石珍 戴乔

深化安全监管改革推进食品分类治理
——以国家治理模式的转变为切入点

石珍 戴乔

食品安全事故的发生，往往会让社会公众谴责政府监管的缺位与乏力，如何设置安全有效、防范有力的质量监管体系，如何构筑起公众健康安全的“防火墙”，成为了政府监管的重中之重。对食品生产者施以更为严格的前置审查成为了规制食品安全的一项重要手段。在执法实务之中，生产设备简陋、卫生环境恶劣、经营能力较弱的食品生产加工小作坊往往难以顺利获致前置性的行政许可。对小型作坊提高其准入门槛，将不符合安全生产条件的小型作坊拒之于生产许可之外，显然是将质量安全关口前移的一种有效举措。它能从源头上堵住假冒伪劣产品泛滥于世之路，也是打造无缝隙安全监管关键性的第一站。但这样一种监管策略的采取显然仅仅是干预行政模式的一种表现，即通过行政许可、行政处罚等管制性的手段加强对公共安全秩序、公民生命财产安全的保障，而忽视了对于生产者本身发展权的维护。然而，行政管理模式已经逐渐从“防范国家权力”的干预行政模式迈向了“通过国家的权力，向国家要求权利”的给付行政模式，现代公共行政更加强调行政权力以供给、支付等方式积极满足社会需要并最大限度地增加社会福祉。

一、素描食品生产加工小作坊之规制现状

小作坊的存在有着悠久的历史。追溯到农业社会时代，小作坊就已然成为了人们餐饮的主要食品来源地，也是当时最为重要的食品加工场所。在当今社会之中，虽然食品生产的规模化与工业化已经成为了经营者做大做强的必由之路，某些小作坊在食品企业日益涌现和群众食品安全意识日益提高的双重夹击下艰难维生。但在经济发展较慢的广大地区，小作坊仍然凭借其低廉的销售价格、传统的购买习惯等优势满足了一定群体的社会需求，从而占据着较为宽广的市场。在深圳这种高速发展的大型城市，由于原经济特区被限定于深圳的特定领域之内（即人们所称的关内），故以原关外所在的龙岗区、宝安区、龙华新区、光明新区、大鹏新区、坪山新区为例，大部分地区仍处于类城乡结合部的状况。其经济发展较慢、生产能力低、生产条件简陋、生产环境恶劣属于常情。此时，在一定程度上，小作坊依然属于满足市场经济发展需求的助推力量。按食物链环节分类，小作坊包括农产品初级加工小作坊、食品生产加工小作坊、流通型小作坊以及餐饮型小作坊四类，本文所欲研究的对象便为食品生产加工小作坊。

如何对食品生产加工小作坊进行定义，不同地区的法律规范尚存在着差异性的描述。例如，在云南省与海南省便将小作坊的从业人员限定于十人以下，但有些地方则仅以“从业人员较少”作为识别小作坊的一个特征；有些省份将未签订食品质量安全承诺书或未取得食品生产许可证设定为食品生产加工小作坊的基本要件，但有些省份却未考虑生产者有无获取食品生产许可证；甚至，还有些省份将小作坊的销售范围限定于本村或本村临近区域。本文认为，食品生产加工小作坊的概念设定不宜过于僵化。将食品生产加工小作坊的从业人数、销售范围局限于具体的标准之下，难免挂一漏万，不利于对食品生产加工小作坊的统筹与全面监管。而将依法取得了食品生产许可证排除于食品生产加工小作坊的范围之内，也极不科学。毕竟，食品生产加工小作坊在其特征上并不意味着它在法律身份上的不合条件。故经综合考虑，本文认为食品生产加工小作坊，是指有固定生产场所、从业人员较少、规模较小的从事食品生产的（不含现做现卖）的企业或个人。

