沈林安陆贵清冯伟丹 吴晓滨章凯范文彪

农业机械购置补贴工作现实审视与创新改革探讨

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农机购置补贴是贯彻落实《农业机械化促进法》的一项重要政策措施，2004年实施以来，取得了显著成效，但也存在一些难点和亟待解决的问题。笔者与单位同事结合浙江省湖州市农机购置补贴政策执行情况，根据各级农机购置补贴工作人员和部分农机生产企业、经销商、购机户等涉补主体反映的情况和意见，剖析问题根源、提出解决办法，并对今后工作的创新改革举措提了一些看法和建议。

1 农机购置补贴政策执行中存在的主要问题

1.1 补贴对象的界定存在分歧

农机购置补贴政策实施以来，补贴对象已作多次调整。农业部、财政部《2015-2017年农业机械购置补贴实施指导意见》中所规定的补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织。但各地在实际执行中，对补贴对象的界定存在一定的分歧，如对于粮食收储企业、粮食加工企业、种子销售企业购买烘干机，有的地区认定为补贴对象，有的地区不予认定。将种子销售企业认定为补贴对象的，认为种子销售本身是为农业生产服务，购买烘干机是为了烘干种子和稻谷，应该给予补贴；不将种子销售企业认定为补贴对象的，认为种子销售企业不是直接从事农业生产的单位，不符合补贴对象的规定。

1.2 分档定额补贴的方式不合理

目前，农机补贴目录分大类，大类下分小类，小类下再细分品目，每个品目的机具再按大小进行分档，同一档内不同大小的机具补贴相同。随着农机新产品的不断增加，农机具分档越来越困难，甚至不能分档。在机具分档的基础上再进行定额补贴，额度按不高于销售价的30%确定，由农业部统一制定和发布。我国是一个大国，东西南北自然条件不同，经济发展也不平衡，农民对产品品质的追求千差万别。而不同生产企业、不同品质、不同价格却在同一分档内的机具，补贴额度相同，补贴额是按该分档内的最低机具价格作为参考基价来确定，因此补贴额度普遍低于30%，部分甚至不足10%。也正因此，部分小型小额机具，因行政成本和税收成本等原因，申购人申购补贴机具比购买不补贴的机具实际所支付的货款却要高。再则，农机产品的价格随物价指数的变化而调整，补贴目录也将进行调整和更新。机具进行分档和确定补贴额度，需花费大量的人力和物力，增加了行政成本。因此，分档定额补贴的方式既不科学也不尽合理。

分档定额补贴方式，有利于低价产品的销售，助长了恶性竞争，虚抬价格获取高额补贴的情况时有发生，甚至多次出现补贴额度高于实际销售价的情况。不利于优质高价产品的推广应用，也不利于农机生产制造业的优胜劣汰和转型升级，无论是对生产企业还是对购机户，都有失公平。

分档定额补贴方式无意间扩大了在分档定额过程中的权力，由于负责分档和定额的工作人员难以做到能掌握所有机具的实际价位等情况，因此增加了分档定额中的不合理成分，这客观上为生产企业实施补贴机具价格虚高的有意行为创造了一定条件。同时，农机管理部门也因此增加了本可规避的责任风险。

1.3 机具核查存在误区

机具核查的目的是为了确认申购人购买补贴机具的真实性。而在实际工作中，对机具核查的目的性不明确，随意、盲目甚至强制地组织核查。有要求申购人将机具拉到办公现场后再予办理申请手续的，有要求在外地跨区作业的机具拉回来核查的，也有工作粗暴的等。有的联系不到申购人就感觉可能有问题，有的认为申购人申请了补贴就应该做到随叫随查，而忽视了申购人对该机具拥有的合法所有权和处置权。况且，大部分机具有流动性，有的到外地开展跨区作业，农闲时农民也不可能呆在家里等核查。因此，对补贴机具的核查方式有待改进。

