覃耀坚

（广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

我国公共政策评估存在的问题及其对策研究

覃耀坚

（广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006）

公共政策评估是公共政策的重要组成部分，其参考和指导作用在政府活动中越来越重要。公共政策评估是促进政策科学的重要手段，是公共政策顺利执行的重要保证。近年来，公共政策评估在我国方兴未艾，在促进公共政策科学化、规范化和高效化起到了一定的作用，但也存在不少的问题。文章通过阐述进行公共政策评估的重要性，揭示现阶段我国公共政策存在的问题，并提出完善我国公共政策评估的建议。

公共政策；评估；问题；对策

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定决策变化、政策改进和制定新政策的依据[1]。对公共政策进行评估是西方国家和政府普遍进行的活动，它已经是整个政策过程中的一种常态，其无论在理论、方法和评估技术上都比较成熟且处于领先地位。与西方国家相比，我国的公共政策评估显得过于滞后，20世纪70年代，我国才开始正式引进公共政策评估，并迅速在我国政府中大范围开展起来。在政府的大力推动下，我国公共政策评估取得了不错的效果，吸取教训和总结经验，公共政策评估在政府实施政策的过程中发挥着不可替代的作用，尤其是在推进公共政策科学化、规范化和高效化方面。因此，结合我国国情对公共政策评估进行研究就显得特别突出和重要，这也是我国政府公共政策迈向高质量的必由之路。成的。[2]对政府而言，教育资源、卫生资源、社会保障资源等公共资源都是有限的，而公众对社会资源的需求却是很难满足的，有限的社会资源与公众的无限需求构成了相互对立的矛盾。在这个过程中，需要政府进行协调，满足公众对社会资源的最大需求，实现社会资源帕累托最优。公共政策评估是政府合理分配和调整社会资源的有力工具。现实社会里，我国公共资源在社会各个领域分配并不均衡，影响了社会协调发展。对公共政策进行评估，有利于调整社会资源的优先排序和改善各个领域社会资源投入比例，保证整个社会共享发展成果。同时，还能吸收教训和总结经验，对以往不合理和科学的社会资源分配政策进行修改和调整，保证公共政策的延续性和可执行性。

1.2 公共政策评估是检验公共政策实施效果、效率和效益的基本途径

1 公共政策评估的重要意义

1.1 公共政策评估是社会资源合理配置的重要手段

公共政策是政府对社会资源进行分配和再分配过程的重要体现，社会资源的科学分配是通过公共政策评估的手段来完

公共政策实施的目的是解决社会公共领域的问题，提供公共服务，提供指导促进社会发展。公共政策实施的效果、效益和效率如何，不仅关系到公共政策实施的延续性，也关系到社会的安定和谐。引入公共政策评估，能对公共政策实施的影响和效果进行检测。公共政策的实施需要投入大量的人力、物力和财力，对公共政策进行评估，有利于对公共政策的投入与产出作对比，看政策执行有没有取得最大的效益，有没有产生连带效果，公共政策的实施有没有浪费公共行政成本，从而做出客观的评价。同时，通过对公共政策效果进行评估，收集相关评估信息，还可以发现执行过程中出现的问题和存在不完善的地方，及时调整和修正公共政策，提高公共政策效率，降低公共政策投入成本，为下次相同公共政策类型的实施提供经验教训，避免重蹈覆辙。

1.3 公共政策评估是决定公共政策走向的重要依据

一项公共政策在实施执行的过程总会朝着一定的方向。伴随着政策目标的层层落实，公共政策是应该继续执行，还是调整、重新制定，这就需要公共政策评估来决定。由于公共政策是一个多层次多方面的连续动态过程，在公共政策在执行过程中会受到众多因素的影响，既有客观环境的制约，又有人为造成的，这就需要具体问题具体分析，结合公共政策受影响的程度进行判断。因此公共政策评估在政策执行的过程中起到了“裁判者”的作用。在实践运行的过程中，政策的走向一般可分为三种情况：第一，政策继续。通过科学的政策评估，发现政策目标要解决的问题尚未得到解决且该政策的宏观环境也没有发生太大的变化，在这种情况下，应该继续沿用原来的政策。第二，政策调整。即原政策在执行的过程中出现了新情况、新变化，现行政策已明显不能适应新的政策情况需要，必须对现行政策进行调整，以更好地实现政策目标。第三，终止或重新制定政策。即如果现行政策已经完全达到了目标或政策环境或本身已经发生很大的变化，那么就需要终止该政策或重新制定新政策，实施更有效的政策。

