王文玫

（哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028）

斯蒂格利茨曾经说过：中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。城市化也将是中国在新世纪里面临的第一大挑战。新型城镇化（又称新城镇化）与传统城镇化在内容和实质上有所区别。新型城镇化是随着现代工业的发展而迅速产生的，其主要表现形式为由传统的自然经济即以农业为主的第一产业，向以第二产业和第三产业为主的现代城市社会转变的过程。新型城镇化核心在于以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。我国的城镇化经历改革开放后三十余年时间，由传统的摸索阶段即传统城镇化发展到现在的将其列入发展纲要，正式形成发展战略的新型城镇化，在“中国梦”的指引下迈出了质的飞跃，这其中也走过了不少弯路，发现了不少问题，针对这些问题结合我国具体情况提出解决对策。

一、城镇化的发展进程

我国城镇化经历了传统城镇化向现代新型城镇化专营的两个阶段。我国从改革开放到21世纪为传统城镇化，在保障经济发展为前提的情况下有很多弊端未能及时解决，留下很多弊病。进入21世纪后，我国的新型城镇化建设逐渐走向正轨，逐渐与国家发展大局相连接，很多在传统城镇化中暴露出来的问题也将得到解决。

（一）传统城镇化

改革开放前，严格的城乡户籍制度将农民世代束缚在土地上，加之大量的城市知识青年下乡没有返城，形成了“逆城镇化”趋势。改革开放以后，城镇化由农村经营体制改革为起点。伴随着当时政策下产生的家庭联产承包制，使部分农民离开土地迈向城镇走出了关键一步。与此同时，乡镇企业迅速发展，成为农业剩余劳动力的主要流动方向，并带动了城镇化的进程。1980与农村改革同步，《广东省经济特区条例》的提出成立了深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，使其成为改革开放后城镇化的带头人。由于当时改革处于试行阶段，相应制度如户籍制度、城市就业和社会福利、粮油供应制度等的限制，都使得农村剩余劳动力转移受到限制，大多数只能流入政策边缘的小城镇，城市的大门仍然没有完全对他们打开。

经济体制改革为城镇化建设带来春风。1992年，邓小平同志南巡讲话及党的“十四大”明确提出要走中国特色的社会主义市场经济体制。在这之后，中国经济进入黄金发展期，每年有超过2 000万农民工涌进城镇。“中国制造”的主力军大部分由农民工组成，农民工的“人口红利”为中国经济的发展做出了巨大的贡献。城镇化也由此进入快速发展阶段，城镇化与工业化、现代化相互促进相互融合，城镇化率也有了长足的进步，从1990年的26.41%提升至2000年的36.22%。正是由于这十年的发展，城镇化的建设，打造出“长三角”这样快速工业化、现代化、开放型的核心区域。但其中也存在弊端与问题，虽然农民工为城市的建设做出了巨大的贡献，但却遭遇地方政府和企业不公平的待遇，只要农民工的劳动力不要不能使其在城镇扎根的困境屡见不鲜。从20世纪90年代后半期到21世纪初的十年，随着城镇人口的增加，一系列控制城市人口的政策出台，包括暂住证制度、流动人口管理费、计划生育管理费、外地务工经商人员管理服务费等为农民工进城设置重重障碍。虽然相关费用在2001年被取消，但也没使城镇化得到实质性的进步。

（二）新型城镇化建设

虽然中国城镇化取得了一些成绩，但“重力轻人”的城镇化发展模式已成为阻碍城镇化发展的绊脚石，传统城镇化没有做到真正的城镇化。在此时，李克强总理提出，把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。事实上，以人的城镇化为核心的新型城镇化，面临着重重困难，急需一系列改革突破创新，包括土地制度、户籍制度、行政体制、财税体制改革等。其中，土地制度改革和户籍制度改革为迫切需要的，因为这两项改革，关系到农村和城市、农民和市民之间的障碍的打破。进入21世纪后，我国城镇化建设逐渐走向正轨化、国际化。2001年“十五”计划中首次提出“要不失时机地实施城镇化战略；2002年党的“十六大”提出要“走中国化的城镇化道路”，提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”；2007年党的“十七大”进一步明确要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小原则，促进大中小城市协调发展”；2012年党的“十八大”中七次提到新型城镇化并提出坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路；同年的中央工作会议进一步明确要把生态文明理念和原则全面融入城镇化道路；2013年12月中央经济工作会议提出要积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量；2014年12月中央经济工作会议提出推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成。

二、新型城镇化发展中财税政策存在的问题

新型城镇化建设是我国未来发展的一个方向，当前，税收作为政府主要的收入来源，与财政政策相配合，在城镇化的进程中起到至关重要的作用，但当前财税收入体系单一不健全，新型城镇化建设中财税政策还存在一些不足与需要改进的地方。

