武小龙

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，南京 211106)

中国行政学范式变迁与实践走向
——兼评《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》

武小龙

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，南京 211106)

范式与范式转型是20世纪社会科学发展领域内一种重要的理论规范和方法论。结合刘祖云教授所著的《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》，对中国行政学范式变迁的历程、危机及走向进行了系统解读。研究表明，中国行政学主要经历了行政管理范式、公共行政范式、公共管理范式三大转换，但在研究过程中存在问题意识不够及经验主义研究方法不足的身份危机。故而，中国行政学的发展应立足本土问题意识，注重以现实问题为主线的实证研究法的运用，这应成为中国行政学新范式建构的应然路径。

范式转换；行政学范式；经验研究

0 引言

“范式与范式转型是20世纪社会科学发展领域内一种重要的理论规范和方法论。”[1]这一概念由托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中提出，“所谓范式，就是一组共有的方法、标准、解释方式或理论，或者说是一种共有的知识体系。范式转型则是在科学形势出现危机时，由一种范式向另一种范式的转换。”[2]在行政学理论研究中，范式作为一个重要的认识论得到广泛应用，并对中国不同历史时期政府管理的价值理念、理论样态、实践特征等加以总结与概括，极大推动了中国行政学理论范式的发展。比如，自1984年中国行政学恢复研究以来，在短短30年的时间内，就有众多行政理念被相继提出，比如，责任政府、法治政府、透明政府、学习型政府、电子政府、服务型政府等理念得到政界、学界、社会大众的广泛关注，从本质上看，“××(型)政府”的提出暗含的就是政府范式理论的发展与转换，也就是由于某种政府范式研究主题及研究方法的不足或内在原则之间的矛盾以及理论内涵的缺陷，所引发的一系列危机与新范式革命。就目前来看，当下我国的政府范式理论研究还处于一种自发而不自觉的状态之下，政府范式理论存在多种形态表达，尚未形成一种共有的知识体系。对此，刘祖云教授所著《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》一书，对当下中国的政府理念做了相对完善的理论总结，描绘出了中国当下政府范式的基本图景概貌，本文也拟结合这一著作，试图对当代中国行政学研究的政府范式变迁与转型做一个理论解读，分析中国行政学发展存在的现实危机，并阐明中国行政学范式的实践方向。

1 中国行政学范式转型的三大历程

郑杭生指出，“社会转型是指社会从传统型向现代型的转变，是一个为之复杂的社会变迁过程。”[3]面对社会转型所带来的制度失范、政策失真、冲突频发等一系列社会弊病问题，与之相随，行政学理论的发展同样经历了复杂的范式更新，正如学者肖文涛所言，“处于转型时期的中国政府，要以先进的行政理念重塑政府行政，构建与现代社会相适应的政府行政范式，适应社会转型对政府行为的新要求，就必须通过改革努力实现政府行政范式的历史性转换。”[4]与西方政府范式转换(传统公共行政—新公共行政—公共管理)的变革轨迹相似，中国行政学研究虽然在1980年代才得以恢复，但它的发展基本上是沿袭西方这一范式转换的历程而前行的，主要包括三大阶段。

第一阶段：行政管理范式。这是1980年代初期所特有的行政学范式，是在改革开放和现代化建设的双重驱力下发动的。由于在1982年中国第一次行政改革中发现缺乏系统的政府理论作为实践支撑的尴尬，在这样的现实诉求下行政管理学便得以恢复和发展开来。具体而言，这一时期行政管理范式研究主要以行政效率为中心，涵盖行政组织、行政职能、行政文化、行政环境、行政监督、行政领导、行政立法、行政决策等主要内容，更多的是在于建构中国行政管理学科的知识体系与结构框架，把探索建立具有中国特色的行政管理体系作为核心目标。同时，在这一时期《中国行政管理》杂志、中国行政管理学会、国家及各地方行政学院、高校行政管理学科(博士点)等也纷纷创立，也形成了一套相对完整的培养体系。正如有学者所言，“如果具备‘一套核心价值知识和理论、可供研究的有实际意义的现象、研究的部门或机构(学派、专家、杂志、学会、年会)’这三个基本特征的话，那么就可以宣示一个学科得以建立了。”[5]中国的行政学即是在这样一种范式背景下逐步确立其特色的学科地位。总的来说，20世纪80年代初期的行政管理范式主要是停留于学科体系框架的建设，尚未形成所谓的“××(型)政府”的价值理念，不过这一范式的确在指导行政实践中起到关键性的作用，但不可否认的是，这一行政管理范式更多的是以行政效率以及政府组织机构的静态分析为中心，忽略了政府职能、政府行为与过程的动态探讨，这些也构成了“行政管理范式”的内在危机。