1.4 公共政策评估是公共政策走向科学化、民主化的必由之路

在现代社会，随着社会事务的增加，国家的管理活动必须通过公共政策来进行调节组织社会生产和社会生活的方方面面。伴随着国家现代化的不断推进，各种新情况和变化层出不穷，紧紧依靠传统的经验决策已经不能适应日益复杂的决策问题，取而代之的将会是科学的决策。实践表明，经验决策向科学决策转变是一个不可逆转的主流方向。而政策评估在促进经验决策向科学决策的过程起到了重要的作用。通过政策评估不仅可以检测公共政策实施的效果、效率和效益，合理调整和分配社会资源，形成一种优先排序和比例，还可以与时俱进，决定政策，是否继续、调整和重新制定的走向。从另一个角度来看，通过政策评估得出的结论是科学性的，为下一步决策的民主化奠定了坚实的基础。[3]因此，公共政策评估是政策走向科学化和民主化不可或缺的环节。

2 我国公共政策评估存在的问题

2.1 政府工作人员政策评估重视程度不够

良好的政策评估结果有利于良好政府形象的树立，也有利于增强政府的权威和公信力。反之，当政策评估结果对政府不利时，则会把政府推向风口浪尖的前沿。在现实社会中，一些政府官员和工作人员受官本位主义的影响，基于个人利益的考虑，对公共政策评估存在形式主义，出现走过场的问题，致使公共政策评估没有起到应有的作用，反而失去政策评估应有的意义。对于政府官员和工作人员来说，如果政策成功，这就是他们的“政绩”；反之，如果政策失败，就会得到相应不好的结果。这在一定程度上影响着政府工作人员对公共政策评估的参与热情和积极主动性。同时，公共政策评估需要投入大量的人力、物力和财力，会让政府对这一可能吃力不讨好的事情望而却步。由于政府的不够重视，在政府内部没能形成踊跃参与公共政策评估的良好氛围，致使公共政策评估在我国出现可有可无的情况。

2.2 缺乏公共政策评估的正式组织

我国在政策实行的过程中实行的是行政的双轨结构。在实施政策的过程中，我国中央和地方都有着相应的政策评估结构，较高层面的国家政策评估机构有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心等，较低层面的就是地方各级政府建立政策研究机构。相对于地方的公共政策评估机构，中央一级的公共政策评估过程一般比较规范和专业，其机构基本上都能实现其职能。而在地方上，许多的公共政策的研究机构大都良莠不齐，公共政策发挥的最大效果只能取决于领导者的素质。因此，在没有建立专业的政策研究时，有些公共政策的制定带有很大的随意性，很难避免在政策制定过程中某些领导出现头脑发热、一时冲动、拍桌子等情况而做出新政策，缺乏深入调查，公开咨询。甚至还会出现有些领导根据个人价值偏好在待选择的方案中挑选自己认可的方案从之，然后由咨询机构、专家学者去验证其可行性即可，不管执行的效果如何。没有进行事中评估和事后评估，就无法对领导者选择的方案进行科学的评估，对相关部门执行过程中出现的问题也无从而知。

