潘 洪，刘文博，孙 浩

(1.合肥工业大学 建筑与艺术学院,安徽 合肥 230601； 2.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥 230601)



城市公共服务设施规划编制策略探究
——以安徽省肥西县为例

潘 洪1，刘文博2，孙 浩1

(1.合肥工业大学 建筑与艺术学院,安徽 合肥 230601； 2.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥 230601)

通过对肥西县公共服务设施现状进行分析，发现其服务设施存在体系不全、覆盖率低、布局分散等问题。通过对大量基础资料调研，在肥西县基本公共服务设施专项规划编制的基础上提出了健全服务设施体系、提高配置标准、培育特色服务类别等策略，旨在为肥西县以后的公共服务设施建设提供引导，并为同类型的城市公共服务设施规划提供借鉴。

公共服务设施；策略；肥西县

随着我国经济的高速增长，城市转型发展已成为当下学者热议的话题，如何打造城市发展新引擎，推动大众创业、万众创新，并改造传统的发展模式[1]，一个重要途径便是扩大公共产品和公共服务供给，完善居民社会保障体系。公共服务设施规划编制对于城市转型发展具有重要促进作用。

西方对公共服务设施规划方面的探究已百年有余，无论是技术方法还是学科理论的交叉研究都取得了显著的成就。例如：格林哈特(Greenhut M L)通过对路径、需求等要素进行分析总结公共服务配置模式；比利尔(Bilal Farhan)通过建立设施配置模型对公共服务设施进行空间优化研究，并付诸实践[2]。我国对于公共服务设施的研究虽只有30多年，但成果较为显著，例如：公共服务设施均等化研究(周素红、李阿萌等)[3-4]；空间布局研究(王兴平等)[5]；现状及配置标准研究(陈伟东等)[6]；公共服务设施建设、管理研究(谭光营、任国佳等)[7-8]。但是这些研究中缺少对公共服务设施规划策略的探析，本文以肥西县为例，从分析公共服务设施基础现状着手，提出公共服务设施规划策略建议，以对肥西县公共服务设施规划建设提供引导。

1 研究概况

1.1 研究区范围

肥西县位于安徽省中部，合肥西南部，现属于全国百强县，本文的研究范围为肥西县实际行政管辖范围，总面积约1 700 km2(见图1)。规划分为县城片区(上派镇、桃花镇、紫蓬镇的一部分等)和乡镇片区(三河镇、花岗镇、官亭镇、严店乡等)。2014年肥西县的三产比为9.5∶67.7∶22.8，其第三产业比重持续增加[9]。

图1 肥西县行政区划

1.2 资料来源

主要采用3种方式搜集资料：查阅网站、图书馆等文献，对现状及规划(如肥西县总体规划)等相关资料进行收集和整理；现场勘察和走访；组织各乡镇及主要政府部门进行座谈，了解第一手资料。

2 肥西县公共服务设施现状分析

2.1 公共服务设施体系不全，配置标准较低

肥西县目前并未组建完善的公共服务设施体系，省市级公共服务设施匮乏，造成设施大多局限在街道级别，不符合当前居民生活需求。肥西县暂时还没有三级医院和省市级文化设施，虽然区级文化设施有2家，但仍远远落后于合肥市其他区。

另外，城市的繁荣与否大多是以经济总量来衡量的，缺乏对居民服务保障的维护和投入，造成现有公共服务设施配置标准不够。对合肥市的经济贡献率方面，肥西县仅落后于包河、庐阳、经开3个区，但基础设施投入却落后于其他区，基础设施建设速度未能赶上经济发展步伐。

2.2 公共服务设施缺乏统筹考虑，覆盖率不足

肥西县的服务设施均等化考虑不足，各个年龄层次、社会阶层享有设施的机会不均等、设施覆盖率不足，这势必无法满足社区居民的生活需求，影响居民生活质量。将肥西县基层医疗卫生机构千人床位数、千人医疗卫生床位数、千人执业医师数等指标与《全国医疗卫生服务体系规划纲要》上的各项标准相比较，发现存在较大差距，居民生活保障设施大多落后于全国标准线。同时，居民城乡医保投保率、养老设施入住率、体育工程设施及文化设施覆盖率等尚未达到100%，体育设施、养老设施等种类单一，设备陈旧，这些问题亟待新一轮公共服务设施规划编制予以解决。

2.3 公共服务设施布局分散、利用率低

设施项目选址在建设初期缺乏有效的政策指引和空间布局安排，造成服务设施布局分散，同等级服务设施重复建设，不同类别服务设施相距较远，不能综合利用。再者目前各类设施大多采取各自为政的运营方式，功能间缺乏互通，性质的单一化降低了使用率，投入的资金和土地等资源浪费严重。主要可分为两级来说明：县级各类公共服务设施分散布置影响了城市在社会保障方面的供给力，凸显不出城市应有的实力，降低了城市品牌效应，不利于城市影响力发挥和经济发展；社区级服务设施分散布置，不利于居民对各类服务设施的高效利用，同时也减少了居民间应有的互动和交流机会，降低了社区凝聚力。