（一）食品生产加工小作坊之基本特点

第一，规模较小，安全生产条件欠缺。在市场竞争机制当中，虽然有些食品生产小作坊及时改进工艺设施，不断提升产品质量，从而发展成为了具有一定规模的食品企业。但大量的食品生产加工小作坊仍然受制于落后的生产设施之中。为了节约生产成本，往往三五几人，在极为破旧狭小的房子里，便可成立一个小作坊。很多原则上不能混用亦或需隔离安置的材料也被随意地摆放于有限的空间之类.那些消防设施，抑或卫生生产工具，往往不予置办。至于潮湿、杂乱的生产环境更是比比皆是。甚至，尚有少许小作坊擅自违规适用非法的食品添加剂。可以说，大量食品生产加工小作坊均达不到食品生产的安全标准，也无法顺利获致生产许可证。

第二，资金奇缺，难以达致许可要件。很多食品生产加工小作坊均属于小本经营者。若想依法获得安全生产的许可证，他们不仅需要缴纳法定的生产许可证费，还必须投入大量的资金对其现行的生产环境进行细致整改。但由于经济能力，他们无法购买较为先进的生产设备和检验设备，也承担不起组织人员培训、完成厂房修缮所需消耗的庞大费用，更难以支付高额的卫生环境治理的费用。同时，由于知识能力结构上的不足，很多业主也不具备提升产品质量的知识能力。即使，小作坊经营业主具备改善生产条件的能力，但这也将提升起经营成本，从而使得销售量本身变不大的小作坊难以为继。这就使得安全生产条件差的食品生产加工小作坊不可能在短时间之内便达到获证的要求。

第三，价格低廉，传统工艺市场较广。在中国的传统饮食文化中，不同民族与地域的特色小食品，多是通过传统的手工工艺，在小作坊中制作生产，在一定的地域范围内流向消费大众的，它们成为了弘扬中华饮食文化的重要载体，如豆制品、小糕点、烧腊食品、面食等。这些食品极具地方特色，较为符合当地的饮食特色与习惯，能够迎合很多人的口味与需要，。而且，该类小作坊各类设施成本十分低廉，雇工一般亦为其家庭成员，故其销售价格也容易被部分收入较低的群众所接受。同时，在某些城郊、农村等偏远地区，小作坊之销售有着明显的就近优势。结合上述众多特点，食品生产加工小作坊始终保持着一定的市场占有率。

（二）食品生产加工小作坊之规制困境

第一，生产隐蔽，难以及时发觉违法。食品生产加工小作坊所需从业人员较少，生产空间的要求也不十分巨大。有时一个简易的套房，便可顺利地进行作坊食品的生产操作。甚至，很多小作坊业主便在自家当中的内室里从事食品加工活动。若此类加工行为未与周边四邻发生环境纠纷等实际摩擦，基于中国传统人情社会的存在，也很少有人会主动性地予以告发。故这种不显山露水、闷头关门式的加工行为往往难以被监管部门发觉。这就使得查处工作常需要借助大量的人力和物力资源。甚至，部分小作坊业主对于监管部门的处罚往往小理小睬，甚至专业性地打起了游击战，常习惯性地打一枪换一地方，更加扩大了监管难度。因此，对于基层执法力量乏缺资源的监管部门而言，食品生产加工小作坊之监管，显然将处于一种违法过剩的局面。

第二，数量众多，难以全面施加监管。前已述及，食品生产加工小作坊的生产设备配置与人员配备要求极低。在简陋的工作房内，召集几个人，置办几件简陋的生产工具，便可组建一个食品生产加工小作坊。可以说，食品生产加工小作坊的从业门槛较为低下。这就使得不符合安全生产条件的小作坊广泛地散布于广大城郊、农村等地区。甚至，某一小范围的地域之内，却积聚着众多小作坊生产者。对于此种情形，往往难以全面施加监管措施。毕竟，若仅依法整治某一家小作坊往往有违法律的平等对待原则；若全部加以处置，又可能引发群体性的阻碍。

