政府投资项目的环境绩效审计研究

刘旸,黄季红

（安徽审计职业学院，安徽合肥230601）

摘要：随着我国综合国力增强，政府投资项目数量、规模日趋扩大，对经济和社会发展，尤其对环境保护产生重要影响。政府投资项目的环境绩效审计不仅重视投资项目的经济效益，而且强调投资项目的社会效益和环境生态效益，合理地引导资源有效配置，促进经济社会的可持续发展。如何建立科学、系统的环境绩效审计评价体系，并且在政府投资项目中有效实施环境绩效审计是我们应该重点关注的问题。

关键词：政府投资项目；环境绩效审计；环境绩效指标体系

2011年1月审计署颁布实施《政府投资项目审计规定》，明确了政府投资项目重点审计内容，在项目决策程序在真实性、合法性审计的基础上，更加注重政府投资项目的绩效，逐步做到对所有政府重点投资项目都开展绩效审计。政府投资项目的绩效审计在国内外已经有着广泛的研究，而政府投资项目绩效审计中的环境绩效审计研究较少。政府投资项目对于资源的有效配置、生态环境保护工程和经济社会的可持续发展都将产生巨大影响。国家审计中的环境审计在促进环境监督方面有着不可替代的重要作用。我国已先后在环境保护资金、水污染防治、大气污染防治、建设项目环境影响等领域开展了环境审计工作并取得卓有成效的成绩。作为环境审计的重点，环境绩效审计在政府投资项目绩效审计中逐步成为重要环节。

一、政府投资项目审计和环境绩效审计的理论分析

（一）政府投资项目审计理论分析

政府投资项目与一般项目不同，表现为项目产出具有公共品性质、外部性、公益性、投资大、风险高、影响面大等特性；表现在政府投资目标上注重效率目标和公平目标的基本指向。政府投资项目投人运行将形成巨大的生产力，影响区域经济的发展与产业结构的调整，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。政府投资项目中的委托代理关系是政府审计产生的前提。社会公众是国家财富和资源的拥有者和委托人，政府作为国家权利的代理人是公共受托责任的受托方，而政府审计作为独立的第三方行使监督权利，保障国家财富和资源的有效使用和配置，维护社会公众的根本利益。受托经济责任是审计产生的客观基础。在政府投资项目中，政府负履行职责和提高绩效的公共受托经济责任，同时承担相应的环境经济责任。耗资巨大、关系国计民生的政府投资项目从立项、审批、实施到竣工交付等整个过程中，作为行使国家权力的主管政府部门在权力使用、责任履行是否合法合规，是否具有经济性、效率性、效果性和环保性，就需要建立一种权力监督机制，监督和制约政府部门的权力使用、责任履行，政府审计作为监督机制在政府投资项目中有效行使监督权利，达到既定的目标。

政府投资项目审计是国家审计监督体系的重要组成部分。从国外的理论研究和应用实践来看，政府投资项目审计始于20世纪90年代后期，英国和美国等立法型国家审计机关，在建设项目审计上采用事前建设计划审计和事后投资绩效审计，尤其重视项目的绩效评价。同时，理论界开展广泛的绩效审计研究，形成了全面的绩效审计理论体系，强调政府投资项目的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性。

（二）环境绩效审计理论分析

环境审计产生的客观基础是受托环境责任，随着社会公众环境利益需求增强和政府环境保护法律法规日臻完善，环境审计在深度和广度得到充分的发展。环境审计是以国家审计机关为主体，根据环境法律法规、会计法规、技术标准等相关规范，用特定的审计程序和方法收集相关可靠的审计证据，对政府和企事业单位经济活动对环境的影响以及环境管理系统运行进行监督、评价或鉴证，向环境利益相关者提出报告，最终完成受托环境经济责任，实现改善环境管理，提高经济、社会效益和可持续发展的目标。

环境审计最初产生于20世纪70年代的西方企业内部审计，主要为了应对政府对资源环境的监督管理，降低资源、环境方面的风险。而相应的西方政府资源环境审计实践也为环境保护作出了很大的贡献。如美国政府环境审计包括财务、合规性和绩效审计，涉及政府、企业以及公共开支所有事项；德国的政府环境审计包括合规性审计、绩效审计和咨询服务，涉及所有政府预算实施的项目。20世纪90年代，西方发达国家普遍完善了环境法规，环境审计逐步成为现代审计中的重要组成部分，环境绩效审计已经成为环境审计的主流。