（一）资金收入方式单一，部分地区盲目投入

目前，城镇缺乏城镇化需要的独立税源，事权不能和财权相匹配，导致地方政府不能及时为城镇化建设提供相应的资金支持，基础设施建设由于没有资金维持其日常运营而形同虚设，并未给城镇居民的工作与生活带来便利，不能满足城镇居民对公共服务的需要，多数政府往往呈现为财税入不敷出的运行格局。这不但不利于城镇的发展，而且也为城镇的日常运营带来阻碍。针对这种情况，部分地方政府采用乱收费乱罚款、违规担保及操控土地价格等手段来弥补资金缺口，严重违背了财税体制改革的初衷，破坏了市场秩序，造成城镇的非健康化发展，也对新型城镇化的建立提出了挑战。一些地方政府及企业盲目投资、过度依赖“土地财政”，在过去的13年间，土地出让金增长近30倍，总额累计近20万亿元，部分地区土地出让金收入占据了当地财政收入的“半壁江山”，有些省份土地出让金数额甚至超过当地税收收入；一些地方盲目规划土地建设用地，产生巨额负债；刻意追求城镇化率提高，不考虑自身特色；对投资依赖性强，不结合自身特点，照抄照搬，即集中资金投资基础设施、公共服务设施等领域，大规模拆迁、征地、建房，过度依赖房地产开发，造成城市个性化被破坏，自身优势的乡土特色和民俗文化流失。还有一些地方政府刻意追求城镇化率，弄虚作假屡见不鲜。

（二）财税支出结构不合理，资金使用率不高

财政资金在投入中重视基础设施中硬件设施建设，往往忽视开发建设中软件开发，形成以重视城市基础设施建设，轻公共服务设施建设的不平衡格局。在长期城乡二元结构思想的影响下，部分政府重视本地居民，轻视外地居民，给予其不均衡的政策限制，使外来人口在医疗、就业、子女入学等方面被边缘化，不能解决其后顾之忧。同时，财政资金投入至高回报行业或面子工程，追求地方政府的GDP和政绩，忽视生态保障建设等长期发展的问题，以牺牲环境换取眼前的经济效益。同时，财政资金投资倾向于房地产等收益高、见效快的行业，如房地产等，往往忽视对其他产业的投资，导致投资失衡。近年来，我国优化财税支出结构，加大涉农资金支持力度，但其中也有问题存在，财政资金处于“僧多粥少”的局面，资金的分配难以形成聚合力，城镇化过程中资金使用效率不高，资金虽多，但涉及面过广，导致各方面都不能做到面面俱到。

三、推进新型城镇化发展的财税政策

新型城镇化发展是未来发展的重心，是经济发展的有力保障，财税收入在新型城镇化过程中起着至关重要的作用，因此必须顺应新型城镇化发展的要求，在坚持基本法律法规的前提下，勇于创新，敢于革新，为新型城镇化建设添砖加瓦为新型城镇化的推进提供物质保障。

（一）扩大财政收入来源

财政收入来源主要依靠税收收入，税收是保障政府正常运行的保障，我国目前采用分税制，这种税收体制导致地方收入降低，事权与财权不匹配，产生财权上移，事权下移，基层政府资金紧张，地方支出责任超出其可用财力，财政缺口越来越大，只有通过隐性举债来解决。政府为了解决日益增长的债务危机，获取土地出让金则成为相对便捷和高效的方式，并逐渐形成依赖症。这一行为犹如饮鸩止渴，虽能暂缓政府债务危机，但也流失了国有资产，并为子孙后代埋下隐患，同时也会导致“土地城镇化”愈演愈烈。若将中央给地方的转移支付及税收返还，充分考虑这一人口流动群体乃至未来的人口格局变化，及时调整地方政府的资金规模，地方政府将有更大的积极性来解决这一问题，从而缩小户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差距。

（二）健全财税支出制度

当前，地方政府把资金多用于表面城镇化建设，而对于切实关系到民生利益的地方却投入较少，调整现有财税制度尤为重要。第一，增加财政资金对劳动力培训的投入数额。由于农村劳动力在向城镇转移的过程中，自身缺乏先进的技能，在城镇快节奏的工作中，则急需就业，这就需要对农民工进行技能再教育，地方政府及税务部门应加大对农民工群体的培训的资金支持，如对培训部门按照招生人数及就业率给予相应的财政补贴或税收优惠返还政策，以此提升劳动力的在城镇中的竞争优势；同时也要给予聘用农民工群体的企业单位定期财政贴息或税收返还等优惠措施，为农民进城务工提供良好的物质条件。第二，要对与人们切身利益相关的领域进行较多的资金投入，而对于形象工程则较少或不进行投入，也能够督促地方政府为民办实事办好事。第三，完善转移支付制度。政府间及政府内部，建起人财挂钩的运行机制，按照一段时间内人口的增加数额，来进行适度的转移资金支付，这有助于实现城镇化的包容性发展和体现以人为本的基本原则。因此，调整财政支出结构和转移支付制度成为必然趋势。

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