第三，关涉生计，难以有效执行制裁。食品生产加工小作坊所需的人员素质及其设施操作能力并不高，很多小作坊的业主及其从业人员均是失地农民、下岗工人及外来务工人员等贫困弱势群体。对于他们而言，小作坊属于他们赖以谋生的手段。这也就意味着，若严格的依法施加行政处罚，无论是高额的处罚费用还是没收财产造成的损失，抑或未来停止生产的损耗，均不能为小作坊经营者所能接受；若一味关停食品生产加工小作坊，也将造就更多的失业，从而平添不稳定的社会因素。除此之外，很多小作坊生产的食品均为当地人所喜食乐用的传统食物。尽管其加工生产条件较为简陋，但基于传统饮食习惯抑或购买便宜物品的需要，该类小作坊往往成为了群众日常生活的首选。若对不具备安全生产要件的小作坊一律予以责令退市，也将给群众日常生活带来众多困难。针对上述现实，监管机构即便发现了违法经营的小作坊，往往也难以有效执行。

二、重构食品生产加工小作坊之规制理论

从早期对食品生产加工小作坊的监管情况来看，政府主要采取了两种方式：一是行政许可（即发证），二是通过“食品打假”运动。即以生产许可证等准入手段限制食品生产型小作坊的发展，再通过强制手段逐步降低与消除无证小作坊的数量，最终促使食品生产加工小作坊或顺利获证，或退出市场。例如，仅2001年，以《关于彻底解决乡镇政府所在地及县城以上城市小食杂店、小摊点无照经营食品问题的指导意见》等文件为指导，广东省范围内就组织开展了八次大规模的食品专项打假联合行动（粤质技监函［2001］334号）。这样一种监管措施的采取显然是在回应干预行政下政府秩序保障功能的需要。但小作坊在方便群众生活、解决进城务工人员和城镇下岗失业人员就业等方面发挥出了积极作用，食品生产加工小作坊的规制与劳动就业的促进、民俗风情的维持、社会秩序的保障甚至民族宗教的尊重等息息相关。对于那些家庭文化水平低下、欠缺外出打工能力的小作坊业主或从业人员而言，小作坊式本小利微的食品加工就是其全家赖以生存的基本屏障。对之予以强制性的干预，有时便等于是将一个或若干家庭推向了一个安全未定的窘局，从而造成新的社会隐患。这也是小作坊“屡打不绝”，常常死灰复燃的一个重要因素。因此，就必须将食品生产加工小作坊的规制置于给付行政之下加以考察，从而更好地解决食品安全生产与小作坊业主及其成员之生活保障的矛盾。

（一）何为给付行政

给付行政是国家治理模式的一种表现，是相对国家管理模式下的干预行政而言的一种新型行政模型。传统上认为，干预行政为公权力作用的体现，通常以发布命令的方式实施，公民对此只能服从。但现代国家行政职能扩张，国家不仅是消极地维持秩序，而且要积极地提供服务（张树义主编《行政法学》北京大学出版社.2012.130）。于是，给付行政应运而生。给付行政是针对现代社会条件下，个人的生存必须仰赖行政作用的现实而提出来的。它是以积极增加公共利益为直接目的，通过一定供给性行为帮助公民改进生存状况为内容的国家行政，它以实现公民之受益权与社会权为内容而提供给付服务、救济与照顾。

给付行政的概念来源于德国的学者福斯托夫（Ernst Forsthoff）1938年所提出来的理念“作为给付主体的行政”。他除了将现代行政分为有关秩序的行政（如警察、租税等规制的行政）与有关形成的行政（如经济行政、供给事业行政等），还从行政行为态样角度，将之分为干预行政（又称秩序行政，例如行政处罚、行政强制、行政征收与征用等均属于干预行政范畴）与给付行政（又称服务行政，例如各种社会保险、公用事业、公共营造物等均属于给付行政范畴）。他认为，“给付行政，是指服务于生活考虑的活动；这里的生活考虑，是指对于不得不从事现代集团生活的人，给付提供其为维持日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务的活动。”（杨建顺《日本行政法通论》中国法制出版社.1998.327.）但随着该理论的不断深入与发展，现代的给付行政的范围已不只局限于“生存照顾”，所有为共同体成员提供或改善生活条件，通过给付直接或间接地协助或追求利益的行为均可视为给付行政；给付标的并不局限于金钱和物质的给付，而是政府总体上承担服务的职能（喻少如《行政给付制度研究》人民出版社.2011.188）。从权利方面来讲，给付行政（或称服务、授益行政）更多地涉及公民以生存权为核心的在社会经济文化方面的权益，需要政府积极地作为而促成权利的实现或保障，这与传统的以自由权为核心的自由、平等、参政等权利不同，后者只要求政府消极地不侵犯并保护权利免受侵害（陈贵民《现代行政法的基本理念》山东人民出版社.2004.127）。