环境绩效审计是从传统绩效审计关注经济性、效率性和效果性的基础上，进一步增加了环境性，是以促进为主的建设性审计。环境绩效审计已经成为各国环境审计的发展重点。环境绩效审计的关键是审计依据即环境绩效标准，建立科学、系统的环境绩效审计评价体系是当前的热点和难点问题。政府投资项目的效益包括经济效益、社会效益和环境生态效益，我国政府投资项目数量、规模日趋扩大，对环境和生态的影响也越来越大，环境效益得到广泛的重视。项目建成对社会环境、自然环境是否造成损害，对经济资源、自然资源是否有效合理配置都是环境绩效审计需要关注的问题。

二、对政府投资项目的环境绩效审计主要内容

环境绩效审计注重经济效益、社会效益和环境生态效益，对政府投资项目的环境绩效审计主要内容就从这三方面入手建立审计标准。

（一）投资项目的经济效益评价指标主要内容

在投资项目的经济效益方面，通过建立审计评价指标包括财务效益评价标、国民经济效益评价指标、建设项目风险评价指标等，进行项目经济效益评价。

财务效益评价指标是审计人员从项目财务角度，分析、计算项目的财务赢利能力和清偿能力，评价建设项目的效益性；国民经济效益评价指标是审计人员从项目主体即国家角度，采用“影子价格”体系计算相对于国民经济的收益与费用；建设项目风险评价指标是审计人员通过计算和分析各种不确定因素的变化对项目效益的影响程度，评价项目抗风险的能力。

（二）投资项目社会效益评价指标主要内容

在投资项目的社会效益方面，通过建立社会效益评价指标，进行项目社会效益评价。社会效益评价指标是审计人员从全社会发展的角度评价项目为实现国家和地方的各项社会发展目标所做的贡献和影响，以及资源（包括生态资源）的有效配置与否。

（三）投资项目环境效益评价指标主要内容

在投资项目的环境生态效益方面，通过建立生态效益评价指标，进行项目环境效益评价。生态评价指标是审计人员从建设项目对生态环境影响的角度，来分析评价建设项目的碳排放和污染物排放治理达到国家和地方规定标准的程度，从而反映建设项目对环境的影响

目前国际影响较大的环境绩效评价标准，如国际上的IS0系列标准，其中包括环境状态指标（ECI）和环境绩效指标（EPI)，而EPI进一步分为管理绩效指标（MPI）及执行绩效指标（OPI）；WBCSD生态效率指标，包括核心指标（通用指标）和辅助指标（企业特定指标）；GRI可持续发展报告指南的核心绩效指标和附加指标等，这些指标分别针对组织外界的环境与组织本身的管理系统和执行系统进行评价。我们可以借鉴国际上通用的标准，同时根据我国各行业、各项目的特点建立适合国情的环境绩效审计评价体系。在通用指标下，开放和拓展环境绩效评价的指标内容，根据项目历史数据资料适时统计分析，定性和定量、动态和静态、宏观和微观相结合对环境绩效水平进行评价，找出影响环境绩效的原因，促进项目的环境绩效目标的实现。

三、对政府投资项目的环境绩效审计的实践探索

（一）将环境绩效审计融入项目跟踪审计中，发挥环境绩效审计建设性作用

环境绩效审计是以促进为主的建设性审计。政府审计部门对政府投资项目跟踪审计全程介入，包括项目前期审计、项目预算执行审计、项目竣工决算审计、项目后评审。环境绩效审计可以从以上各阶段切入，分别在事前、事中、事后对项目的经济性、效率、效果、环境性进行阶段性评价，并将审计结果及时反馈给相关部门和建设单位，及时作出整改，使得项目建设更好地与环境保护、生态发展、社会文明的目标相适应。

（二）理顺政府投资项目的监督体系，协调促进环境绩效审计

政府投资项目涉及的主管部门多，包括投资主管部门、财政主管部门、国土资源主管部门、建设主管部门、其他主管部门等。政府审计作为监督机制在政府投资项目中有效监督和制约政府部门的权力使用、责任履行，同时需要协调各主管部门的职责，促进环境绩效审计目标的实现。

（三）审计信息化背景下，实现环境绩效审计信息资源动态共享交流

信息化背景下，审计信息化蓬勃发展，在“金审工程”等金字电子政务工程信息化的综合平台上，发展信息化环境审计制度。改革和完善环境绩效审计工作中的重要环节和领域，建设环境绩效审计评价指标体系数据库，利用网络实现环境绩效审计以及相关政府部门的数据共享，实时有效地对政府投资项目进行审计监督。

（注：本文系安徽省教育厅人文社会科学研究项目《低碳经济发展模式下的环境审计研究》阶段性研究成果，项目批准文号：皖教秘科[2013]6号SK2013B193）

参考文献：

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[2]施向阳.绩效审计视野下的政府投资项目全过程跟踪审计[D].厦门大学，2006.

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