法治政府建设语境下的行政信赖保护原则

钟光衡

（安徽大学，安徽合肥230601）

摘要：行政信赖保护原则已成为公认的行政法上的基本原则之一，该原则旨在保护行政相对人的信赖利益，促进法治政府尤其是诚信政府的建设。在法治政府建设的过程中推动信赖保护原则的发展，无论是对于法治政府推进，还是信赖保护原则的发展，都大有裨益。目前我国大陆的行政信赖保护制度设计滞后，如何完善相关制度推动法治政府的建设值得深入思考。

关键词：信赖保护；法治政府

一、行政信赖保护原则的理论基础及含义

（一）行政信赖保护原则的理论基础

1.法安定性原则说

行政法上的信赖保护原则滥觞于德国。1956年11月，德国高等行政法院在“申请抚恤年金”一案的判决书中首先系统地阐释了行政信赖保护原则。我们从该案的判决中可以看出，德国行政法院的法官们认为行政信赖保护原则是基于保护法安定性的需要而产生的。赞同将法安定性原则作为行政信赖保护原则依据的学者认为信赖保护所要保护的对象就是行政相对人对已有法律状态存续性的信赖，并且要防止行政主体在事后溯及既往地破坏“人民处分自己行为的基础”，信赖保护是从法安定性原则衍生出来的最重要的一个派生原则。然而，也有人对此持不同意见。台湾学者林合民认为：如果以法安定性原则为行政信赖保护原则的唯一依据，那么一切旧的法律状态均须予以维持，而不必区分愿瑕疵行为是授益性地还是负担性的，也不必考虑行政相对人是否具有善意的信赖，不必衡量公益与私益的冲突情形，否则即成“法不安定”的情形。[1]笔者赞同此种说法，法安定性原则与行政信赖保护原则应当是分别存在于静态和动态两种状态中，含义相近且是处于同一层次的原则，因此将法安定性原则作为信赖保护的理论依据有欠考虑。

2.诚实信用原则说

诚实信用是民法中的“帝王条款”，我国有许多学者认为行政信赖保护原则是诚实信用原则在公法领域内的延伸，更有甚者，认为行政信赖保护原则是诚实信用原则在行政法中的体现，两者完全等同。笔者认为，诚实信用原则与行政信赖保护原则是现代行政法中两个不同的原则，诚实信用原则道德彩色浓厚，不仅规制恶意的行政行为，而且拘束行政相对人，它要求双方都要善意地参与行政管理活动。而行政信赖保护原则注重约束行政主体，是要求行政主体不得随意变更已有法律状态。因此诚实信用原则和行政信赖保护原则是并列的两个不同的原则，将诚实信用原则作为行政信赖保护原则的理论基础理由不够充分。

3.基本权利说

在行政信赖保护原则的母国德国，越来越多的学者赞同用宪法性的基本权利来解释行政信赖保护原则。但是不同学者对信赖保护究竟源于人身自由还是财产权利又有不同见解。笔者认为，行政信赖保护原则既有对相对人自由处分权的保护，又有对相对人信赖利益的保护，它包含了人身自由和财产权利两个方面的内容。因此，应当将整个基本权利作为行政信赖保护的基本原则。宪法上的基本权利能够对行政权产生直接的约束力，行政主体的一切行政性活动都应当沿着基本权利的价值导向进行。将行政信赖保护原则作为宪法上的基本权利来解释，符合行政信赖保护原则的“防御性质”，能够体现行政信赖保护原则的精神实质。

（二）行政信赖保护原则的含义

不同学者对行政信赖保护原则进行的阐释各不相同，但大体上都有一致的基本精神。有德国学者认为：“撤销撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。”[2]国内学者李春燕认为行政信赖保护原则是指“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。”[3]姜明安教授指出行政信赖保护原则的基本涵义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。[4]莫于川教授则认为行政信赖保护原则是指在现代法治国家中，基于保护人民正当权益的考虑，行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的法律责任，如因重大公共利益需要变更时也必须作出相应的补救安排。[5]

笔者认为，行政信赖保护原则的是指在依法行政的过程中，在行政主体作出一定的行政行为之后，行政相对人对此行为产生了正当的合理的信赖利益，行政主体在变更相应的法律状态时应对这种信赖加以保护，否则应当承担相应的法律责任。

二、法治政府的特征及与行政信赖保护原则的关系

法治政府是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》

首次提出的概念。法治政府是建设法治国家最重要的步骤，只有法治政府建设起来，法治中国才有可能实现。目前学界对于法治政府的特征达成了一些共识：法治政府是有限政府、透明政府、廉洁政府、责任政府、效能政府、诚信政府。[6][7]有限政府要求政府只拥有法律赋予的有限的权力；透明政府、连接政府要求政府权力在阳光下运行；责任政府要求政府对其行为负责，尤其是对其违法行为负责；诚信政府要求政府按照诚实信用原则做出行政行为。总的来说，法治政府要求政府受到法律控制，有所为有所不为，自觉接受监督，对自身违法行为负责，以人为本，讲求诚信。