给付行政不是一切政府的特质。在传统的政府治理模式中，政府的主要职责是统治和规制而不是提供和给付。只有在民主政治制度建立以后，特别是随着人权理论的发展，给付行政才日渐成为公民的基本权利（刘丹等著《法治政府：基本理论与框架》中国法制出版社.2008.106）。给付行政之形成与发展，与行政从自由法治国转为社会法治国、国家权力从消极避免干预人民权利自由转变成积极介入人们生活等轨迹休戚相关，它也是国家从管制行政走向福利行政的产物。其范围包括水、电、气、义务教育、公共医疗、公共交通等供给性行政，失业救济、贫困帮助、灾害救助等社会保障行政，以及行政奖励、财税补贴、国家助学贷款等资助行政。当然，虽然干预行政是指行政机关等行政主体为了实现维持社会秩序、实现公共福祉等目的，而对私人的权利、自由进行限制的活动；而给付行政是指行政机关为了确保私人在生活和事业上的可能性，而对私人提供精神的或物质的便利与利益的活动（杨建顺《论给付行政的法原理及实现手段》载杨建顺主编《比较行政法——给付行政的法原理与实证研究》中国人民大学出版社.2008.7）。但这种区分，并不具有绝对意义上的周延性，在实践生活中，给付行政与干预行政的界限并非清晰无虑的。一方面，二者都会在不同程度上介入私人的生活领域，从而对其行为对象产生各种影响；另一方面，在干预行政下授益性的物质帮助行为同样存在，而给付行政亦有侵害国民权利的可能性，如附义务的行政给付行为。最为重要的是，给付行政与干预行政总是相随相伴的，给付行政并未取代干预行政，而是与干预行政一种并存于现代行政管理模式之中。

（二）给付行政之规制理论

受十九世纪初期自由主义思潮的影响，自由与民主等理念被灌输于人民的头脑之中，此时的干预行政模式之规制理论以立宪主义、干预行政之法律保留原则、行政之合法律性、权力分立原则以及个人自由权利保障这下五个要素为基本内涵。在此模式之下，规制理论包含着以下几个特点：第一，规制理念强调秩序中心主义，国家被定位于守夜人的角色。即对于危及到社会公共秩序或违法侵犯他人权益的行为，则需凭借国家权力予以消除；而若他人之行为并非有违法律上的义务，则国家权力不得予以干涉。第二，规制对象以传统的自由权为核心，要求政府消极地不侵犯并保护权利免受侵害，并赋予了公民相应的防卫与抵御权能。第三，政府的规制范围受到了严格限制，被局限在消极地保障个人契约自由、防御外敌、惩罚犯罪等有限领域，个人的幸福、社会的发展主要靠个人自力更生。第四，规制行为以强制与限制为手段，偏重于“堵”的方式，行政处罚、行政强制、行政许可审批等权力性质的行政行为是其典型的行为样态。第五，干预行政以维持社会秩序为目的，在此领域之下行政主体行使管制性权力，相对人仅享有防御性权利，其义务是对公共权力的负担或容忍。

然而，随着国家行政逐步从在自由主义时代发展起来的守夜人国家转向社群主义时代下的行政国家，给付行政已然登上了历史性的舞台。这就使得规制理论需要有所增益，以便回应给付行政所带来的新变化。细加分析，给付行政之规制理论主要有以下几点变化：

