国外中央银行财务预算体制比较研究

2015-04-21赵守芹

时代金融 2015年10期

赵守芹

（中国人民银行东营市中心支行，山东东营 257091）

构建一个科学合理、公正透明的预算编制程序、预算公开以及预算管理方式对于推动央行预算改革至关重要。盈利能力并不是衡量各国央行业绩的标准，央行的利润或亏损每年变化都很大，这取决于利率和汇率等水平。然而，任何由央行产生的行政费用，如人员成本、建筑物构建成本、业务运行成本等，都是利润表中的抵减项，因此代表了纳税人的机会成本。各国央行通常都需要编制详细的预算对这部分行政成本进行管理规划，并将预算与实际发生成本进行对比，以此向政府与公众负责。本文从以下几个方面对国外中央银行财务预算体制进行了比较，通过对比发现国外好的做法，并启示我国中央银行财务预算体制未来的改革方向。

一、国外中央银行的预算程序比较

（一）美联储预算程序

美国政府的财政年度是从每年的10月1日到次年的9月30日。美国的联邦预算程序非常复杂，从联邦政府各机构编制各自的预算开始，到联邦预算执行后的审计，每个预算周期长达33个月。在一个财政年度内，联邦政府要在执行本财政年度预算的同时，审核上一财政年度的预算，并编制下一财政年度的预算。整个联邦预算程序经过四个阶段：预算的编制、预算的审批、预算的执行和预算的审计。

（二）法国央行预算程序

法国央行的支出预算按“部门预算”法编制。按部门编制预算，每个部门，各类支出，都反映在一本预算上，预算编制一结束，就清楚明白地掌握着各部门的预算资金情况，非常利于管理。法国预算法律体系中除宪法和《财政法》（相当于我国《预算法》）之外，每年国会还要通过年度《预算法案》，以法律的形式对各项收支作明确细致的规定，使各部门每项预算收支都受到法律约束。每项支出都有法可依，预算一经批准，不得随意追加追减，有利于预算执行的监督和管理。

（三）巴西的参与型部门预算模式

是指公众参与编制的由立法机关审议通过的反映部门所有收入支出的预算模式。其特点是：第一，直接民主。参与型预算是人们可以讨论公共政策和公共预算的一个直接的、自愿的和普遍的民主过程。公民已经不再是传统政治体系的简单附属物，只是在偶尔的选举中进行偶尔的参与，而是成为公共领域中的永久的主动参与者。第二，普遍参与。在参与型预算中，公民直接参与公共预算的决策和控制，他们不是间接地由其他团体来代表。第三，讨论和决定所有预算。有必要公开全部的预算，包括人员费用、公共债务、基本服务、投资和相关活动、发展项目、还有诸如通过国有银行获得的预算外财政资金。第四，以现存的政治权利为基础。经选举产生的议会拥有宪法赋予其的权力，它将对提交的预算进行分析并表决。第五，自我管理、自治与开放。参与型预算包括分配资源的标准和计划的制定方法。这些规则必须通过那些与地方政府之间订有社会契约的社区的完全自治来制定。

（四）泰国银行和日本银行预算程序

泰国银行和日本银行保持高度独立和相对宽松的预算政策，既是政府机构，又是特殊的金融机构。作为政府机构，它们要编制预算，接受预算的约束，但作为垄断货币发行、执行货币政策的特殊金融机构，中央银行又具有业务复杂的特点，过于严格的预算不利于其有效率的制定和执行货币政策，因此，两国中央银行的预算都相对宽松，因而保持了日本银行预算政策的高度独立。

二、国外中央银行的年报中预算公开比较

国外央行通过向公众报告行政费用的预算金额和实际发生的费用数额以体现其在绩效方面的问责性和透明度。在国外央行的年报中，有少数提供了预算方面的信息，而在其列示预算金额和实际费用的范围和详细程度上也大相径庭。

（一）英格兰银行

英格兰银行在年报中的财务回顾环节概述了实际成本与过去期间预算金额的对比和未来预算金额，并提供了相关评述。此外，它还解释了支出计划中的三个主要原则：

1.政策性预算与来自“现金比率存款”计划的收入一致。根据该计划，商业银行必须把吸收存款中的一定金额以零息方式存放于央行，而央行会将这些准备金进行投资以赚取收益。

2.其他有收益的经济活动预计会在中期达到收支平衡。

3.如果上述两个项目均能达到平衡，则银行的利润应相当于其资本和储备的投资产生的回报（主要是政府和其他高评级英镑债券）。银行的税后收益与政府平分。

（二）新西兰储备银行

新西兰储备银行有一份由国会批准的发行五年期债券合同。该行在其年报中，将过去一年的实际成本与五年合同中可预见的未来成本进行了分析，下一年的预算费用也进行了同样的分析。