2.4 特色服务功能缺乏，标准化配置模式滞后

县域内旅游资源丰富，如三河古镇、紫蓬山等在城市周边都享有盛誉，但良好的旅游资源却未能得到及时的开发利用，旅游设施不能满足社会生活需求。以工业为主导的桃花镇工业潜力较突出，但镇内工业园区的生活配套设施用地比例较低，亦不能满足当地民众使用，间接的限制了工业发展。

设施建设缺乏统一标准，标准化配置模式滞后。如农村义务教育，城市基本医疗，老年人、残疾人等弱势群体的社会服务，基层社区文化体育设施等标准化建设亟须引入标准。配套设施建设细则缺乏。各主管部门为促进设施建设出台了相关优惠政策，但因为没有细则引导，大多难以施行，致使项目建设过程中标准误差大，设施资源不均衡。同时，部分领域存在多头管理现象，尤以教育、民政、体育三方面最为突出。如群众性活动分属市委和妇联管理，科普展览与公众体育则涉及消防、科协和人防等部门。

3 肥西县公共服务设施规划策略

3.1 健全服务设施体系，均等化服务

(1)努力完善四级配置体系，分级配置各类设施，包括省市、县、街道(乡镇)和社区(中心村)级。按基础现状及实际需要，因地制宜，布置各类服务设施，并确定合理规模，在充分发挥设施潜力的同时争取资源利用效率最大化。落实各级部门管辖范围，做到责任到单位及个人，保障设施体系良性运作。

(2)均等化服务，构建三级优质生活圈。打破行政界线，考虑人口密度及设施服务半径，在空间上落实设施服务均等化。将肥西县全域看作一个完整的圈层，形成基础生活圈、基本生活圈、日常生活圈三级布置(见表1)。按圈层的不同配置派出所、社区服务中心、幼儿园、集贸市场等服务功能，创建公共服务设施优质化平台，实现城乡公共服务全覆盖。

表1 各级生活圈层建设标准

资料来源：2015年肥西县基本公共服务设施专项规划。

3.2 统筹考虑建设标准，科学预测，预留设施发展空间

(1)合理制定服务设施配置标准。

对接合肥市公共服务标准，完善县城公共服务设施分类分级、选址原则、建设标准，指导今后一段时期肥西公共服务设施建设。在县城层面，一方面使用合肥相关设施配建标准，提升肥西公共服务设施等级，优化社会保障等级的同时增强城市竞争力；另一方面，继续培育建设当地配建标准，进一步深化完善上述规范和标准，提高标准经济性、社会性、可用性。同时可借鉴城市公共服务设施规划相关案例，搜寻适宜该城市发展的相关规范和标准加以利用，充实建设标准体系。在乡镇层面，加强各乡镇现有公共服务设施研究，统筹城乡一体化配建标准，主要可分为特色功能服务型、半依赖型、依赖型等。

(2)科学预测，结合城市规划预留设施空间。

城市规划是指导城市建设的法定途径，有利于城市各类用地均衡布置，指导城市健康发展。所以设施用地规划必须结合人口规模、城市发展方向、交通等进行综合考虑，坚持现状—需求—建设—现状的规划思路，对各类设施供需情况进行详细测算，体现前瞻性、动态性、均衡性，最终使公共服务设施建设满足居民使用需求，满足城市发展需要。

3.3 整合现状资源共享，集约服务设施建设

(1)促进设施功能共享，提升资源使用效率。

从现有设施和资源等多方面进行引导，努力完善各类服务设施在横向和纵向上资源的交叉互融，利用小的投入换取最大价值，节省空间、时间等资源，满足城市发展和使用人群需求。如中小学可以利用寒暑假等时间举办公益活动和开办老年大学；各级图书馆可以建立一体化公共图书管理体系以加强书本信息流通共享；体育设施用地可以结合人防工程和应急避难场所进行综合规划利用等。同时，加强政府部门、民办企业、社会公益组织之间联系，保障各类服务设施的良性运转。

(2)集约建设，增强设施辐射能力。

完善各类功能在县、街道、社区层级的整合，集中建设、统一管理，逐渐加强功能集聚效应，达到设施服务的最佳效益和辐射能力。从县级层面看，必须加强各类设施空间集聚，强化中心服务效能，建立县级文化、体育、医疗等各项设施的共享平台，节约集约土地利用的同时凝聚县级中心人气，凸显城市发展信心。从街道层面看，在充分调研的基础上，完善基层服务平台，整合养老、卫生、便利消费等相关功能，合理布局以方便居民使用。从社区层面看，打造社区公共服务平台，利用现有服务设施和网络作用，通过合并、改建、置换、租用等方式，逐步发展与社区服务设施建设有关功能。