第一，规制理念从维持社会秩序转变为人权保障、服务社会。国家行政管理的任务便不在局限于维持秩序而是扩展至对社会各领域的全面调控以真正实现对人权的保障。可以说，给付行政正是基于保障人权和服务社会的理念而产生的，它强调行政权力以供给、支付等方式积极满足社会需要并最大限度的增加社会福祉。这就要求监管部门不仅要顾及到公民在消费领域中的食品安全，也要关注食品生产加工小作坊业主及其从业人员继续生存与发展的权利。

第二，规制职能从责任政府到参与民主，从消极行政到积极行政。给付行政模式下的政府职能在于积极主动地提供人民最大限度的服务及照顾，以满足人民各项生活所需（翁岳生主编《行政法》中国法制出版社.2002.30）；行政法之任务也不再限于消极保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困窘为新的行政理念积极提供各阶层人民生活工作之照顾（翁岳生主编《行政法》中国法制出版社.2002.60）。国家在实现保障个人自由权利这一传统任务时，需要通过政策性扶助保障所有社会全员享有实质上的自由、平等与发展的权利（王丹红《行政给付受领权的权利性——以社会保障行政为例》载杨建顺主编《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》中国人民大学出版社.2008.85）。对于小作坊而言，政府不仅要把住其安全生产的关口，将存在着重大安全隐患的食品排除于市场流通之外；但同时也要积极地创造条件，如提供资金与技术支持等，引领众多小作坊业主能够在规范的环境下继续从事生产，以解决小作坊业主及其从业人员的生活窘局。

第三，规制重心从保障自由权利扩充至保障社会权利。即政府行为不仅应当保障人民拥有一个免得遭到国家统治权力之侵犯的自由领域，而且还保障作为现代公民权利之主要内容的社会权的实现，以便人人都能过一种体面而有尊严的生活，保证每一个人有机会在社会与文化发展，以及促成社会正义等目标（钱宁《社会正义、公民权利和集体主义——论社会福利的政治与道德基础》社会科学文献出版社.2007.217。）。

第四，规制手段从独断、强制到协商、合作。单纯的权力手段已经远远不能适用时代的要求（杨解军《中国大陆行政法的革命》元照出版社. 2009.33），那种死板、僵化的严格行政不能灵活地应对纷繁复杂的社会情况。为了弥补这种权力手段的不足，政府的角色应当由传统直接、由上而下的强制性统治向重视协调、平行协商合作的柔性“治理”转变。对于小作坊之规制而言，仅仅依靠许可审批卡住前置关口，再凭借处罚手段剔除不合法的小作坊，尚难以解决监管难题。小作坊生产的简易与隐蔽性、监管成本的高昂以及违法过剩现象的存在等要素使得小作坊即使被严厉查处，往往仍会死灰复燃。这就需要政府创造性地运用某些非权力性的手段加以引导，如构建起一些工业园，为小作坊业主提供一个集中生产的安全环境等。

三、改进食品生产加工小作坊之规制实务

食品生产加工小作坊的行政监管关涉到非常复杂的问题体系，它与食品消费的安全性、生活需求层次的广泛性、居民自我保障的局限性以及地方发展的稳定性等密不可分。如何对之加以监管，将直接影响到小作坊业主及其从业人员之生活保障、消费者之身体健康、地方饮食文化之继承发扬以及和谐社会目标之构建与实现等问题。因此，前文已经述及，食品生产加工小作坊之规制必须置于给付行政模式的要求之下予以讨论，而非以传统干预行政之规制手段去解决规制食品生产加工小作坊所面临的各种问题。只有以给付行政的视角去对待食品生产加工小作坊之监管，才可能打破“小作坊安全问题泛滥——打击——小作坊安全问题暂缓解决——死灰复燃一再次打击”的怪圈，最终实现食品生产加工小作坊之规制的系统性与有效性。

