孙彩月

(山东大学，济南 250100)

从法律的视角简析权力清单制度

孙彩月

(山东大学，济南 250100)

摘要：计划经济向市场经济过渡这一过程中，资源配置方式也逐渐从计划配置向市场配置转化，政府直接支配社会资源的行政管理模式逐渐转变，行政审批程序烦琐的问题严重阻碍经济的发展和进步，审批制度下的种种弊端日益凸现，为了更好地解决这一问题，国家一直在不断地从各个方面努力改善。不仅出台相应的法律法规予以规范，政策上也大力扶持，推行“简政放权”、“权力清单”制度。但是在这一制度实施的过程中出现很多问题，例如取消或是下放行政审批事项的行政机关是否有相应的职权，是否按照法律程序,等等。因此，从法律视角出发分析权力清单制度实施过程中存在的问题是当前迫切的需求。

关键词：权力清单制度;行政审批权;法律依据

中图分类号：DF3

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0027-03

收稿日期:2015-05-12

作者简介：孙彩月(1991-)，女，内蒙古通辽人，2014级宪法学与行政法学硕士研究生。

一、清单的含义及意义

所谓权力清单，是以清单方式列举政府及政府部门行使的职能、权限，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众；行政机关行使职权，要在法律、法规、规章规定的范围内进行。要在清单列举的权利事项内进行。

权力清单制度，体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。一方面，各级政府及部门简政放权，列出权力清单，同时公开发表声明，严格按照清单列举的目录行使权利，减少了审批程序，提高了工作效率。我国过去由于缺少权力清单制度，权力内容和边界不清，在投资项目建设上出现了“万里”审批路的问题。广州市政协委员曹志伟，在2013年“两会”上将4.4米长的项目审批“万里”图带到会场，向广州市委书记万庆良做了汇报。“万里”审批图显示，一个项目从立项到验收，要经过20个委、办、局，53个处室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，累计审批工作日多达2020天[1]。另一方面，权力清单的发布，理清了各个部门之间的职权，由于行政机构的冗杂以及地方性法律、规范性文件立法主体的广泛性，经常会出现不同部门拥有同一项权利，不同法规规定不同主体拥有相同权利的问题。这样在权利的行使过程中，对于比较好解决的问题不同部门会出现“争夺”现象，而对棘手的问题又会产生“踢皮球”的现状。柴静录制的有关于环境污染的视频即《穹顶之下》中有讲到，对于制造尾气排放不达标的柴油汽车制造商具体应该由哪些部门负责管理？《中华人民共和国大气法》第53条规定，制造、销售或是进口超过污染物排放标准的机动车船的，由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为。根据法律的规定柴静联系了对于此方面可能有管理权的三个部门，环境保护部门说：听说不是我；工业和信息文化部说：绝对不是我；质检总局说：应该是我们三个。由于法律规定只有“依法行使监督管理权的部门”有职权，没有明确是说哪一部门，这一问题解决起来又很困难，所以各个部门相互推诿，明知有权也不行权。从他们的答复中可以了解到，权力清单制度实施的重要性，如果发布了权力清单，我们就可以依照清单来找应该负责的行政机关。

二、权力清单制度的实施情况

《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开政府信息，第10条规定了主动公开政府信息的主体，即县级以上各级人民政府及其部门。自此条例实施之日起有义务公布相应信息的政府和部门公开信息的积极性并不高。《条例》的出台可谓是要求政府以及相关部门公开信息有了法律依据。《宪法》明文规定，任何组织、机构和个人都应该严格遵守法律的规定，依法办事，但是也明文规定各级行政机关应该严格执法。法律的实施效果在于执行。《条例》出台后没有被各级政府与行政机关很好的执行，现实中有很多群众依照《条例》规定有权申请政府部门公开的信息，很多时候都以没有结果而告终。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。国内有些地区按照2005年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的规定和要求大胆进行探索和尝试，2005年河北省邯郸市在国内率先公布了市长权力清单，这是我国最早公布的地方政府权力清单[2]。十八届三中全会之后相继有广东、浙江、安徽、江苏、湖南、云南 、山东、甘肃等地公布本省或市的权力清单。

2014年初国务院各个部门开始公布权力清单，此次公开了国务院60个部门的汇总清单，目前各部门正在实施的行政审批事项共1 235项。湖南长沙从6月底开始正式发布的清单把原来的428项行政审批事项减为179项。浙江省自2013年11月底率先在省级部门开展权力清单建设。浙江57个省级部门共1.23万项职权，保留了42个部门的4 236项行政权力，浙江省从最早开始的权力清单、负面清单到现在的权力清单、负面清单、责任清单、政务服务网的“三单一网”，充分体现了浙江省权力清单建设的鲜明特点。

