供准确的不动产产权信息，减少伪造证件、诈骗等违法现象，避免不动产交易双方的损失，保证不动产交易安全和产权人的切身利益。

（三）实施不动产统一登记能够提高政府行政办公效率，降低社会成本

通过推行不动产统一登记，一是可以减少办公行政人员，能够最大限度地整合资源，减少政府的行政成本。二是通过整合登记机构和职能，将过去需要到几个部门分别办理的程序精简为“一站式”服务，减少办证环节，大大节省社会公众的办理时间，有利于提高企业、群众申请和办理不动产登记的效率，节约时间成本和经济成本，进而实现政府和社会的双赢。

二、不动产登记制度实施现状

根据国土资源部制定的不动产统一登记时间计划表，2015年要完成统一登记制度的实施过渡，2016年在全国全面实施统一登记制度，最终于2018年运行不动产登记信息管理基础平台。但是国土资源部不动产登记局公布的数据显示，截止到2015年3月，全国300多个地市、2800多个县市区中，只有50个左右的地市完成了不动产登记职责整合，而县市级仅有4%完成了职责整合。当前的工作进展主要体现在以下方面。

（一）不动产统一登记制度的制度酝酿

2007年，《物权法》明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”。从制度层面提出统一登记，但并未进行实质性规定。2013年十八届三中全会明确提出实行不动产统一登记的要求，直至2014年11月《不动产登记暂行条例》公布，完成了不动产统一制度初步建设，基本确定不动产统一登记的范围和基本内容。

（二）不动产统一登记制度完善

统一登记制度涉及的内容多、范围广、利益重，故此，单一的《不动产登记暂行条例》并不能满足实际工作的需要，因此2015年以来，国土资源部发布《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》以明确统一登记相关细节；发布《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》以推动基层制度和机构改革；发布《不动产权籍调查技术方案（试行）》以确定不动产调查相关规程和原则；发布《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》以保证统一登记行政管理和市场经济有效衔接；发布《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》以推进不动产登记信息管理。

（三）不动产统一登记制度试点实践

2015年3月1日《不动产登记暂行条例》正式施行，同时在徐州我国颁发了第一本不动产权证书，此外还有四川泸县、山东青岛市、重庆长寿区同时作为试点进行不动产统一登记。制度实行过程中，原不动产证书依旧有效，不强制换证，将会出现不动产证书多样、新旧版证书并存现象。

总体来看，不动产统一制度的整体进度要缓于时间计划表，即使在短时间内，国土资源部频频推出诸多相关辅助性政策，不断借由行政效力加快推进速度，但效果并不明显，各地方区县级制度推行依旧缓慢，可见在实际工作中存在诸多困难。

三、我国不动产统一登记制度实施过程中的阻碍因素

不动产统一登记的目标是实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。由于不动产统一登记的实施会涉及到诸多部门的职责整合、利益划分，是一项复杂庞大的系统工程，在具体的推行过程中面临诸多阻力，主要包括以下几方面。

（一）法律层面

不动产登记涉及到社会公众的切身利益，关乎财产安全、房地产市场稳定，必须要有完善的法律法规作为依据保驾护航，但是相关政策法规在出台过程中遇到诸多困难。国务院原计划要求在2014 年6 月底之前出台《不动产登记条例》，但是一直推迟到2014年11月20日才正式颁布《不动产登记暂行条例》。《不动产登记暂行条例实施细则》到目前为止仍未出台，这些无不说明在法律层面存在诸多争议。

一方面，虽然我国早在2007年就出台了《物权法》，从2014年陆续出台《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则（征求意见稿）》，但是仍不够完备，还缺少更具指导意义的登记办法，细化各类登记的具体要求和依据。

另一方面，当前不动产登记相关法律冗杂，如《土地管理法》《土地登记办法》《房屋登记办法》《海域登记办法》《森林法》等诸多法律分别为各类不动产登记提供依据，但同时也造成登记依据不一致、登记内容重复等问题，也给工作实际操作带来困扰。

（二）组织层面

我国不动产登记长久以来一直处于多头登记状态，较为混乱，负责各类不动产登记的机构就有六家之多，各部门在其领域内各自形成稳定的利益体系。登记收取的费用占各部门财政收入的较大比重，一旦实施统一登记，各部门原有的这部分收入将被重新分配。由于地方政府不愿配合，最终导致不动产登记形成碎片化现象。

（三）操作层面

有数据显示，仅土地和房屋两类登记就各自拥有30万相关行政人员，如果增加森林、海域等登记人员，涉及的人员数量将更大。实行统一登记后，登记程序简化、工作岗位减少，必然会有大量人员闲置下来，如何安置这些人员也是政府需要考虑的问题。另外，统一登记后，不论选用哪部分登记人员，都会出现对其他登记类型业务不熟的问题，能够让这部分员工全面掌握新的登记要求必然要进行大量的岗位业务培训，将是不小的行政成本，也形成一定的实施压力。

（四）技术层面

1.不动产单元划分难

《不动产登记暂行条例》规定不动产登记单元为宗地和宗海，以这两者为基础登记其他定着物的所有权、承包经营权、抵押权等相关物权，不动产登记的核心内容主要包括不动产的权属、面积、界址，不论是面积还是界址都取决于不动产登记单元的划分。因此，明确不动产登记单元的划分成为实施不动产统一登记的重要技术环节。虽然《不动产权籍调查技术方案（试行）》已出台，但是在实际的登记单元划分中存在诸多技术难题没有涉及，例如宗海划分时，面临涨潮与落潮时海面与地面交线不一致的问题，容易在使用过程中引起纠纷。另外由于监管不严等诸多原因在广大农村存在大量超标准建房现象，当前的主要做法是按照现状记录面积和界址，但是实际上并不能确认宅基地的合法界址，无法确定哪部分属于超标面积哪部分属于合法面积，这也将给今后权利转移留下隐患。

