河南“省直管县”体制改革现状分析

王志立

（河南行政学院公共管理部，河南郑州450002）

摘要：河南省把“省直管县”改革作为行政体制改革的突破口，理顺了省、地市与县三级政府的行政管理关系，释放了县域经济的发展活力。对于“省直管县”改革，河南省没有一蹴而就，而是整体布局试点先行，在省直管县的改革实践中积累了丰富的实践经验，取得显著成效，为在今后一段时期内，河南把“省直管县”改革作为国家一种新的体制改革方向来加以推进提供经验借鉴。

关键词：省直管县改革；做法；成效；经验

近年来，在中央下发的文件中，不断涉及省直管县的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省直管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，在市管县体制下，大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中，导致县财政贫血，县域经济发展乏力。逐步推行省直管县的体制改革，既是政府行政管理层级减少的有效途径，又能够促使县级政府的行政权和财政权进行合理配置，推动了地方政府行政体制改革，使县域经济活力进一步得到释放。

一、省直管县体制改革的背景

从2002年起，浙江省、湖北省、河北省、河南省、辽宁省、江西省、广东省等省先后进行“强县扩权”的地方政府管理体制改革的试点实践，基本做法是把省辖地级市的部分经济管理权限下放到重点县，由县级政府自主管理，直接接受省级政府的管理和监督。这样做的目的是赋予重点市县更多的自由权限，解决县级财政不足问题，将县级政府财政权交由省级政府主管，但是县级政府的行政管理和公共服务功能则仍暂时交由地级市来管。2005年全国农村税费改革工作会议明确指出，具备条件的地方政府可以开展省直管县改革试点工作。2009年6月财政部也出台了相关文件，要求在2012年底前在全国各省除民族自治地区外，都要完成试点县级财政由省直管的改革目标。在中央有关部门一系列的政策指导下，“省直管县”的体制改革试点工作最早从浙江开始，全国先后共有22个省（直辖市）在进行“省直管县”体制改革的实践与探索。

河南作为农业大省、人口大省，县及以下人口占全省总人口的70%以上，现有县级区域有一百多个，相互间经济社会发展差异较大，现行各市的管理方式也不尽相同。一方面，“市管县”的体制管理弊端在河南省区域经济协调发展中逐渐显露出来亟待破除。另一方面，河南市县一级交通已非常发达，高速公路的通车里程居全国第一。政府电子政务的快速发展使政府间信息传递更加方便、快捷。县级政府的工作人员整体素质和能力有了很大程度的提高。客观上已经具备了削减政府层级，实行“省直管县”体制改革条件和基础。在此基础上，河南省政府积极推进“省直管县”体制的改革，无论财政税收体制，还是行政管理体制，亦或是市场经济制度方面的改革都取得了显著成绩，积累了丰富的经验。

二、省直管县改革的主要做法

（一）积极推行县财省管

县乡财政困难的根本原因在于，省以下没有能够真正实行分税制财政体制改革。“省直管县”改革的目标就是将原来财政管理层级进一步减少，从而使省级以下的财政分税制得以有效实施，目的是解决“市管县”体制下对县级政府上提财权，下压事权的地方行政管理体制弊端，进一步释放县级管理的空间和活力。为了更好地理顺省以下地方政府间的财政关系合理配置，进一步落实省级财力尽量向县级财政倾斜分配的政策目标，2004年，河南开始了县财省管的试点工作，省政府下发了《关于实行省直管县财政体制改革的通知》，要求在全省35个市县开展省直管县财政体制改革，发挥好省级政府财政的宏观调控职能优势，尽快实现“县财省管”的改革目标。省直管县财政改革内容涉及十一个方面。2009年中央出台的一号文件提出减少地市环节，鼓励省级部门一竿子插到县财政改革要求。河南省人民政府根据中央一号文件精神，于2009年5月5日下发《关于完善省与市财政体制的通知》，从政策层面上进一步扩大了“省直管县”体制改革的试点范围，又新增了滑县、兰考等15个县（市）为省直管县的试点县（市），明确要求赋予试点县与省直辖市同样的经济管理权限和部分社会管理权限，财务由省级直接监管。县级财政省直管的改革把县级财政从地级市财政中解放出来，解除地市级财政对县级财政的束缚，激发了县级财政发展活力，理顺了地方政府财政管理关系，为省直管县全面改革打好了基础。

（二）积极开展市县扩权

省直管县的体制改革光靠政府财政体制改革是不够的，最终还是出现市管县的体制管理桎梏，最终导致县级事权与财权两分离现象。河南省在借鉴了浙江等地实行“强县扩权”，大力发展县域经济的经验后，也认为省直管县必须进一步优化发展条件好、区位优势明显的县(市)的发展环境，发展壮大县域经济，为最后实现“省直管县”全面改革做好准备。2004 年5月，省政府下发了《河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》（豫政办2004第32号），赋予巩义等35个扩权县（市）与省辖市相同的经济管理权限和社会管理权限，有力地激发了全省县域经济的发展活力，县域经济实力迅速

壮大。为进一步贯彻落实扩权政策，2007年9月下发了《河南省人民政府关于进一步落实扩权县（市）政策的通知》（豫政办2007第108号），文件对豫政（2004）32号文件实施情况进行总结，对部分下放的管理权限还没有落实到位的，提出具体整改落实要求。2009年，在中央一号文件的精神指导下，河南积极总结扩大县（市）管理权第一批试点经验，依据县（市）综合经济实力强、城市合理布局合理、发展潜力大、兼顾城区统筹发展的原则，制定并出台了一系列优惠政策，已缓解了县域经济发展的中的瓶颈制约。