除以上省市外，其他地方公布的权利清单总体上表现为政府简政放权，减少审批项目。

三、权力清单制度实施过程中出现的问题

在由计划经济向市场经济过渡的过程中，随着立法主体的增多和行政强制、行政处罚形式的多样化，行政权向立法权、司法权有所渗透。面对日益复杂的现代经济社会管理事务和层出不穷的新事物，政府需要不断创新管理方式并承担相应责任。在建设法治政府和服务型政府而不是全能政府的要求下，推行权力清单就是要划定政府部门权力边界、明确行政机关的职责权限、严格依法行政、保障公民、法人和其他组织的合法权利，使权力清单制度能积极稳妥的推行。

(一)权力清单列举权利数量方面存在的问题

上文对个别省市发布的权力清单有了简单的介绍，总体上表现为行政审批事项的缩减。行政机关行使权利主要体现在两个方面：抽象权利和具体权利。抽象权利是指行政法规、规章的制定权，具体权利则是指行政许可，行政处罚，行政强制，行政指导等具体行政行为。权力清单的具体内容体现的都是具体行政权力的缩减。无论权力清单目录增加了还是减少了行政机关的审批事项，都存在以下问题。

1.权力清单目录自身的局限性。行政机关依照法律法规的规定行使职权，是他们的权利也是义务。权力清单的公布无论对内还是对外都有严格的法律意义。对内来讲，行政机关要按照清单列举的目录行使权力;对外部，行政相对人也只能要求有相关行政权的机关来行使，不能要求没有列举行政相对人要求要解决事项的机关来处理。这就产生了问题，如果要解决的问题法律法规明文规定“由有权的行政机关予以处理”，而行政机关并没有在权力清单里列举，问题又是复杂棘手的，各个行政机关都推诿，这时应该怎样解决，或是应该由哪一机关指定哪一部门进行解决。解决问题之后是否应该把这一事项添加到该部门的权力清单之中。权利清单的公布，划清了各部门权利的边界，把行政机关的权利放在了笼子里，权力清单制度的意义毋庸置疑。但是，现实中有很多法律法规的规定并不明确，只是简单地说明有权的行政机关进行监管。所以在清单公布前各部门之间的协调还是非常重要的。

2.审批事项缩减的依据

从发布权力清单的政府以及部门来看，行政审批项目都在减少，数量可观。依法行政是行政机关应该遵守的基本原则，授予他们权利的同时也标志他们又多了一项义务。保留的审批事项都有相关的法律依据，对于依据的合理性在下面讨论。取消的行政审批事项有哪些，取消的是否应该取消，保留的是否一定有意义？《行政许可法》第14条规定了哪些审批事项由法律设定，哪些情况属于法规设定，哪些事项国务院有权利设定，具体的设定程序等规定得较为详细。国务院对于其取消和下放的行政审批事项严格按照法律规定进行，对于行使权利的主体、依据、程序、监督等方面规定的较完备，而且确实可以直接找到其所依据的法律法规。地方发布的权力清单，取消或是下放行政审批事项上在具体的法律程序上做得并不到位。主要有以下几个方面的问题。其一：各个省市在发布权力清单时只是简单公布了哪些部门有哪些权利，对于该部门之所以享有此项权利的依据有很多都是差强人意。以浙江省为例，浙江省公布了省发改委有四项行政许可方面的权利，其中两项是国务院下放，一项是浙江省政府办公厅《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》的规定，另一项关于工程初步设计审批的依据处事是空白，同时在权利子项里又多了两项流程图，分别是工程初步设计审批与工程初步设计及概算调整审批的具体操作流程。李克强总理在《2014年夏季达沃斯的开幕式致辞》上讲到：政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”。国家新闻办在发布的《给行政权力打造一个制度的笼子》文章中明确强调：“减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消。”那么浙江省发改委的这项权利又应该如何解释？其二：取消和下放的审批事项没有法律依据，或是说没有严格遵守法律程序。首先，我们不能很全的了解甚至无法查清地方取消、下放的行政审批事项是什么，其次，取消或是下放的行政审批事项其自身是否有权利决定，无权决定的有没有经过上级的审批，并没有在权力清单以及其他文件中找到。

3.清单内容的局限性

从各省市公布的清单内容分析来看，大多都是关于行政审批的，以广东省为例，在公布清单的内容上罗列的很全面，有行政许可、行政处罚、行政确认、行政强制等，但是打开具体内容除行政许可包括的事项多一些，其他内容大多为空。《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律的颁布为行政机关行使职权提供了法律依据，权力清单的内容也应该包括行政机关行使职权的各个方面，不仅是行政许可与行政审批。市场经济的发展，要求行政审批效率提高，行政程序的简化，所以各机关的重点都放在“简政放权”，缩减行政审批事项上。但是行政机关是国家行使权利的重要部门，其职责履行的好坏关系国家的长治久安，人民的幸福生活，所以权力清单的内容应该更加全面，这方面浙江省做的是值得肯定的，公布的内容比较全面，但是具体职权的依据上存在较多问题。