2.不动产基础数据整合方面困难较大

一方面，不动产登记信息平台各地不统一，需要攻克技术难关。长期以来，全国各省市土地、房屋等不动产登记基本各自为政，各地多数自主研发登记信息平台和数据库，在登记内容、登记数据存储等方面也不尽相同，如何实现地区间的数据库兼容和数据的转换则需要计算机技术方面的突破。

另一方面，在不动产调查测绘过程中，各地采用的基础标准不同，有地方采用2000国家大地坐标系为标准，也有地方依然使用1980国家大地坐标系为标准。另外，各地测量精度要求也不尽相同，这就造成测量结果不同，使得最终在信息平台搭建和数据汇总过程中出现更多问题。

（五）社会意愿方面

当前，社会公众对不动产统一登记作用的认识普遍存在两种观点。

一是反腐作用，不动产统一登记后，通过信息公开虽然能够有效震慑部分腐败官员，降低腐败机会，但是与广大社会民众自身关系并不密切，多数民众较为莫然。

二是不动产统一登记的实施是为房产税征收做铺垫，然而征收房产税对民众尤其是拥有多套不动产的民众而言，更是加重自身经济负担，故而支持者不多。

这两种观点表明，民众对不动产统一登记制度的认识还较为肤浅，既得利益者则担心统一登记后开征房产税会对自身更加不利，因此，社会公众意愿方面存在部分阻力。

四、加快不动产统一登记制度推行的举措

不动产统一制度的实施是利国利民的改革举措，符合社会经济发展要求，必须从各方面确保该制度能够稳妥推进，为减少改革实施的阻力，建议从以下几方面给予支持。

（一）完善相关法律和组织建设，为不动产统一登记提供基本保障

一是全面完善不动产统一登记的法律体系。虽然《不动产登记暂行条例》等专项法规已经出台，但是与原《土地管理法》等法规的相关内容有所冲突，为此，加快相关法律法规的修改进度，继续完善统一登记相关规程，才能使不动产统一登记有法可依。二是加快基层不动产统一登记机构整合，克服原登记部门间职能重合、人员重叠等现实问题，推进区、县级行政部门统一登记机构的成立和职能划分，为不动产统一登记实施提供组织保障。

（二）加强舆论宣传，引导社会公众正确认知不动产统一登记制度

一直以来，多数人认为不动产统一登记以反腐、征收房产税为目的，引起部分社会成员对该制度执行存在抵触心理，不利于社会各界全面配合统一登记推广。以广播、电视、宣讲等多种形式开展不动产统一登记知识普及活动，尤其针对基层百姓和农民群体，使广大群众正确认识不动产统一登记的目的和意义，积极宣传统一登记制度实施后可以有效提高行政效率、降低行政成本。同时，搭建统一登记信息平台实现信息共享后，能够降低不动产交易的市场隐患，有助于维护不动产交易者利益，提高百姓维权意识，从而更好地配合不动产统一登记制度的推行。

（三）提高科研投入，解决登记过程中存在的理论与技术难题

一是积极学习借鉴国外先进管理经验和理论研究，将德国等近似我国登记模式的精华内容有效引入我国不动产登记制度建设中，打破制度制定过程中理论依据的瓶颈和制约，加快制度完善进度。二是鼓励国土资源行政主管部门与高等院校、网络技术企业等相关行业广泛合作，集中优秀人才共同攻克技术难题。由于行政主管部门日常行政性工作繁多，缺少时间精力进行技术研究，可以将技术要求以科研课题的形式进行立项并提供科研经费，由高等院校提供专业的师资人才进行研究，并吸纳网络技术企业提供技术，由三方共同攻克技术难题。

（四）加强专业人才的培养，为不动产统一登记奠定实施基础

一是在高等院校开设不动产登记专业，培养不动产统一登记所需的不动产产权产籍、不动产测绘、不动产调查、不动产交易、不动产权属确认等岗位技能和法律法规的专业人才。二是对原有工作人员广泛开展不动产统一登记培训，提高现有工作人员的工作能力和综合素质，为全面推行不动产统一登记打下基础。

（五）深入总结现有登记制度和实际工作的不足，降低不动产统一登记实施后续隐患

当前不动产登记过程中，存在较多问题，如经常出现由于登记申请人、登记机关行政人员等多方面主、客观因素造成登记错误的现象，不但严重损害相关权益主体利益，也容易引发社会矛盾。必须实施严格的实质审查登记制度以保障登记信息的准确，并建立完善的不动产登记错误损害赔偿制度，以支付登记错误造成的经济损失，避免统一登记实施后出现登记错误难以解决的行政难题。

参考文献：

1.闫飞.浅谈不动产统一登记制度的阻力与潜在影响.法制与社会.2014.7

2.薛强.不动产统一登记制度认知及态度调查.数字100市场研究.2015.5

3.程尧 付梅臣.不动产统一登记制度思考.理论探讨.2013.11

4.程啸.论我国不动产登记机构的统一.不动产登记论坛.2011.7

5.李世平 陈德才.不动产统一登记探讨.江苏经贸职业技术学院学报. 2014.5

陈品禄/责任编辑