（三）积极推进省直管县试点

经中央编委批准，河南自2011年6月在巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县十个县（市）开展了省直管县体制改革试点工作。试点工作启动以来，省直管县发展步伐明显加快。数据显示，2012年直管县主要经济指标均好于一般市管县（市）。2013年11月。河南省政府印发了《河南省深化省直管县体制改革实施意见》，提出从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等10个县(市)全面实行由省直接管理县的体制，要通过深化行政体制改革，加快把直管县（市）建设成河南区域性中心城市。2014年，河南省政府加大了省直管县的改革力度，改革内容的重点是调整省直管县的党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制。省直管县改革试点已经由财政领域向行政管理领域推进，逐步实现财政权、人事权和行政权的统一，在行政层级体制改革方面积极探索，取得了明显的效果。

三、省直管县改革的主要成效

（一）规范行政审批管理，行政效率明显提高

省直管县的政策实施以来。按照行政许可、非许可类行政审批、行政征收、行政确认、行政处罚等权限类别，直管县将省政府赋予的六百多项经济社会管理权限进行具体分类和界定，分解到县直各单位，并积极主动加强与省直部门的工作对接。在地市进行招商引资等项目的审批权限下放到县。原本要经过地市审批的，现在市县可以自己做主。以前需先经地市再经省的项目可直接经省审批。由于实行审批权限的下放，对于大型项目的审批要求县级审批权限进驻县行政服务中心，实行行政审批权限向直管县县行政服务中心集中办理，建立行政审批管理电子平台建设，健全行政审批服务监管体系，探索建立行政服务中心标准化行政审批运行模式，审批程序大幅简化，行政效能显著提高，有效优化了经济发展环境。

（二）加快转变政府职能，行政资源不断优化

省直管县积极发挥直管县的优势，实行上级政策和项目资金争取工作联席会议制度，积极主动争取上级政策资金支持。使绝大部分项目的立项、审批可以在县级行政服务中心报批或备案，外商资金落户、项目立项及专项资金则可以直接向省直部门申报，既减少了审批环节，也提高了工作效率，使一大批项目能够迅速落地。在服务企业发展方面，直管县简化了县产业集聚区管委会的组织构架，将县科技和工业信息化局部分职能纳入产业集聚区管委会，突出服务企业和招商引资两大职能，探索出了产业集聚区管委会有效行使行政管理服务职能的新途径。直管县在行政机构设置方面，也进行了机构整合、优化，有效压缩了行政机构规模，进一步规范了行政管理程序，提高了行政服务效能。

（三）高效对接落实政策，发展活力充分释放

自从实施省管县政策以来。以区域特色经济和民营经济为主河南县域经济。实现了前所未有的经济快速突破。充分体现出省直管县体制改革试点简政放权的优越性，激发了县域经济发展的内在活力，切实把各项政策机遇及时转化为经济社会发展的现实生产力。对直管县的投入规模明显扩大，有效改善了县域基础设施，实现直管县农村公路村村通，绝大部分直管县实现了半小时上高速。同时，直管县的产业结构明显优化，工业化进程明显加快，涌现出一批产业集群优势明显的县。直管县的园区经济也初具规模，实现了县县拥有省级以上开发区的目标，成为各地招商引资、发展工业的重要平台，对外开放明显提高。从历届的全省县域单位的综合实力测评中看。省直管县进入百强县市的个数在逐年快速增加。名列全国前茅经济强县也越来越多。推动全省的生产总值快速增长。

四、省直管县改革的实践经验

河南实施省直管县体制改革试点工作以来，认真贯彻落实《河南省省直管县体制改革试点工作实施意见》及《河南省深化省直管县体制改革实施意见》，按照“因地制宜、突出特色，积极作为、主动对接，统筹兼顾、协调推进，借鉴经验、探索完善”的原则，省委、省政府一系列激励政策，赋予了县级政府在社会管理和公共服务方面更多的职能，拓宽了县级政府自主发展的空间，促进了县域经济社会的快速发展，是县域经济发展的助推器。各直管县市积极探索符合本地实际的发展路子，坚持把推进省直管县体制改革与转变政府职能、提高行政效能、促进经济发展紧密结合起来，不断深化改革创新，大胆探索尝试，破解发展难题，体制改革取得扎实成效。

从河南“省直管县”改革的实践看，对于省直管县的体制改革，河南省没有一蹴而就，而是试点先行，科学推进。在不断的实践探索中积累了丰富的经验、取得了显著成效，为在今后一段时期内，河南把省直管县体制改革作为国家一种新的体制改革方向来加以推进提供经验借鉴。从另一方面来看，虽然河南在省直管县体制改革确实收到了明显成效，减少了政府行政层级，实现了市县政府的财权和事权的有效统一，提高了省级政府的地方调控能力，使县域经济得以快速发展。但是，还要充分认识省直管县体制改革的艰巨性和系统性，在推行省直管县体制过程中，不能搞一刀切。必须把握好河南省情、县情，从实际出发，因地制宜，在推进河南政府管理制度创新的同时，科学地处理好省级政府、地市级政府和市县级政府之间行政管理关系，既发挥好地市中心城市辐射带动作用，又能积极促进市县经济的快速发展，积极释放省、地市和市县三级改革活力，推动河南经济社会的全面发展。

（注：本文系2014年度河南省政府决策招标课题《河南省科学推进城镇化的政府职能研究》阶段性成果，项目编号：2014188）

参考文献：

[1]王佃利.市管县实践的反思:”复合行政”的视角[J].北京行政学院学报，2004，（4）.

[2]王国红,瞿磊.县政改革:进路与交点[J].政治学研究，2010，（2）.

[3]姜秀敏,戴圣良.我国“省直管县”体制改革的阻力及实现路径解析[J].东北大学学报，2010，（4）.