（一）规制目标：食品安全、自我保障与便民消费

食品生产加工小作坊之规制与广大人民群众的利益休戚相关。一方面，小作坊生产的食品质量是否合格直接关系到消费者的人身安全。因此，确保小作坊生产之卫生安全属于食品监管工作的首要目标，且这种安全性的监管应当贯穿于食品生产加工小作坊的全部生产过程之中，不能对某一个死角或环节有所忽略与疏漏。另一方面，食品生产加工小作坊在人民日常生活之中发挥出了极其重大的社会作用。它不仅传承与发扬着各地区内独特的饮食文化，也为周边群众，尤其是低收入者，提供了一种低价消费的机会与便利，还有效地解决了部分下岗职工、失地农民等弱势群体就业与自我保障问题。故在以消费安全作为基本监管目标的同时，还需注意小作坊业主及其从业人员生存与发展的保障、饮食文化的继承、当地群众消费习惯的维护以及消费者消费层次的自由选择。即给付行政下的行政规制，其目标不能仅局限于维持消费安全，还需考量小作坊业主及其从业人员的生存保障，以及消费者对于传统食品、低价食品的消费选择。这一点在《关于印发（关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见〉的通知（国质检食监〔2007） 284号）和《关于进一步加强全国生产加工食品质量安全专项整治工作的通知》（国质检食监（2007） 461号）两个文件中已经得到了证实。即国家首次提出了限制区域销售和添加物质备案的原则，食品生产加工小作坊允许生产的产品实行目录管理，不再强调城区不允许有小作坊的观点。显然，这是在回应小作坊生产自我保障的民生特点。

（二）规制思路：全面监管与分类监管

对于广大人民群众而言，食品质量安全之重要性是不言而喻的。它不仅影响到公众的生命财产安全，也关系到社会经济秩序的稳定与发展。更为重要的是，维持一个良性安全的社会秩序，始终是一个国家存在的正当性来源，也是其首要的执政理由及其规制目标。国家在制定监管对策时，应当面面俱到，无所疏漏。政府对食品生产加工小作坊的监管不应停留于或侧重于事前审批阶段，而是要将整个生产过程均纳入到行政监管之中，对食品生产加工小作坊所有的经营活动进行适时监管。即便食品生产加工小作坊之监管确实存在着各种特殊性的事由，但促进小作坊业主及其从业人员之自我保障与实现便民消费的目标并不能消减食品安全保障的必要性。即面对着各种复杂的监管环境，政府应当迎难而上，对食品生产加工小作坊进行法律上的全面监管。监管部门不得因为存在着发现难、执行难、治本难等监管难题，便放弃政府自身的监管职责，或进行选择性执法。

但同时，正因为食品生产加工小作坊之监管关涉民生，若仍按照大中型食品企业的标准去严格规制食品生产加工小作坊的生产行为，可能无助于解决监管问题反而频生监管问题。就目前而言，食品生产的安全监管延续了以往工业生产的基本思路，着重于大中型企业的监管，而未考虑小作坊监管的特殊性。但若严格要求所有的食品生产均需在依法取得生产许可证并加贴QS标志后才得以销售，则将导致大量的食品生产加工小作坊置于非法经验的窘局之上，且这种窘局依靠小作坊自身力量难以破解。因此，就必须强化分类监管的理念，对于食品生产加工小作坊构建起有别于食品生产加工小作坊的监管体系。即根据食品生产加工小作坊在当地实际的特殊情况，依照小作坊自身的规模大小、质量安全状况等因素加以“划等分级”，针对性地制定切实可行的规制办法，引导那些质量安全意识强、制度完善、设施设备齐全的小作坊按照GB/T23734标准进行建设，用它们作为典型示范指引其他小作坊向这些小作坊聚集靠拢。这样一种思路也已然被《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》以及《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》所采纳。同时，也应当按照质量安全风险，对处于食品风险水平的小作坊实施不同程度的法律规制。例如，对专供婴幼儿和其他特定人群的食品，或声称具有特定保健功能的食品，就不得放宽小作坊的准入条件。

