文献标识码：A

文章编号：1673-1972（2015）04-0058-03

收稿日期：2015-04-27

基金项目：石家庄市哲学社会科学规划课题“健全完善引人向上的政策机制，推行‘善行河北、首善省会’建设研究”（WH1406）；河北师范大学人文社科研究重点项目“公共政策引人向善的作用与机制研究”（S2014Z10）

作者简介：柳敏和（1959-），男，河北灵寿人，教授，主要从事文化产业与政策研究。

一、公共政策引人向善具备的条件

（一）公共政策何以引人向善

公共政策何以引人向善？一般而言，只有善的才是合理的，即善是合理的必要条件，而合理是合法的必要条件，那么可以得出善是合法性的必要条件。而公共政策一定意义上说是各级政府制定的具有不同程度法律效力的社会活动规则，即一般情况下，公共政策都是合法的。既然善是合法性的必要条件，那么一般而言，公共政策追根究底都是善的，故而可以引人向善。

（二）公共政策以何引人向善

1.公共政策的性质

公共政策的公共性、权威性、强制性和相对稳定性四个基本性质决定它具备引人向善的条件。第一，公共性。公共性作为公共政策的首要属性，它决定了公共政策是以公共价值为出发点，以社会公众的立场为立足点，以解决公共问题和实现公共利益为落脚点，并以公共权力为支撑点来抵制私人力量对公共之善的侵蚀。第二，权威性。社会公众正是为了抵制他人的恶意侵犯，但又“缺少一个有权依据确立的法律来裁判一切争执的知名而公正的裁判者” [1]202，所以才成立政府并赋予政府运用公共权力纠正不公正待遇的权威，以此保障公众意志对善的追求。第三，强制性。强制性是权威性的体现和保障，若权威性属于“软暴力”，那么强制性则属于“硬暴力”。即在必要时，公共政策将以“硬暴力”的手段打击恶行，实现现实之善。第四，相对稳定性。公共政策可从善的意愿出发，为公众制定相对稳定的“游戏规则”，公众则可放心而安全地学习、适应并利用这些规则，从而实现公众之善。

2.公共政策的功能

公共政策的规范、导引、分配及调控的功能使它具备引人向善的条件。首先，规范功能。公共政策通过向公众明确“可为”和“不可为”的规则，促使公众远离恶而趋近善；其次，导引功能。公共政策通过设定相关规则，对善的表现和行动给予优惠甚至特权，从而实现鼓励善心、善举、善行的效果；最后，分配和调控功能。公共政策通过对社会资源进行合理的分配及调控，使社会成员按贡献而有所得的同时，又避免两极分化，从而实现社会的公平与正义。这种公平而正义的举措，可以将公众的不满、不善心理扼杀在摇篮中，从而实现引人向善的效果。

3.公共政策的本质

公共政策的本质是对社会资源的权威分配，而社会资源的分配直接关系到利益分配，同时，利益分配对社会成员的行为具有最直接、最有效的影响。故在公共政策的执行过程中，社会公众为获得更大的个人利益，往往会主动学习、适应和利用公共政策。因而，公共政策影响着社会公众价值判断和行为方式的善的选择，是实现引人向善的重要条件。

二、公共政策引人向善条件的创设

从一定意义上说，社会公众的生活可以概括为物质和精神两大层面，而公共政策若要引人向善，也需要从这两个方面入手。

（一）物质层面——基础条件

根据马斯洛（Abraham Maslow）的需求层次理论，一个人的需求包括生理需求、安全需求、爱与归属感、尊重和自我实现五个由低到高的层次。即只有当一个人的物质生活条件获得满足后，才会转而追求精神层面的满足。因此，一般情况下，在一个人的生理和安全需求存在空缺甚至处于危机状态时，想要引其向善是不现实的。在市场经济条件下，人们的物质生活水平不断提高，社会公众对物质方面的追求逐渐扩展到掌握和支配有限的社会资源。因此，公共政策要在发挥市场在资源配置形式决定性作用的前提下，尊重并依据市场经济的平等交换、合作互惠、正当竞争和诚实守信四个原则，实现资源的优化配置，在经营和竞争等环节引人向善。