法治政府的各个特征都需要我们贯彻行政信赖保护原则，尤其是诚信政府这一特征。简单地说，诚信政府就是要求政府做到诚实信用。诚信是政府能够进行有效社会管理的重要前提之一，同时也是提高其公信力和威信力的必要条件。诚信原则贯穿于所有行政活动的始终，不仅存在与行政执法活动，而且在行政立法、行政司法活动中也都具有适用性。诚信政府要求政府行为真实、可靠，政府提供的信息应当是全面、准确的。政府做出行政行为的动机和目的应当是善意的，完全是为了社会的利益和公众的利益，政府行为应当既合法又合理，具有科学性。此外，诚信政府特别要求行政行为能够保持一定的稳定性，这就要求行政行为一经做出，即具有确定性，非经法定的事由和法定程序，不得随意撤销、更改和废止。但是在以往的实践中，政府要想做到诚信，困难重重。政府所有的行为都代表国家，而国家法律法规会发生修改、废止，政策会调整、客观情况会发生变化，为了公共利益，政府有时不得不改变和撤回一些决定，不得不做一些政策的调整，而这时给行政相对人造成利益损失就需要政府按照诚实守信的要求来承担责任，对行政相对人信赖利益的损失予以补偿。

行政信赖保护原则就是专门防止行政主体不讲诚信，随意变改已有法律状态的有力武器。该原则要求政府一旦撤销、更改已经让行政相对人产生信赖利益的行政行为，就必须按照行政信赖保护原则承担相应的法律责任，对行政相对人进行补偿。这就充分体现了诚信政府的内涵，从而促进诚信政府、法治政府的建设。

此外，由于行政信赖保护原则的存在，政府在做出行政行为之前就必须审慎对待，科学决策、民主决策，否则将来一旦发生由于撤销该行为而要对行政相对人进行赔偿时，行政主体可能要付出更大代价。例如，如果行政主体越权做出行政许可，使得善意的行政相对人产生了信赖利益，将来如果要撤销这项许可，行政主体就必须对行政相对人的信赖利益损失进行补偿。行政信赖保护原则作为宪法衍生出来的基本权利，也是行政法上的基本原则之一，对于有限政府、透明政府等法治政府各个方面的建设都具有推动意义。

三、信赖保护制度现状

（一）我国现有信赖保护制度

我国现行法律对行政信赖保护原则的规定主要体现在《行政许可法》中。《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

根据2014年修改的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

2003年制定《行政许可法》和新近修改《行政诉讼法》后，我国行政信赖保护的制度依然仅仅局限于行政许可和土地房屋征收补偿协议这一种行政合同，制度的缺失，造成大量相对人利益早到损害却无法得到救济。

（二）域外行政信赖保护制度的现状

1970年代，德国率先将行政信赖保护原则写入成文法律。德国《联邦行政程序法》第48条规定，行政机关撤销不属于该条第2款所列的违法行政行为时，必须应相对人的申请赔偿其有关财产不利，该财产利益是因相对人相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。第49条规定，行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。我国台湾地区《行政程序法》第8条规定，行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。

在域外的行政法律实践中，信赖保护主要有五种适用情形：

1.行政决策或行政行为因违法或过错而被撤销。行政机关当然有权依法撤销违法或存在明显过错的行政行为，但是为保护行政相对人对该行政行为的信赖利益，对已经做出的行政决策或行政行为的撤销应当受到限制

2.行政决策或行政行为因环境的变迁而被废止。行政机关由于客观环境的变化而需要废止已经做出的行政行为，也应当兼顾行政相对人的信赖利益，不能随意废止。

3.新的行政法规、规章的订立。政府行政机关制定新的行政法规、规章的行政行为，一般不得对行政相对人具有溯及既往的效力。

4.行政机关做出的承诺。行政机关对特定的相对人承诺未来的特定时期内将做出或者不做出一定行政决策或行政行为，由于各种非行政机关能够预见和主导的因素，导致承诺无法兑现，在此情形下，行政相对人与承诺相关的未来预期利益，也应受到保护。

5.特定行政权力的长期闲置。这是指拥有某种行政权力的政府行政机关长时间不行使该权力，使行政相对人相信该权力将永不再行使，一旦政府行政机关再次行使该权力，并损及行政相对人的相关利益时，相对人有权提出异议，政府行政机关对该异议须认真对待。

在信赖利益的保护方式上，域外主要采取两种办法：安定性保护与补偿性保护。前者指不论行政行为的做出是否合法，一律保持已有的为行政相对人所信赖的法律状态，不加以改变；后者是在将信赖利益与公共利益进行权衡之后，决定撤销行政相对人昨晚信赖利益基础的行政行为，并且对相对人因此而产生的信赖利益损失进行补偿。[8]