（三）规制原则：打疏结合、罚扶结合

随着2005年《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见（试行）》的下发，食品生产加工小作坊监管工作全面启动，质监部门沿用了食品生产许可证制度的思路，在介入食品生产加工小作坊监管过程中采取了以堵为主的途径（常宇鹏《洛阳市食品小作坊监管情况的调研报告》郑州大学2012年专业硕士学位论文.37）。在这样一种思路之下，政府习惯使用直接的政府许可与处罚手段管住食品生产加工小作坊的经营行为。监管机关在查处相关违法行为之时，常常偏好于罚款手段实现整治目的，却常常忽视整改手段的适用。这就使得违法行为被罚款之后，仍然处于持续违法或继续违法的状态。在未来的规制过程中，除却堵住违法生产的缺口之外，尚需疏导小作坊生产所存在着的众多安全生产问题，在有条件的情况下，引导小作坊走向安全生产发展的道路。其实，小作坊所生产的食品并不必然与质量不合格、违法取缔等相关。对于某些有潜质走向合法的小作坊应当包容其存在，给予其一定的整改与发展空间，正确引导食品生产加工小作坊走向符合规范生产的方向。若不采取疏导的规制策略，一味强调对食品生产加工小作坊的限制，将助长监管机构“以罚代管”现象的产生，最终导致对食品生产加工小作坊的“管不胜管”。

（四）规制重点：准入机制、帮扶机制与处罚机制

1. 准入机制

《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》很明确地规定了食品生产企业的准入要件，即均需获得食品生产许可证及QS认证标志。这样一种措施的采取显然能从源头上打击食品质量低下的生产企业，也为食品质量安全监管提供了制度上的保障。但如前所言，对于食品生产加工小作坊需由当地政府结合辖区内的特殊情况作出具体性的规制意见。这就要求食品生产加工小作坊的市场准入机制在兼顾兼安全性的同时，也应当体现灵活性。《食品安全法》第二十九条第三款也对食品生产加工小作坊颁发了“特赦令”，为建立适应食品小作坊自身特点的准产许可制度扫清法律障碍（常宇鹏《洛阳市食品小作坊监管情况的调研报告》郑州大学2012年专业硕士学位论文.23）。当地政府可以根据本地基本情况，对具体性的市场准入要件等技术规范的设置。例如，对食品生产加工小作坊之许可设置稍低于大中型食品生产企业的要求，但同时对小作坊之销售区域进行限制，控制其流通范围。

2. 帮扶机制

在给付行政模式之下，食品生产加工小作坊之规制并非仅仅涉及到食品安全问题，它还关涉到小作坊业主及其从业人员的生存生活问题。在某种程度上可以说，生产经营一个小作坊，可以养活一家人，甚至几家人，这是实实在在在为政府、为群众分忧解愁。因此，监管部门不能简单以产品质量不合格、无证生产食品为由，一棍子予以取缔。给付行政下小作坊之规制不仅应当注重监管问题，还需考量对小作坊的引导帮扶问题。即应当将帮扶机制的构建作为规制食品生产加工小作坊中一个更为突出的地位。通过政策等手段引导帮助食品生产加工小作坊挖掘其自身的优势并克服其劣势，让小作坊业主感受到不治理改造就有损失的氛围，最终整合做强，规范发展，从而自根本上解决小作坊规制难的困境。对此，我国的食品安全法也是直接确立了引导帮扶和监管并重的原则，允许地方政府因地制宜地采取相应措施规制小作坊之生产。就如何进行帮扶而言，在实践中已经出现了几种经验模式：

第一，联合经营模式。当地政府通过财政补贴等各种手段将某一地区范围内分散但生产品种同类的小作坊进行资源整合，引导这些小作坊业主共同投资建立符合食品卫生要求的新企业，从而达致合法生产的条件。

第二，龙头企业收购模式。由于联合经营可能存在着利润分配、亏损承担等各种问题，故有些政府引导小作坊业主只进行产品的初加工，再由某些龙头企业专门性的收购与精深加工。如此一来，小作坊就成了龙头企业的半成品加工车间。龙头企业在统一收购小企业初加工的食品后，将严格按照质量体系要求运作。这样配套性的生产，解决了小作坊食品难以达标上市的难题，又能有效遏制假冒伪劣现象，最终凸显了龙头品牌的规范效应。