1.4 责任承担不当

农机管理和财政部门是农机购置补贴政策执行及监督管理主体，主要工作对象是农机生产企业、经销商和购机户等涉补主体。由于对各级管理主体、涉补主体的职责和应承担的责任没有作出系统、规范和明确的规定，造成主体责任承担过度或不足。特别是农机管理部门，几乎承担了农机购置补贴工作中除资金拨付外的所有职能，并过度承担了本该由涉补主体承担的责任，造成了只要涉补主体有违规违法行为发生就是农机管理部门监管不力的情况。如购买补贴机具真实性保证是申购人应承担的责任，但上级农机管理部门要求基层部门组织机具核查、抽查、对口检查等工作，而成千上万的补贴机具仅靠基层农机管理部门几个工作人员的监管来保证不被倒卖等情况，显然是不切实际的，一旦出现虚假情况，这项工作职责反过来成为农机管理部门工作人员被纪检、司法部门追究渎职行为的依据；又如，拖拉机、联合收割机的牌证管理已有明确的规定，由农机监理部门组织实施，而农机购置补贴工作与之挂钩，使农机购置补贴工作人员承担了不该承担的责任；等等。

1.5 政策出台迟缓

由于新产品不断增加，农机产品目录不断更新，每年需花大量的人力和时间对补贴目录进行更新和调整。省级年度实施意见出台后，县级还要出台实施方案，再组织宣传、培训，真正可以正常工作快到年中了。

1.6 操作程序复杂

申购人申购补贴农机，需要多次行程才能完成，还需提供指标确认书、申请表、身份证明（或营业执照）、银行账户等资料，少带一份还得补报，还需接受核查和抽查等。生产企业、经销商同样需办理大量的手续。总之，无论是管理部门还是购机户、经销商和生产企业等涉补主体，从政策出台到补贴资金兑付，程序繁琐复杂，管理成本大。

由于补贴资金逐级拨付，财政状况较差的地区还存在补贴资金到位迟等问题，基层反应较大。

1.7 规范化管理有待提高

2005年2月，财政部、农业部印发了《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》的行政通知，此后，均采用行政通知的方式对农机购置补贴事项作出调整或规定。目前，《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》的部分条款已不再适用，各地在执行中缺少一份新的纲领性文件作为依据。各级管理部门及涉补主体的职责范围、权利和义务、责任承担等规定不明确，还存在一些难以统一的事项，造成各地对同一事项解释不同、执行不一，个别地方甚至增设限制要求，给涉补主体带来不便。

1.8 违规违纪行为时有发生

农机购置补贴工作中存在的主要风险，有农业、财政等管理部门工作人员的廉政风险，农机生产企业、经销商、申购人的违规、违法风险等，包括渎职、行贿受贿、套取补贴资金、价格虚高和倒卖机具等行为。此外，可能存在难于监控的情况。如：对于补贴额度较高特别是地方追加补贴多、而使用时间较少的机具，生产企业在申购人的配合下通过转让的形式，回收后稍加翻新，更换机具标识后重复销售，变相套取补贴资金。

十八大以来，从中央到地方加大了对违规违纪违法的查处力度，管理部门的廉政建设得到加强，涉补主体违规违法行为得到有效遏制。但个别企业的恶性竞争、价格虚高等违规行为时有发生。

2 农机购置补贴工作的创新改革举措

2.1 制定部门规章

农机购置补贴是一项惠民的政策性补贴，但它不同于其他政策性补贴，具有专业性强、普遍适用和相对稳定等特点，是一项长期执行的政策。因此，在总结10余年实践经验的基础上，根据《农业机械化促进法》等法律法规，可以将农机购置补贴政策上升为部门规章，对农机购置补贴事项、主体责任、工作实施、监督管理、违规违法处罚等作出更规范、更明确和可操作的规定。一方面为各地工作的实施提供法律依据，促进法制化建设，明确工作人员、涉补主体依法享有的权利和应尽的义务，特别是能有效消除管理人员不作为、不敢为和过度作为的情况；另一方面为实施工作的连续性提供保障，消除基层单位和涉补主体惧怕政策多变的心态，真正起到稳定政策、稳定人心的作用。