2.3 缺乏科学的评估标准和方法技术

公共政策取得的效果和产生的影响必须借助科学的评估标准和方法技术，才能反映出公共政策执行的真实情况。由于西方国家较早就开始对公共政策进行评估，其评估标准和方法技术都取得了长足的进步，特别是在公共政策评估时能运用一些数学模型对公共政策进行评估，确保了政策评估结果的准确性和可靠性。与西方国家相比，我国公共政策评估在标准和方法技术却存在明显的不足。在评估标准和方法方面，由于我国大多数研究专家的学者大都是研究社会科学出生的，同时具备自然科学和社会科学思维模式的人很少，因此思维模式较为单一。在公共政策的评估过程中，经常以价值判断代替事实判断，以定性方法替代定量方法，带有主观色彩的方法在一定程度上影响了政策评估结果的科学性。而这样的评估方法与我国现实的政治生活和长期的政治文化意识形态和道德纯洁性建设有关。随着社会主义市场经济的不断完善和经济全球化、网络信息化步伐的加快，人们的思想观念也随之变化，意识形态观念也逐渐淡化，道德标准也会发生一定的转变，与转变之前对比，人们更关注自身的切身利益，从而促进公共政策评估的标准和方法也发生了变化。

2.4 忽视第三方对公共政策评估的重要作用

公共政策实施的最终目标是看公众满意不满意，接不接受。与地方党委政府内部设立政策研究室的正式评估相比，作为公众评估的非正式评估更具有广泛性，我们随时随地都可以听到公众对公共政策的评议，上至中央纲领性政策，下至关于教育、卫生、经济、文化等的具体性政策，这对增强公众政策参与意识，提高公众政策积极主动参与性发挥了重要的作用。但在现实社会中，政策评估只是政府自身的事，公众很少能参与到公共政策的评估中去，即使能参与到其中去，其评估结论也很难到政府的重视，再加上参与评估渠道过少且不通畅，公众不能表达自己的意见，几乎被政府排斥在政策评估的大门之外。这样做反而会使公共政策得不到公众的认同，还会使政府与公众间产生隔阂。同时，我国公共政策评估中还缺乏由专家学者组成的民间组织参与，这些民间评估组织具有雄厚的专业基础和广泛的群众基础等特点是政府无法比拟的。因此，积极吸纳第三方参与公共政策评估，提高政策科学性、可行性将成为政府努力的方向。

3 完善我国公共政策评估的建议

3.1 切实转变思想观念，营造重视政策评估的环境

思想是行动的指南。在各级党组织和政府内部之所以引起公共政策评估未得到重视的原因在于传统思想的束缚。因此，提高政府对政策评估重要性的认识，首先要加大宣传力度。政府要努力改变以前公共政策评估在政府工作人员的认识，可以通过分发小册子、召开专题会等多种渠道，加深政府工作人员对政策评估的认识，提高政府工作人员参与政策评估的热情。同时，要摒除在政府工作人员心目中根深蒂固的凭借公共政策评估手段沽名钓誉、树立政绩的错误观念，使公共政策不再是走过场，而是落实老百姓实惠的一项民生工程。此外，加大对公共政策评估的扶持力度，可以在政府内部成立公共政策评估专项基金，为开展公共政策评估工作奠定雄厚的物质基础，使政策评估工作后顾无忧，这样一来，可保证公共政策评估在整个政策过程中成为一种常态。

3.2 构建正式的公共政策评估组织

在党政机关和政府内部设立正式的公共政策评估组织，是我国公共政策迈向科学化的重要举措。从现实社会生活中来看，政府不仅是公共政策的制定者，也是公共政策的评估者，这两者合而为一的模式是限制我国公共政策走向科学化、民主化的重要瓶颈。因此，必须建立目前适合我国国情的公共政策评估的正式机构。首先，规范正式政策评估组织的建设。鉴于我国地方政府上参差不齐的政策研究机构，要加大对其的考核和筛选力度，对整体政策评估能力不强的机构实行淘汰制，这样一来，可以减少政府内部机构浮肿，人杂于事，替政府节流开源，还可以防止政府政策评估信誉的滑坡；对公共政策评估能力表现良好的机构，要进一步规范其机构设置、人员安排和完善相关规章制度，使公共政策评估有章可循，循序渐进。同时，为避免领导者随意性制定新政策，应在公共政策评估过程中增加相应的程序，除了专家进行可行性论证外，还应使深入调研、公开咨询等成为固定的过程。除此之外，还要加强政策的事中评估和事后评估，保持政策评估过程的连续性和完整性，提高政策评估的准确性和可信度。[4]