第三，协会推动模式。某些地区内，同一食品生产作坊众多，但其各自的标准存在着差异，价格销售也存在着无序竞争。对此，可以通过引导成立行业协会或经济合作社的方式，综合协调各食品的生产标准。同时，由行业协会或经济合作社推动散装食品的统一工艺、价格、包装、检验等事项，也能促进小作坊生产的发展。

第四，工业园区生产模式。政府部门承担建立工业园区的责任，然后组织小作坊业主集体进驻生产环境卫生达标的加工基地内进行集中生产与统一检验，这样提高产品质量的安全保障。

第五，加盟生产模式。对于那些生产工艺较为安全，且极具特色的食品，可以引导生产类似产品的小作坊加盟，实行统一品牌、统一检验。

第六，重点培训+行政资助模式。在众多食品生产加工小作坊中，可能存在某些生产设备、生产环境较好的小作坊，这时通过重点培训与行政资助的模式可以督促与帮助小作坊业主做好改造工作，重点引导小作坊业主在生产设备、操作安全、产品检验等方面逐渐达到安全生产的要件，督促他们建立进货台账、生产与检验记录等，规范其食品添加剂的合法使用，从而顺利获得食品市场准入的通行证。同时，对于那些根本无法达到合法生产条件的小作坊业主，在劝阻其停止违法生产行为之后，为解决其谋生问题，也采取培训技术等方式，牵头为其在有用人需求的加工基地内提供暂时的工作岗位。

3.处罚机制

处罚机制的构建是规制食品生产加工小作坊所必不可少的管制手段。在实践过程中，监管部门对于不合法经营的小作坊业主要首先给予一定的帮扶与引导。但对于某些根本无法达到合法生产条件的小作坊而言，监管部门亦不能基于其关系着民生安稳，便对小作坊存在的隐患坐视不理。监管部门应当采取日常监管、随机抽查等方式对小作坊之生产进行严密管控，同时也要鼓励消费者对其发现的违法经验小作坊进行检举揭发。对重大违法情形只有不姑息养奸，才能有效提升规制的安全系数。值得注意是，在实践中，存在着干预行政模式下重处罚轻帮扶的现象。如大部分地方政府过于强调“秉持高压态势，以开展食品生产加工小作坊专项整治行动的方式，继续沿用食品生产许可证制度的思路，采用‘两严一打’模式进行规制。”这就需要各地政府转变其理念，在规制食品生产加工小作坊之时，应当充分考虑到其在方便群众生活、消化地方农副产品、体现地方特色、解决城乡就业等方面发挥的重要作用，将打击违法与帮扶发展有机结合起来。

四、结语

食品生产加工小作坊的行政规制问题与中国悠久的饮食文化传统、劳动者的自我保存与发展以及城乡就业等息息相关，此类小作坊的长期存在将是一个必然性问题。因此，如何监管与引导食品生产加工小作坊规范经营，怎样提升其食品安全质量，又能发扬地方传统饮食文化，且能满足低收入人群的消费选择，是各级政府及其工商质监部门必须面对与解决的现实问题。这就需要监管部门转变干预行政模式下以秩序安全为目标的行政规制，开始以给付行政的服务理念去对待食品生产加工小作坊的行政规制问题。在规制过程之中，对那些不合生产安全的食品生产加工小作坊，不可能不加区分地一棍子打死，而要积极探索“统一规划、分类监管、集中检测”的新模式，鼓励具有特色的食品生产加工小作坊，通过联合经营、配套加工、工业园区生产、协会推动等形式整合做大一批有区域产品特点的经济联合体，最终从根本上解决食品生产加工小作坊的监管问题。

（石珍，法学硕士，深圳市市场监督管理局六级执法员。戴乔，法学硕士，重庆市大渡口区人民法院。）