2.2 明确管理部门的职责权限

按照简政放权和行政管理体制改革的要求，改革农机购置补贴工作由中央统管统抓的方式，明确从中央到地方各级农机、财政行政主管部门的工作职责。中央和省级工作重点是农机产品市场准入条件审定、产品目录采录与发布、补贴资金分配和监督管理，县级农机、财政行政主管部门作为执行农机购置补贴政策的行政主体，根据规章规定履行职责。

由于农机作业季节性强，且面广量大，申请受理、真实性确认等事项可指定或委托（或部分指定或委托）乡镇政府及其农业部门实施。

2.3 实行补贴资金的切块管理

在中央资金尚未达到普惠条件前，应当实行切块管理，即中央资金切块到各省，省财政安排省级地方追加补贴与中央资金一并切块到县级。县级财政建立专户，中央资金、省级资金与县级追加预算一并纳入专户，包干使用、专款专用。实行资金切块管理，简政放权到基层，为补贴资金及时到位提供保障。

2.4 以实际用途界定补贴对象

根据《农业机械化促进法》关于“农业机械”的定义，以购买的农机是否用于农业生产为依据，确定补贴对象的涵盖范围，即补贴对象为购买农机用于农业生产的涉农单位（组织）和个人。

县域外的申购人在该县从事农业生产，凭村委会、乡镇农业部门的证明，可在该县申请补贴。

为鼓励工商资本投资农业，建议对于非农企业购置农业机械，确实用于农业生产的，应当凭相关证明享受补贴。

2.5 放宽补贴机具资质和范围

凡经农业部和省级农机推广鉴定部门审定并列入全国或省级支持推广的农业机械产品目录的农机，在全国范围内都应享受购置补贴。

未经部、省级审定，未列入支持推广的农业机械产品目录，但属于本地重点推广技术范围的农机新产品，报省级主管部门批准后，可列入本辖区当年度补贴范围。自省级批准后一年内，该产品还未通过审定，则应取消补贴资格。

2.6 取消补贴目录，统一补贴标准

中央应当改变分档定额补贴的方式，确定一个全国统一的补贴比例，如销售价的30%。按比例补贴后，补贴目录自然取消，工作简化，行政成本减少。

本地区重点推广技术范围的农机具或对本地区有较大影响的农机具，在中央补贴标准的基础上，需提高补贴标准的，由地方自行确定追加比例。补贴资金不足的由县级财政补足，结余资金可结转至下一年度。

2.7 试行统一销售价制度

凡申请补贴的农机，生产企业对本企业生产的每一种产品确定并公布全国统一的销售价。由于不同地区的运费差异较大，所公布的统一销售价不含运费，但申购人享受的补贴可以按销售价加运费计算。

实行统一的补贴比例和统一的零售价，风险防控效果明显。一是基本消除倒卖机具的行为。全国的补贴相同、价格相同，就没有倒卖机具的利益驱动。虽然也有可能出现资金充裕地区的机具流向资金缺口较大地区的情况，但农机具无论到哪里，都是投入农业生产，在真实性保证和确认的前提下，只要机具去向明了，应当依法维护和规范申购人对补贴机具的合法所有权和处置权。当然，对于由非法经纪人有组织地倒卖等行为，应当给予查处。对于有地方追加补贴的机具，由地方作出相应限制措施。二是有效遏制价格虚高情况的发生。一直以来，价格虚高情况时有发生，个别农机生产企业为了销售自己的产品，虚报价格以抬高补贴定额，个别产品的补贴甚至高于产品的实际销售价。实行统一补贴比例、统一价格，生产企业和经销商需同时承担为价格虚高机具虚开发票的风险，增加了被监督和举报的覆盖范围和几率，能有效防止价格虚高情况的发生。

2.8 取消生产企业的补贴机具经销商身份

生产企业以经销商身份直接销售补贴机具到用户，便于其实施价格虚高和套取或变相套取补贴资金的不当行为。因此，在统一补贴比例、统一价格的基础上，取消生产企业直销，实行补贴机具须由经销商销售的制度，有以下有利之处：