3.3 完善政策评估方法技术

运用先进的方法技术是进行政策科学评估的重要前提。针对我国目前使用的评估方法技术存在的明显缺陷，应亟需改进和加以完善。目前我国使用以定性方法为主的评估方法已远远不能适应和满足公共政策所要进行评估的要求。与定性研究所依靠的决策者经验、知识相比，定量研究更侧重于运用电子运算、统计、模型和线性规划等方法，这更能提高评估结果的准确性和可用性。公共政策评估是一项复杂的系统工程，不仅需要具有扎实基础的社科方面的专家，更需要想象逻辑能力强的专家。因此，在进行公共政策评估时，应同时吸纳这两方面的人才参与到其中来，使公共政策评估人才的构成更加合理和科学。同时，要改变目前价值判断为主的思维模式，更为强调事实判断的理性模式，避免政策评估过程中主观因素的掺杂，提高政策评估的客观性。更为重要的是要积极借鉴和引进西方先进的政策评估方法和技术，提高我国公共政策评估的水平和能力，推动我国公共政策评估与世界接轨。

3.4 引入公众评估和培育社会评估组织

公共政策是政府权为民所用、情为民所系和利为民所谋，它实施的对象是社会公众， 一项公共政策实施的效果如何，亲身感受体验的公众最有发言权。因此，引入公众对公共政策进行评估是政府在评估过程中不可或缺的重要组成部分，政府应努力做到：一要加大对公共政策的评估宣传力度。让公众认识和了解公共政策评估，意识到公共政策评估对公众本身的重要意义，增强公众参与政策评估的意识，提高公众参与评估的热情和主动性。[5]二要拓宽公共参与政策评估的渠道。 政府要大力推进电子政务公开，特别是要将整个公共政策评估的过程和程序向社会公开，开通网络评议、手机用户调查等新兴媒体评估渠道，让公众畅所欲言对政策的评价和建议。这样一来，不仅提高了政策评估的效率，还节约了政府行政成本，拉近了政府与公众间的距离。除此之外，还可以通过举办听证会、召开座谈会、发放调查问卷等传统方式使公众加入到政策评估中来，实行多种方法齐头并举。同时，积极培育社会民间评估组织，发挥其在评估上的优势。政府要出台相关优惠政策，给予社会民间政策评估组织鼓励和支持，促进组织发展壮大，使其更好地完成政府委托的对公共政策进行评估的任务。

[1] 陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003:308-309.

[2] 李宁源.我国公共政策评估存在的问题及其对策[J].管理,2010,(7):254.

[3] 雷洁.我国公共政策评估存在的问题与对策[J].沿海企业与科技,2006,(2):172-173.

[4] 胡曾胜.当前我国政策绩效评估存在的问题与解决途径[J].河南社会科学,2012,(11):48-49.

[5] 王建蓉.我国公共政策评估存在的问题及其改进[J].行政论坛,2006,(2):40-43.

The existing problems and the countermeasures research in the public policy evaluation in our country

Public policy evaluation is an important part of public policy, the reference and guidance in government activities more and more important role. Public policy evaluation is an important means of promoting the policy science, is an important guarantee of the smooth implementation of public policy. In recent years, the evaluation of public policy in our country is, in promoting scientific, standardized and efficient public policies have played a role, but there are also many problems. This article expatiates the importance of public policy evaluation, reveal the problems of public policy in our country at present stage, and puts forward suggestions of perfecting our country's public policy evaluation.

Public policy; assessment; problem; countermeasures

DF31

A

1008-1151(2015)01-0198-03

2014-12-11

广西民族大学研究生教育创新计划资助项目“新型城镇化生态建设中政府职能转变研究——以南宁市为例”（gxun-chx2014028）资助。

覃耀坚（1989－），男，广西覃塘人，广西民族大学管理学院行政管理硕士研究生，从事城市公共管理研究。