（二）精神层面——重要保障

精神与物质相对，特指人的意识、思维活动及心理状态，公共政策在精神层面上引人向善主要表现为树立正确的社会价值取向。正如前面所说，一般情况下，只有当人的物质需求满足后才会追求精神满足，但并非所有人对精神满足的理解和追求都是“善”，盲目攀比、损人利己等恶的价值取向在当前社会也是存在的。因此，公共政策应在精神层面上树立以人为本、公平正义、诚实守信、包容和谐和奋进向上的善的社会价值理念，通过公共政策的制定和执行严惩损人利己等恶的价值理念，从而引人向善。

三、公共政策引人向善的障碍及克服

（一）公共政策引人向善的障碍

根据问题分析的时间维度，可将公共政策引人向善的障碍划分为制定和执行公共政策前、中、后三个层面。

1.制定和执行公共政策前

制定和执行公共政策前的障碍主要是公共机构运用公共政策引人向善的意识较为薄弱。政府作为享有并行使公共权力的主体，由于自身人力、物力和财力的局限，在制定公共政策中，往往以社会中的突出问题为导向，片面追求政策执行的效率和效果，运用公共政策引人向善的意识较为薄弱，无法时时事事将引人向善作为制定和执行公共政策的首要准则。例如，广西玉林市自20世纪90年代兴起的“狗肉节”作为一种民俗节日，为突出节日气氛而宰杀、买卖狗肉，本也无可厚非。但近年来节日中屠杀动物的数量之多，以及在买卖过程中残忍虐待动物的行为，引起了社会各界强烈的质疑。而玉林市政府在事件中以尊重民俗和维护社会稳定为主要导向，表现出不闻不问的态度，从而使事件愈演愈烈，玉林市也因大肆杀戮而成为闻名全国的城市。正是由于玉林市政府缺乏公共政策引人向善的意识，使得有效控制虐待及屠杀动物的公共政策迟迟未出台。

2.制定和执行公共政策中

（1）政策本身的缺陷

公共政策作为引人向善的途径之一，并非意味着公共政策天然具备引人向善的功能。公共政策自身所存在的缺陷，甚至会造成“引人向恶”的客观效果。例如，在交通事故造成人身损害的案件中，按照我国现有政策规定，若受害人当场死亡，则肇事者承担的主要为死亡赔偿金、丧葬费等50万左右的赔偿额（河北省的大致水平）；而若造成受害人残疾，肇事者将承担包括残疾赔偿金、医疗费、护理费、残疾用具费等总额在百万左右的赔偿额。通过两个悬殊数字的对比，我们便能找到近年频繁出现的“反复碾压致死”事件的根源所在。因此，公共政策本身所存在的缺陷是公共政策引人向善不容忽视的障碍，它甚至会造成“引人向恶”的极端。

（2）政策执行不力

公共政策本身具有善的价值导向是公共政策引人向善的前提，但现实效果并非总能与理论逻辑保持一致，一项善的公共政策也并非总能引人向善。若政策执行不力，往往不能取得预期效果甚至会“引人向恶”。例如，我国2003年废止的城市流浪乞讨人员收容遣送制度。收容遣送政策本身是一种社会救助和维护城市形象的善的政策，然而正是由于政策执行不力，才产生了骇人听闻的“孙志刚事件”。因此，一项善的公共政策若执行不力，反而会“引人向恶”。