（1）有利于监督管理。经销商均在县级行政管理部门的监督管理范围，管理部门可以随时对经销商的行为进行监管，发现问题容易查处。

（2）有利于防止价格虚高和套取或变相套取补贴资金行为的发生。生产企业套取或变相套取补贴资金或产品价格虚高，需要经销商和申购人的配合，而经销商不仅需要考虑产品质量对本地区用户及本身的后续影响，还需考虑可能被查处而承担的风险。一般经销商不愿为了一个企业和眼前的利益而承担风险，并起到一定的监督作用。

（3）有利于售后服务。生产企业不经过经销商而在全国各地直接销售产品，必然给农机消费者带来售后服务和产品质量追诉的不便，通过经销商既直接又方便。

2.9 限制生产企业及经销商职工申购本企业补贴机具

农机生产及销售企业的职工往往有较多的农民工，利用本企业职工申购农机而套取补贴资金，较其他方式容易。监管稍有松懈，就会造成机具不出企业大门，在更换铭牌后重复申请补贴的现象。因此，有必要加以限制。

2.10 简化操作程序

采取“一次购机、一次申请”的办法简化程序，方便申购人。

（1）购机。申购人向经销商购买农机，只需付款、提货和获取购机发票。经销商配合做好管理系统软件录入购机者信息和机具信息等工作。

（2）申请受理。申购人只需提供身份证明、银行账户和购机发票复印件。外地户籍的申购人还需提供本地从事农业生产的证明。受理单位审核申购人交验的材料后，通过管理软件系统打印申请书（内容包括申购人信息、机具信息和购机真实性保证等内容），申购人签字或盖章确认。手续完备后，向申购人出具受理通知书。申购人签收受理通知书，即认定为申请补贴的手续已经完备。

有条件的县级政府，可在行政审批服务中心设立窗口，受理农机购置补贴事项。

（3）真实性确认（即补贴机具核查）。管理部门认为有必要对申购人购买补贴机具的事实（即真实性）确认的，应在受理通知书上注明并在规定期限内派员核查，逾期不应随意或强制性核查。但申购人应当积极配合有关部门的专项调查。

拖拉机、联合收割机的牌证管理已有相应的规定，应与农机购置补贴工作脱钩。

2.11 改进补贴资金结算与兑付方式

目前，补贴资金的兑付方式采取由财政部门通过“一卡通”或银行账户直接支付申购人的方式。由于补贴资金兑付没有统一规定，部分地区到位迟缓，因此，农业、财政部门应当采取相关措施，做到即时结算即时兑付。

为简化程序，补贴资金也可采取由经销商统一结算与兑现的方式，即申购人购买补贴机具时只需支付扣除补贴额后的货款，补贴由经销商或生产企业垫付，既简单又方便，既减轻申购人筹措资金的压力又防止被金融欺诈。同时，减轻财政部门兑付补贴资金的工作压力。

应当规定补贴资金兑付期限。已受理（不需真实性确认）或经真实性确认的机具，不得以任何理由不兑付或拖延兑付补贴资金。如采用经销商统一结算与兑付的方式，经销商承担了垫付资金的义务，有随时提出结算的权力，农业、财政部门不得拒绝或拖延，并在规定时间内给予兑付。

3 强化农机购置补贴工作的监督管理措施

3.1 明确监督管理责任

管理部门对申请、受理、资金结算与兑付的合法性负法律责任，即程序合法。承担部门规章规定和地方规定的监督管理职能，主要通过规范工作人员和涉补主体的行为、发现并及时处理问题、查处举报案件或反映的情况、通报工作执行情况和案件查处结果等手段，做好监督管理工作，并依法承担责任。

套取补贴资金、价格虚高、倒卖机具等违规违法行为，由涉案主体承担法律责任；但管理部门在明知涉案主体有违规违法行为而不予查处，依法承担责任。

申购人对购机真实性承担责任。管理部门经真实性核查后（不需真实性核查的在受理后）应当确认申购人已对补贴机具拥有合法所有权，即申购人依法拥有该补贴机具的所有权和处置权。对于追加地方补贴的机具，按照属地管理的原则，监管事项由地方作出限定，但不得剥夺申购人在本辖区内对该补贴机具的合法所有权和处置权。