四、在法治政府建设中完善信赖保护制度

行政信赖保护作为现代行政法的基本原则，其适用范围很广，对于法治政府建设具有相当的推动力，理应作为法治政府尤其是诚信城府建设的重要抓手。法治政府的建设，必然提高政府部门的运用法治思维与法治方式解决问题的能力，又必会使得信赖保护原则在法治中国发展壮大。

在立法上，完善信赖保护制度，并且使其与依法行政、法治政府的建设相契合是我们当前亟待解决的问题。目前我国仅有《行政许可法》和《行政诉讼法》两部法律对信赖保护做了一些规定，这还远远不够。只就这两部法律中的规定来看，它没有明确规定信赖保护的利益衡量，没有规定信赖利益不值得保护的情形，这就使实践中的信赖保护制度的可操作性大大降低,因此立法上对信赖保护制度的规定应当尽快完善。

域外的行政信赖保护原则已经不再局限于撤销授益性行政行为，而且其适用范围已大大扩展。但在我国传统理念上，至少从立法上看，行政信赖保护主要适用情形还是针对行政行为撤销的限制。然而，由于法治政府有限、透明、廉洁、负责、效能、诚信的特征，有必要扩展行政信赖保护的适用领域。随着法治政府的理念不断更新，行政信赖保护原则应当得到广泛适用，应当贯穿于法治政府的各个领域。

在行政指导、行政合同等非权力行政方式的具体行政行为中，行政相对人对行政主体必然存在一种不言而喻的信赖心理。例如在行政主体作出一项行政指导时，往往是针对当时的社会情况而以权威者的形象出现，而相对方则出于对这种权威的信赖而演变为对其指导性政策的信赖，这种信赖常常使相对方对政府指导时失去应有的理智而一味接受。而政府也应该正视这种信赖，在作出指导时应尽积极的注意义务，使相对人从这种信赖中获益。行政合同等行政行为也都是由于政府的权威性而使行政相对人产生了信赖，虽然这种信赖可能有相对人盲目的一面，但政府为保持其公信力和威信力应当对此种信赖利益进行保护。

我国现行《行政复议法》及修订前的《行政诉讼法》排除了对抽象性行政行为的审查，因而一些学者将抽象行政行为排除了信赖保护的范围。然而笔者认为，抽象行政行为是针对普遍对象作出的，使用的效力具有反复性、范围广、层次错落等特征，因而产生的影响远远大于具体行政行为。特别是违法的抽象行政行为如果缺乏正当性、合法性，其内在权威已经受损，实施效果大打折扣。2014年修改的《行政诉讼法》已将规章之外的抽象行政行为纳入了审查范围，这标志着我们把规章之外的抽象行政行为纳入行政诉讼的范畴。笔者认为如果不赋予因抽象行政行为受到信赖利益损失的相对人一定的救济，违法的抽象行政行为就会持续地损害相对人利益。比如，在现实生活中，由于行政规划的任意变更，很多企业的投资无端大了水漂，却又救济无门，这对法治政府建设造成了极大的负面影响。因此，将规章之外的抽象行政行为纳入信赖保护的范围是很有必要的。但是在抽象行政行为中适用行政信赖保护原则，应当注意可以适用信赖保护的范围和适用条件，例如应当明确利益权衡的方式方法。

在信赖利益的保护方式上，我们完全可以借鉴域外的安定性保护和补偿性保护两种方式。将公共利益与相对人的信赖利益进行权衡、比较，公共利益明显大于信赖利益时，采取补偿性保护，否则采取安定性保护。

此外，在推进法治政府建设，尤其是提高政府机关及其工作人员的法治素养的过程中，必须让保护相对人信赖利益的思想深入政府机关及其工作人员内心，如此才能从根本上践行行政信赖保护原则，进而助推法治政府建设。

参考文献：

[1]王贵松.行政信赖保护论[M].济南：山东人民出版社，2007.

[2]马怀德.中华人民共和国行政许可法释解[M].北京：中国法制出版社，2003.

[3]李春燕.行政信赖保护原则研究[J].行政法学研究，2001，（3）：7.

[4]姜明安.行政法基本原则新探[J].湖南社会科学，2005，（2）：51.

[5]莫于川，林鸿潮.论当代行政法上的信赖保护原则[J].法商研究. 2004，（5）：82.

[6]马怀德.法治政府特征及建设途径[J].国家行政学院院报，2008，（2）：36.

[7]郭学德.“法治政府”的基本内涵及特征[J].学习论坛，2005，（7）：6.

[8]王枫云，卢汉桥.西方国家行政诚信建设中的政府信赖保护制度及其借鉴[J].广州大学学报（社会科学版），2010，（11）：15.