（三）美国联邦储备银行

美国联邦储备系统的网页不仅可以链结年报和上述绩效报告，还提供了一份题为“年报：预算回顾”的报告。该报告共有40多页，其中分析了过去几年的实际支出和预算金额的对比，以及今后几年的预算金额。例如，它回顾了银行的各种职能领域，呈列了几年来的运营开支和雇员情况，讨论了治理层及该行的预算表现，评价了未来期间的预算，并介绍了预算编制过程和向商业银行提供的服务如何定价。

（四）德意志联邦银行

德意志联邦银行部门预算注重绩效管理。其突出特征是不仅仅单纯就预算而编预算，而是要求部门在提出支出需要的同时，对于各项支出所履行职能的完成程度做出详细说明及论证。部门预算已跨越传统的“投入预算”阶段，进入了“产出预算”阶段。

三、国外中央银行的预算监督管理比较

（一）美国联邦储备体系的预算管理

美国联邦储备体系负责履行美国的中央银行职责。预算主要由运营支出预算、美联储的有偿服务收入预算和其他项目收入预算（占比很少）组成。按零基预算的原则编制部门预算。美联储向国会提交的联邦预算，即包括按经济性质划分的功能预算，又包括部门预算，使预算资金的分配去向一目了然。部门预算按零基预算的办法编制，做到公正、公平，实行由双年度预算和4年总体财务规划两部分组成的财务预算管理内容概述方式。采用的是多级财务审计和检查体系。

（二）德意志联邦银行的预算管理

德意志联邦银行的年度预算由中央银行政策委员会审批和控制，部门预算具有健全的监督体系，在经济工作中十分重视财政监督，建立了完善的财政监督体系，有议会监督、财政部门监督、审计部门监督、政府职能部门监督、预算执行专员监督和社会中介机构监督，对财政资金运行的全过程实施监督。此外，新闻媒体也是重要的监督渠道。

（三）日本中央银行的预算管理

日本银行的支出预算主要分为一般支出预算和行政性支出预算。费用预算按大、中、小三级科目编制，大藏省对日本银行的年度经费预算实行总额和大科目审批，8个大科目之间的费用不能相互调剂使用，如需调整，必须事先征得大藏省的许可。日本银行32个分行的预算由两部分组成，一是固定资产购置及工资福利费用；二是公用经费，如会议费、差旅费、水电费、办公用品购置费、招待费等。其中第一项经费，由总行编制预算并直接管理，即：固定资产由总行集中采购，调配分行使用；人员费用由总行直接汇入职工个人账户。第二项费用，经政策委员会审批后，由分行自行管理使用。泰国银行的职工属于公务员编制，但工资和福利水平相对于其他政府部门要高一些，一般工作人员约高l00%，高层人员约高30～50%。日本银行实行预算制。接受日本大藏省的外部监督。

（四）泰国中央银行的预算管理

泰国银行实行独立的预算管理制度。泰国银行内设“战略服务局”，负责全行财务预算的汇总编制、分配和管理工作。

四、对我国中央银行财务预算体制改革的启示

由上述比较分析可见，国外发达国家中央银行财务预算体制，既有不同的地方，也有共同的特征，对我国中央银行财务预算体制改革具有重要的借鉴意义。

（一）建立健全预算法律体系

借鉴法国做法，在用目前已有宪法和《预算法》来规范预算管理外，每年由全国人民代表大会通过年度《预算法案》，以法律的形式对中央银行各项收支作出明确细致的规定，使每项预算收支都受到法律约束，预算一经批准，不得随意追加追减，将有利于预算执行的监督和管理。

（二）延长预算编制期

目前美国每个预算周期长达33个月，许多经济发达国家的预算编制时间为一年甚至更长，预算编制时间为一年甚至更长，而我国的预算周期却只有几个月，充裕的预算编制时间，确保了详尽测算各项支出以及评估论证项目成为可能，从而有利于提高预算的准确性。

(三)实行独立的财务预算管理制度

由于各种历史、现实的原因及条件限制，我国中央银行的独立性相对于美联储和日本央行明显偏低，当前人民银行致力于提高业务独立性和财务独立性，以确保利用政策工具实现宏观调控目标的有效性。财务方面，人民银行不同于其他国家机关，首先人民银行具有保持相对独立性的财务基础，中央银行具有公开市场业务和支付清算系统，各项收入不但能够维持营业支出，还有一部分上交财政，其次人民银行职能比较特殊，既担负货币调运、保管、清分、销毁等货币发行职能，又担负支付清算体系建设与维护、优化金融生态环境等金融服务职能，还代表国家参加部分国际性金融研讨会等，费用开支范围广、特殊因素多、不可测性高，而当前人民银行执行的部门预算具有计划性强、弹性弱的特点，建议按照《中国人民银行法》的规定，在人民银行实行独立的财务预算管理制度，为人民银行各项职能的有效履行提供资金保障。