经销商发现补贴机具有价格虚高、补贴额度异常等情况，有义务向管理部门反映问题。管理部门应当在规定时日内对反映的问题给予明确答复；如在规定时间内没有答复，经销商可视为正常，有权销售上述涉事补贴机具，由此而可能产生的不良后果由管理部门承担责任。

3.2 完善农机购置补贴信息监督管理系统软件

农机购置补贴信息管理系统既是工作软件，又是监督软件。进一步完善该系统，除了实现必要的工作职能外，更重要的是起到监督管理的功能。从中央到地方各级管理部门，各地生产、销售企业和申购人等涉及购置补贴的单位和个人，都可以通过该系统查询到各地农机补贴执行情况信息，有利于相互监督、相互约束。

3.3 建立专项调查制度

各级管理部门可以通过对农机购置补贴信息监督管理系统的查询和分析，对某个地区销量特别大、有价格虚高疑点、产品质量反映大或存有疑虑问题等情况，可以针对性地组织专项调查，必要时提交审计等有关部门对申购人、经销商、生产企业进行专项审计或调查。

建立专项调查制度，增强对违规违法行为的震慑力。

3.4 加大违规行为的处罚力度

申购人或非法经纪人参与套取补贴资金的，追缴或加倍罚没违法所得，并将其列入黑名单，限期不得申购补贴机具；情节严重的，移交司法部门处理。

经销商参与套取补贴资金、协助生产企业虚开发票销售价格虚高补贴机具的，加倍追缴违法所得，取消经销商资格；情节严重的，主要责任人移交司法部门处理。

农机生产企业有套取或变相套取补贴资金、虚开发票销售价格虚高补贴机具等行为的，给予按照补贴额加倍追缴或罚没、取消该企业所有机具补贴资格等处罚；情节严重的，追究责任人的法律责任。

通过加大处罚力度等手段，有效遏制违规、违法行为的发生。但查处案件原则上与申购程序脱钩，即申购人签收受理通知书或经真实性确认后，已被认定申请补贴的手续完备。因此，在案件查处过程中，应当按照“谁错罚谁”的原则，即“一人有错查一人、两人有错查两人”的原则，避免处罚一方而损害第二方、第三方的合法权益。

3.5 加强廉政建设

加强对工作人员的教育，提高廉政风险防范能力。根据部门规章依法开展农机购置补贴各项工作，有效防止或减少工作中的差错，防范违规、渎职等行为。对于腐败行为，做到发现一起、查处一起，绝不手软。

4 结束语

总之，农机购置补贴不仅仅是一项支农惠农政策，也是促进农机科研和农机工业发展的重要措施。在实施中，要相信广大农民群众的主流是好的、是靠得住的，以“简化程序、方便群众”为原则，做好每一项工作。农业机械无论到哪里都是用于农业生产的，不能因为出一点事就时时提防、处处设卡，要按照“条款简明、处罚严厉”的原则进行规范，既要加强监督管理又要相信人民群众。当然，农机购置补贴政策执行中所涉及的工作都与资金有关，因此要分析存在的问题，实行创新改革，进一步提高管理部门及其工作人员的办事效率，提高为广大农民群众服务的能力，提高农机购置补贴工作的规范化、法制化水平，切实保障管理人员、涉补主体的合法权益。这是全体工作人员的心声，是广大农民群众的愿望，符合农机行业转型升级的需要，符合简政放权和行政管理体制改革的要求。通过创新与改革，促进农机购置补贴工作更上新台阶，为农业机械化更好更快发展作出新的更大的贡献。

致谢：本文根据多年从事农机购置补贴工作的农机管理人员和农机生产企业、经销商及购机户代表等的意见多次修改，并得到法律专家的指导，为此特深表谢意。

作者信息：1湖州市农业机械化技术推广站，313000；2德清县农业机械监督管理所，313200；3湖州市南浔区和孚镇农业综合服务中心，313000；4德清科力农机有限公司，313200：浙江