第二阶段：公共行政范式。面对行政管理范式的潜存危机，中央政府先后在1988年、1993年推行了两次政府改革实践，这为行政管理理论的发展提供了丰富的实践研究素材，亦极大推进了政府范式理论的前行，一系列“××(型)政府”的价值理念随后即被相继提了出来，并在20世纪90年代中期逐步建立起“公共行政范式”，而后又再次推动了1998年的政府机构改革行为。诚如刘祖云教授所言，“中国政府改革所要求的政府范式变革，是触发行政学界展开政府范式理论研究的重要元素，行政学界的政府范式理论与中国政府的实践改革行为是互为建构的。”[6]在这一时期，以“服务型政府”为核心，理论界提出了包括责任政府、法治政府、有限政府、透明政府、公共政府等在内的多种政府行政的价值理念，这些都旨在回应政府改革的一个中心议题，即“应该建立一个什么样的政府”，从本质上看，公共行政范式主要是以政府职能改革为核心，试图建立起政府与市场经济相适应的行政管理体制，其创新之处与理论意蕴的主要特征就在于“公共”二字，强调“政府的社会责任性、行政活动的非营利性(目的在于向社会提供公共服务和公共产品)、公众的参与性、行政的公开性。”[7]由此也表明“公共行政范式”是对“行政管理范式”内涵的丰富与深化，力求以一种新的范式来消解旧有范式存在的现实危机，所以在这一范式的指引下1998年政府又推动了以转变政府职能为核心的行政机构改革(第七次改革)，政府职能逐步转向宏观调控、社会管理、公共服务三大层面，退出微观经济层面的干预，扭转政府角色错位、越位、缺位的一系列问题，逐步实现政府职能“掌舵而不划桨”，让市场这只“看不见的手”发挥其应有的作用，达到服务型政府建设的根本目的。不过，遗憾的是，公共行政范式同样存在细微不足，即对于政府与企业、社会、市场之间的职责关系并未厘清，公共责任缺失的新危机又显露出来。

第三阶段：公共管理范式。进入21世纪后，面对社会转型所带来的社会冲突的频发，一个涵盖国家事务、政府事务、社会事务的广泛性的管理范式被提了出来，这即是“公共管理范式”。“公共管理范式是一个由传统政府管理模式向现代政府治理模式转换的一种行政理念”[8]，强调的是政府、公民、社会之间的互动、沟通与合作，主体的多元化参与也更加显现了政府与社会组织之间的共同体特性与相互依赖性。公共管理比公共行政、行政管理都更加广泛，突破了以往单一的权力向度，试图通过多元化的权力向度以及政府与市民社会之间的合作互动，达到善治的根本目的。在这一范式转换过程中，理论界即提出了“节约型政府、电子政府、学习型政府、生态型政府”等具体的行政范式，在这种理论范式的指引下，各地方政府积极推进的电子政务建设、一站式服务建设、美丽乡村建设等便是这一系列理论范式的实践表达，并且，“生态型政府”更是得到了政界、学界及社会大众的广泛认可，正作为中国行政改革一个全新的政府理念向前推进。

基于以上所述，刘祖云教授所著的《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》一书其实是对20世纪90年代中期之后中国政府的主要行政理念进行了总结与概括，也即是对“公共行政范式”以及“公共管理范式”的具体表征进行了研究与探讨，在研究视角、研究方法、研究内容上均具备一定的独特性。