3.制定和执行公共政策后

（1）“经济人”追求利益最大化

“经济人”对个人利益最大化的追求过程中，往往不顾公共利益的得失，造成“个人理性导致集体不理性”的后果。这种“经济人”的假设“引人向利”而非“引人向善”。例如，某市城镇房屋拆迁政策规定，凡是在拆迁范围内的房屋，拆迁过程中均向所有人赔偿固定的拆迁损失费。即拆迁损失费的唯一计量单位是房屋的“量”，而不考虑“质”。政策一出，许多房屋所有者在拆迁前改造房屋的计划便立即中止，甚至出现大量在拆迁前低价建造“简易房”的现象，以获得政府更多的拆迁损失费。由此使得该市房屋建筑出现“鱼龙混杂”的局面，市容、市貌遭到严重破坏。

（2）公众精神追求匮乏

市场经济的发展给我国人民带来了物质的满足，然而目前公众的精神追求相对匮乏。公共政策在引人向善方面的缺失使一部分公众逐渐走向过度虚荣。当前社会中层出不穷的盲目攀比、抢购奢侈品等现象便是一个很典型的例证，甚至存在父亲卖肾为子女购买高档手机的极端案例。一部分社会公众“孤注一掷地表现自己的个性，他企图自己与他人与众不同，只要能标新立异，他可以奋不顾身” [2]329。公共政策具备运用经济手段引导公众消费选择的功能，然而当前公众精神追求的相对落后则给公共政策引人向善抛出了一个新的难题。

(二)克服公共政策引人向善障碍的对策

1.强化政府部门及领导人运用公共政策引人向善的意识

意识对物质具有反作用，强化公共政策主体，即政府部门及其领导人运用公共政策引人向善的意识，可以促使其在制定和执行公共政策过程中加强对一项公共政策是否能产生引人向善的客观效果的判断和思考。让政策制定和执行主体突破只追求解决某一具体问题的片面思维方式的限制，将引人向善作为判断一项公共政策是否具有可行性的要素之一，从而制定具有引人向善导向的公共政策，同时，对现行政策进行再度考量和判断，以便更好地改进。

2.加强公共政策价值取向的评估和审核

如前所述，公共政策并非天然具有引人向善的功能，因此，对一项政策的价值取向进行评估和审核是保证公共政策在执行中产生引人向善客观效果的重要内容。换言之，只有保证一项公共政策在理念层面上具有引人向善的价值取向，才能确保这项公共政策在实际运行中产生引人向善的导向功能。为此，建议公共政策主体“组建一个专门的政策价值评审机构，亦可将政策价值评估工作纳入合法性评估的组织体系，由现有部门承担一项新的独立的职业” [3]。

3.鼓励公民参与公共政策制定过程

通过听证会、民意测验等途径扩大公民参与公共政策的制定，可以为公共政策具备引人向善的导向功能提供保障。这种保障主要体现在三个方面：首先，政府在制定公共政策时，难免会受到自身立场造成的局限性，而公民作为公共政策客体，可以从对立面的角度分析自身在面对公共政策时所作出的选择及倾向，而这一选择和倾向正是判断一项公共政策是否具有引人向善功能的最重要的依据；其次，公民参与可以将私人之善进行整合，从而确定一项公共政策的最大受益群体规模，为实现“帕累托最优”提供依托；最后，公众参与可以增进公众对政府及政策的理解和认同，“社会公众一般不会刻意抵制那些经广泛参与而形成的政策，因为经广泛参与的政策过程能够保证政策容纳更多人的诉求” [3]。

4.选择科学的政策工具

具有引人向善功能的公共政策需要在科学的政策工具的支撑和落实下，才能更好地发挥实际作用，选用政策工具的科学程度影响甚至决定着公共政策引人向善的实现水平。因此，要重视自愿型政策工具、混合型政策工具及强制型政策工具的选择与搭配。例如，对于限制企业的碳排放量而言，以往政府选择强制性的管制工具，力度虽大，但企业在经济利益的驱使下，往往“明修栈道，暗渡陈仓”，碳排放量居高不下。而政府改选混合型政策工具后，通过成立“碳交易”市场，一方面使企业根据各自指标响应号召控制碳排放，另一方面积极改进技术，将剩余指标进行“碳交易”，可谓一举两得。