四、权力清单相关制度的完善

(一)权力清单制度法律方面需要完善

1.具体依据上的完善

在上文的简要介绍中可以了解，有权利行使行政权的主体所依据的法律存在很大的模糊性。权力清单列举的权利依据的法律法规大多明确写明了具体法条的具体规定，但很多依据直接罗列法律条文没有具体展开。还是以浙江省为例，浙江省教育厅具有教师资格认定的审批权，具体依据只写了《中华人民共和国教师法》第12条、第13条，没有具体展开。那么相关人员在需要查看此内容时还需自己查找法律的规定。《教师法》第12条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。将这一条作为实施此项权利的依据未免太过牵强。因为《教师法》第12条的内容强调的是取得教师资格应该具备的学历条件，并没有说不具备此项条件的将交由有关教育行政部门负责。不只是浙江省存在这样的问题，其他省市也有，所以无论是现在已经公布的还是准备公布清单的，都应该明确写明行使权力的依据，根据这一依据是否表明享有这一职权，而不能为了公布而公布，“法无授权不可为”应该是行政机关始终遵守的基本原则，要把这一原则贯穿到“行政行为”的始终。

2.法律程序上的完善

自2013年5月15日至2014年11月24日，国务院共发布了五项决定。以2013年5月29日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》为例，《决定》中明确写到16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。国务院发布的5个决定中每一次取消或是下放行政审批事项都有法律依据，严格按照法律程序。地方在推行权力清单制度的同时更应该严格按照法律程序进行。《行政许可法》第21条做出了明确的规定，可能我们在行政审批程序上的法律依据不全面，很多问题没有做出具体规定，但是在有法律规定的范围内应该严格按照规定行使职权。自己取消或下放了哪些审批事项，具体的依据是什么都应该有公开的文件供查看。

(二)完善事中事后的参与、监督机制

权力清单制度的推行还处于萌芽阶段，在此期间难免会出现很多问题。广泛征求各方意见会不断的改善权力清单制度的不足。权力清单公布之前并没有相关的法律学者、社会学者的参与，大多都是政府部门内部人员自身的劳动成果。从民主与人权的角度来讲，涉及相关人员切身利益的就应该有相关人员参与、听证并发言。对内方面，笔者认为最重要的是各部门之间的协调问题，现实中确实存在行政机关交叉行使权力的问题，哪一主体行使更有利于解决问题，权力归属于哪一部门更符合法律的规定，在权力清单公布前对于这一问题有关部门应该协商一致，这样可以减少清单公布以后带来的麻烦。此外，很多法律只是规定“有关机关予以处理”，并没有具体写明行权主体，对此，有权利解决该问题的机关更应该在清单公布前协商沟通好，对于行权有交集的问题应该主动承担责任，尽量减少群众行权找不到“门”的现象。对外方面，在公布前可以邀请这方面的专家学者提供建议和意见，公布后不断的接受各方监督。在接受监督方面各个省市做的还是比较好，几乎都设置了不同的提出建议的平台，关键是大家提出的建议能否在后续的工作中被采纳。

(三)配套制度的完善

社会主义市场经济的建设，要求进一步规范政府的行政行为，加强政府法治建设。推行权力清单制度，其一要“清权”，就要做到明确政府及部门具体有哪些职责权限；其二要“确权”，即编制权力目录和运行流程图，使行政机关依单行权；其三要“配权”，使各机关的职责明确，避免冲突不协调，重复行权；其四要“晒权”，将权力清单公之于众，供群众查阅，也便于人民行权；其五要“制权”，要求建立健全事中事后监管制度，没有按照清单行权的，超越法定权限的要追究责任。依法全面履行职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推行机构、职能、权限、责任法定化是十八届四中全会的要求。推行权力清单制度要做的“清权”、“确权”、“配权”、“晒权”、“制权”必须严格按照法律规定的权限和程序进行，这样才能真正做到转变政府职能，深入推进依法行政。

五、结语

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。法治的建设也是如此，权力清单制度的推行对法治建设做出了巨大的贡献。制度推行的过程中确实存在清单列举的权力在依据上有缺陷，取消或是下放的审批事项程序上有瑕疵的问题。法治建设一直要求我们做到“有法可依”、“有法必依”，《行政许可法》的出台为行政审批提供了法律依据，但是在有关行政审批权力的实施主体、具体程序以及其他的有关行政审批事项的规定仍需进一步完善，必要时应出台相应的法律予以规范。相信随着经济的发展，国家改革的不断深入，权力清单制度的有效实施，行政机关会更加规范的“依法行政”、“依单行权”，最终实现法治国家，法治政府。

参考文献:

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[责任编辑:郑男]