2 中国行政学发展的身份危机

伴随着中国行政学范式的三大转换以及改革开放以来政府多次的改革实践行为，中国行政学作为一个基础应用型学科，的确取得了长足的进展，显示出它内在的研究价值与潜力。但它作为一个20世纪80年代初期才复兴的基础学科，其发展同样又存在着不可忽视的内在危机。

一方面，中国行政学研究过程中的问题意识还不够。从学理上看，任何一门学科的兴起与发展势必要立足于回应社会的现实问题，通过实践经验与理论积累的反复磨合，逐步建立起真正意义上的学科理论体系，这应是学术研究的一个基本目的和研究取向。中国的行政学发展同样如此，所谓的行政学知识体系和政府范式理论，重点还在于回应与解决中国政府改革与发展过程中的一系列现实问题，比如：政府机构改革的问题、政府职能转变的问题、政府间关系的问题等等。正如刘祖云教授所言，“政府范式理论是对政府共同体与社会共同体之间关系模式的认识，它能推动中国政府理论的发展，甚至引导中国政府的改革行为。政府改革本质上就是根据社会发展的需要来调整政府的行为与发展策略。”[9]这充分表明中国的政府行政范式必然是在政府实践改革与理论积累的互动磨合中建立并完善的。然而，值得反思的是，就目前而言，关于中国行政学问题的研究大都还局限于对西方发达国家既有政府理论的直接搬用与简单移植，并未完全立足与植根于中国政治社会的现实土壤，由于中西文化的巨大差异以及中国现实问题的独特性，使得中国公共行政学理论研究在创新性、延展性上均明显欠缺，行政学理论体系与中国行政改革的现实问题存在巨大的鸿沟，从而导致对中国政府行政的一系列理论与现实问题不能形成正确的解释与认知，这也是为什么中国历经六次行政改革(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年)均收效微弱的重要原因所在。对此，刘祖云教授的《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》一书，即是在对中国政府行政现实问题反思的基础上建构起来的颇具中国特色的“政府范式”理论，不仅显示出了理论的创新性，更是对中国行政学本土实际问题的关注。笔者认为，如若能在对十大具体政府范式理论分析同时，加入十个相应的实践案例解读，这样的理论建构会更为完善。

另一方面，中国行政学经验主义的研究方法较为缺乏。研究方法是一个学科建设与学术累积的重要工具，通常而言，科学的研究方法主要有质性研究和量化研究两种，是经验主义研究的典型。质性研究重在强调通过观察、访谈、讨论以及对实践深描等方式获取一手资料，从而构建学术研究的理论结果；量化研究则重在统计技术的运用，通过研究假说、变量选取、模型构建等手段，利用调研数据实证检验变量之间的因果逻辑关系。观照当下中国行政学的研究成果，可以发现：中国行政学问题的研究更多是偏向于静态的描绘与理论性的阐释，是一种缺乏实证性的非经验主义的分析探讨，仅仅存在少量的以案例分析为主的质性研究，量化研究十分罕见。在大多数问题的解释分析上并未能有效立足于中国行政关系的实际行为，在行政实践事实材料的收集整理方面断片严重，这样一来，由于缺乏经验主义的研究，就很容易在某种程度上造成理论分析与实践事实之间的脱离与断裂，导致对政府运作的内在机制、政策运作过程的分析、政府行政的内在逻辑等方面理论揭示不足，也就更难对中国的行政学问题形成一种具有普遍规律性的有力解释与预测。故而，若想建构起兼具国际性的中国本土化公共行政学理论体系，真正做到优化行政效率、增强政府公信力，厘清客观事实是第一步，这亦是中国行政学者们需要转变研究思路的关键。反观刘祖云教授《十大政府范式：现实逻辑与理论解读》一书，在研究方法上亦存在经验主义研究不足的遗憾，更多是一种理论性的解释，同样缺乏实践案例、事实数据的检验分析，这应成为日后的拓展方向。

3 中国行政学新范式建构需加强方法论创新

汉密尔顿指出：“公共行政如想有效，必须适合一个国家，就像个人量体裁衣。”[10]而当下中国尚未形成一个完善的真正意义上的本土化行政学理论体系，严重阻碍了中国政府改革实践的顺利前行。就笔者来看，中国行政学新范式的建构需从实践中寻找问题意识，并努力加强经验主义的实证研究，从而消解中国行政学发展的内在危机，建立最适合中国本土化的政府范式理论。