3.4 坚持特色发展，提供优质服务

(1)因地制宜，打造特色公共服务类型。

根据各乡镇具体发展定位，确定公共服务设施需求方向。目前，依据综合型、旅游服务型、工业贸易型等乡镇职能可以将特色服务方向定位为工业区服务设施、旅游服务设施、历史文化保护设施等方面建设(见表2)。以县城片区为例：老城区及高铁站片区定位为县级以上公共服务设施重点建设区域；新港、桃花等工业园以工业便利中心为发展特色；产城融合示范区按照新城及工业园两类综合配置公共服务设施；华南城片区则定位为物流城，打造特色公共服务设施。

表2 各乡镇配套服务设施主要发展方向一览表

资料来源：2015年肥西县基本公共服务设施专项规划。

(2)高点谋划，培育特色服务功能。

依托合肥建设长三角副中心城市契机，拉高肥西县标杆，利用资源优势，承接省市设施入驻，在服务于全省的同时，提升自身的区域地位。例如在教育方面，可以开办校企合作的省市级高等职业技术学校，为城市发展提供各类专业技术人员；在文化方面，可以依托紫蓬山公园丰富的自然资源，建设省市级自然博物馆或文化认知园等；在旅游方面，可以依托环巢湖旅游带的开发，建设在肥西县境内的旅游集散点；在医疗方面，可以开办省市级医院或结合景区打造优质的疗养场所。

同时，也可树立培养国际服务功能的信心，提升公共服务品质。如打造国际水准的优质义务教育，建设国际优质学校，吸引人才留驻；打造国际水准的特色体育运动基地，建设紫蓬山国际山地自行车运动基地、潭冲湖、蛟头湾体育公园等；打造国际水准的养生度假型健康高地，建设合肥近郊养生度假型健康中心等。除此之外，在各类项目得以筹划的同时，必须进一步细分公共产品属性，引导社会资本参与，将公共服务设施建设转变为社会大众的责任，这必将对于兴建有用的、好用的、适用的各类设施具有推动作用。

4 结 语

随着城市化加快，农村人口和用地不断向城市转变，加上城市公共服务设施配建标准一直优于农村，这势必造成转移的人口在公共服务设施使用中无论是规模还是质量都不能及时得到满足。所以当下必须对公共服务设施规划提供新的解决策略，舒缓城市发展压力。肥西县公共服务设施用地分散、配置标准较低、利用效率低下等问题如不及时进行引导和修正，必将与城市发展和居民生活产生矛盾，所以针对肥西县现状，提出了健全服务设施体系，加强各单位、部门信息沟通，建设不同等级规模的服务设施；统筹城乡间关系，建立适宜肥西发展的配建标准，发挥各乡镇特色，完善服务设施定位；集约各类设施用地，功能互融，发挥设施最大效应等策略。在为肥西公共服务规划建设提供思考的同时力图促进城市健康活力发展。

[1]万钢.以改革思维打造大众创业万众创新的新引擎[EB/OL].(2015-03-26)[2015-05-30].http://news.gmw.cn/2015-03/26/content_15205570.htm.

[2]孙德芳,秦箫,沈山.城市公共服务设施配置研究进展与展望[J].现代城市研究,2013(3):90-97.

[3]周素红,王欣,农昀.“十二五”时期公共服务设施均等化供给与保障[J].规划师,2011,27(4):16-20.

[4]李阿萌,张京祥.城乡基本公共服务设施均等化研究评述及展望[J].规划师,2011,27(11):5-11.

[5]王兴平,胡畔等,沈思思.基于社会分工的城市公共服务设施空间布局特征研究[J].规划师,2014,30(5):17-24.

[6]陈伟东,张大维.社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较[J].华中师范大学学报,2008,47(1):19-26.

[7]谭光营,陈捷云.浅析社区公共服务设施的建设管理[J].黑龙江生态工程职业学院学报,2010,23(5):47-48.

[8]任国佳.浅议城市边缘住区公共设施规划与建议[J].大连民族学院学报,2005,32(3):79-81.

[9]肥西县统计局.2014年肥西县国民经济和社会发展统计公报[A/OL].(2015-05-13)[2015-05-30].http://www.fxtjj.gov.cn/DocHtml/2015/5/13/22536446770.html.

Strategy of urban public service facilities planning——Taking Feixi county of Anhui province as an example

PAN Hong1, LIU Wen-bo2, SUN Hao1

(1.HefeiUniversityofTechnology,Hefei230601,China; 2.AnhuiArchitectureUniversity,Hefei230601,China)

Public service facilities in Feixi are low coverage, scattered. Based on the research data, the plan for public service facilities are proposed to improve the service system, allocation criteria, cultivate special services categories and other strategies designed to provide guidance and reference for the same type of urban public service facilities planning.

public service facilities; strategy; Feixi

2015-07-09

潘 洪(1989-)，男，安徽合肥人，硕士研究生。

孙 浩(1988-)，男，安徽合肥人，硕士研究生。

1674-7046(2015)05-0046-04

10.14140/j.cnki.hncjxb.2015.05.009

TU984.11

A