具体地说，中国的行政学者们理应在行政学问题研究中逐步纳入实证检验与因果关系的分析，从参与观察、深度访谈、问卷调查等入手，整理大量的中国本土化的行政实践数据和案例材料，在“田野调查”的基础上，通过对个案的深度描绘，甚至计量模型的构建，来分析验证事实和既有理论之间的关联，并逐步揭示出中国政府行政实践的内在规则与运作机制，从而做到在实践与理论的互动过程中验证、修正与构建中国行政学本土化的理论体系。举例来说，近年来兴起的“生态型政府”的价值理念，即是在对现实生态问题反思的基础上提出的，学界、政界、社会公众的共同关注，使其成为了中国行政改革全新的政府理念，而现有的研究成果也大都是立足于社会发展的现实，通过对环境冲突、环境群体性事件等问题的案例解读与数据分析，来逐步回应并建立这一理论体系。除此之外，甚至还有学者尝试用计量研究法对中国政府职能转变特点及未来转变趋势进行测算，为中国政府职能问题研究提供了量化研究的新思路[11]。这些都表明实证研究法正逐步被行政学者们所重视。总而言之，中国行政学新范式的建立势必要立足本土问题意识，注重以现实问题为主线的实证研究法的运用，方法论层面的创新理应成为中国行政学发展前行的必然选择与路径依赖。

[1][8] 陈辉.中国行政学的范式研究:回顾与思考[J].中国行政管理,2008(4):116-119.

[2] Thomas S. Kuhn. The Structure of Scientific Revolution[M].Chicago:University of Chicago Press,1970.

[3] 郑杭生.改革开放三十年:社会发展理论和社会转型理论[J].中国社会科学,2009(2):10-19.

[4] 肖文涛.社会转型与政府行政范式转换[J].东南学术,2001(6):51-56.

[5] 戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言[M].吴琼,译.北京:中国人民大学出版社, 2005: 35.

[6] 刘祖云.十大政府范式:现实逻辑与理论解读[M].南京:江苏人民出版社,2014:7.

[7] 郭济.中国公共行政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003:2,3.

[9] 刘祖云,刘高吉.政府范式——行政学研究的一个新视角[J].领导科学,2014(11):16-18.

[10] Nicholas Henry. Public Administration and Public Affairs [M].Translated by Xiang long .Beijing: Hua Xia Publishing House, 2002: 32.

[11] 邓雪琳.改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978～2015)的文本分析[J].中国行政管理,2015(8):30-36.

(责任编辑：贺 兰)

The Research on Paradigm Shift and the Development Tendency of Chinese Public Administration——OnTenGovernmentParadigms:RealisticLogicandTheoreticalInterpretation

WUXiao-long

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,NanjingUniversityofAeronauticsandAstronautics,Nanjing211106,China)

Paradigm and paradigm shift are an important theoretical tool and methodology in the field of social science in 20th century. This paper analyzes the development process, identity crisis, and development direction of paradigm of Chinese public administration based on the bookTenGovernmentParadigms:RealisticLogicandTheoreticalInterpretationwrittenbyprofessorLiuZuyun.TheresearchindicatesthatChineseadministrativeparadigmmainlyexperiencesthreekindsoftransformsofadministration:administration,publicadministrationandpublicmanagement.However,therestillexisttwoproblemsaboutresearchmethodsuchasinsufficientattentiontotheexistingproblemsandempiricalresearchmethods.Therefore,weneedtomakeeffortstoestablishthelocalizationtheorysystemofChinesepublicadministrationbyfocusingonpracticalproblemsandapplyingempiricalresearchmethods;thisisthedevelopmentdirectionofnewparadigmofChinesepublicadministration.

paradigm shift; paradigm of public administration; empirical research

2015-08-31

清华大学中国农村研究院博士论文奖学金项目(201406)

武小龙(1989-)，男，江苏东台人，讲师，博士，主要从事基层政府治理研究。

D035

A

1009-7961(2015)06-0015-04