黄春英

（中共江阴市委党校，江苏 江阴214431）

基层法官职业化建设问题探析
——以江阴市人民法院司法改革实践为视角

黄春英

（中共江阴市委党校，江苏 江阴214431）

【摘要】推动基层法官职业化建设，是克服基层法院“案多人少”矛盾，最大限度满足人民群众对公平正义需求的应有之举。江阴市人民法院法官职业化改革通过优化审判资源、强化分类管理、出台制度文件和畅通监督渠道，审判质效指标不断优化。当前基层法院法官职业化建设面临的问题不少，可从转变司法理念、提升司法能力，完善“去行政化”管理，健全履职保障机制等三方面着手，化解了法官职业化建设的困境。

【关键词】司法制度；江阴市人民法院；司法改革；基层法官；职业化建设

2013年2月23日，习近平总书记在中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。作为我国新一轮司法改革的重要抓手，法官职业化是实现司法公正的必由之路和现实选择。随着国家法治进程的逐步推进和公众法治思维的显著增强，大量矛盾纠纷涌入基层法院。推动基层法官职业化建设，是克服基层法院“案多人少”矛盾、最大限度满足人民群众对公平正义需求的应有之义。作为最高人民法院审判权力运行机制改革的两个基层试点法院之一，江阴市人民法院创新开展审判权运行机制改革，从消除审判权运行机制的行政化问题入手，优化配置审判资源，加强人员分类管理，推动了基层法官职业化建设，为法治江阴建设提供了人才支持。考察江阴市人民法院司法改革实践，正视实践中面临的问题和困难，对于推进全国范围内的基层法官职业化建设进程，有着不容忽视的现实意义。

一、江阴市人民法院法官职业化建设的实践

作为全国县域经济基本竞争力百强县（市）榜首，近年来，江阴市经济社会飞速发展。伴随着经济转型的升级和群众法治意识的提升，现有的审判资源和法官能力已不能适应人民群众日益增长的司法需求。自2012年9月开始，江阴市人民法院探索审判权集约化运行，启动了法官职业化改革，并在2013年10月被最高人民法院确定为全国审判权运行机制改革试点法院。

（一）优化审判资源，凸显“去行政化”

1.构建“1+N+N”审判组合，实现审判权回归

在江阴市人民法院，独任制案件占比超过85%，传统的“一审一书”（“1+1”）独任制审判组合需要法官处理大量琐碎的事务性工作，不利于精英化、职业化法官的塑造。2012年9月，江阴市人民法院剑指“1+1”独任制弊端，启动“1+N+N”审判组合模式改革，初步搭建了38个审判组合团队。随着改革的逐步深入，目前优化为34个审判组合团队。“1 +N+N”审判组合由一名独任法官、N名法官助理和N名书记员组成。“N”为变量，可根据主审法官承担的案件量做相应调整，以确保审判质量和效率。独任法官是审判组合的“火车头”，指挥和协调法官助理和书记员；法官助理在法官指导下开展庭前准备、调解等审判辅助性工作；书记员在法官和法官助理的指导下从事庭审记录、案卷整理等业务辅助性工作。“1+N+N”审判组合践行了党的十一届三中全会“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，实行主审法官办案责任制，使法官成为真正的裁判者，实现了审判权的理性回归，更让法官切实体验到了改革红利。以江阴市人民法院华士法庭一陈姓独任法官为例，2012年他的结案数是360件，2013年为546件，2014年的结案数上升到1004件，［1］俨然已是“办案高手”。

2.推行院庭长办案制，回归法官角色

传统审判模式下，法院院、庭长虽然大多是精英法官、审判专家出身，但由于行政事务较多而自身精力有限，一般不直接开庭审案，导致了审判资源的极大浪费。院、庭长对没有亲历的案件签发裁判文书，直接决定着案件的最终结果，这种“审者不判、判者不审”的审判模式，容易造成行政化干预。为了让优质的审判资源回归法官角色，江阴市人民法院把院、庭长编入相对固定的合议庭担任审判长，每年完成一定的审案任务，侧重审理重大疑难复杂案件。院、庭长的工作重心从签发文书转到审理案件，从行政管理角色回归到精英法官角色，是审判权去行政化改革的重要举措。通过法官角色的回归，一方面使优质的审判资源重新回归审判一线，增强了其使命感和职业荣誉感，另一方面能更好地发挥其作为精英法官的示范带头作用，最大限度地激发年轻法官的工作热情，破解“案多人少”的被动局面。据统计，2014年江阴市人民法院院、庭长主审或担任审判长审理的各类案件已超过500件。

3.推进审判委员会改革，规范议事程序

江阴市人民法院积极推进审判委员会改革，修订完善《江阴市人民法院审判委员会工作规则》，进一步优化审判委员会的工作职能。一是明确定位职责。审判委员会研究解决审判工作中的重大问题并总结审判工作经验，重点研究案件中的法律适用问题；查清案件事实的工作原则上由审理法官或合议庭负责。二是健全组织形式。在现有审判委员会基础上，根据工作需要，增补若干名具有大学本科以上学历、审判经验丰富、法学理论功底扎实、调研能力较强的非行政领导职务法官担任选任委员，履行与审判委员会委员相同的工作职责。三是完善工作机制。建立回避制度，当事人有权申请审判委员会委员回避。建立案件过滤机制，增设专业法官会议。提交审判委员会讨论决定的案件，由专业法官会议先行审查，提出是否属于审判委员会的讨论决定范围。2014年1—11月，江阴市人民法院审判委员会讨论决定的案件大幅减少，比前期下降了48%；96.8%的案件由主审法官或合议庭直接定案。［2］

（二）强化分类管理，凸显专业化

1.实施人员分类管理，推进专业化队伍建设

人员分类管理是实现法官职业化的有效路径，也是此次江阴市人民法院司法改革的重要内容。江阴市人民法院根据不同的要求，对法官、法官助理和书记员实施单独序列管理，让不同类别的人“各归各位”，为专业化队伍建设提速增效。一是对法官，减负放权，确定“员额”。法官从烦琐的事务性工作中“减负”，并被赋予裁判决定权、文书签署权、辅助人员使用考核权等权力，为确定法官“员额”打下了坚实基础。二是对法官助理，引进“变量”，加强培养。在法官和书记员之间增加“法官助理”这一新的变量，由法官助理承担大部分事务性工作，减轻法官事务性工作之累，并将法官助理岗位作为锻炼青年法官、增加审判工作经验、培养专业法官队伍的重要途径。三是对书记员任用采取市场化手段运作，规范管理。建立书记员招录聘用、教育培训、职务序列管理制度；对编外书记员实行分级管理（初级、中级和高级），特别优秀的书记员可以担任法官助理，建立一支相对稳定的专业化、职业化书记员队伍。

2.加强案件分类管理，搭建法官人才体系

一是区分简单案件和重大或疑难复杂案件。合理配置审判资源，简易案件一般由审判组合独任法官按简易程序审理，重大或疑难复杂案件由精英法官、审判专家出身的院、庭长或审判委员会委员所在的合议庭审理，真正做到人尽其才，才尽其用。二是区分不同领域进行分类组合。按不同领域设立相对固定的审判组合，如有的审判组合长期审理劳动争议案件，有的审判组合长期审理交通安全领域的案件，有的审判组合长期审理建筑领域的案件。通过分类组合倒逼法官去学习专业知识，成为该领域的“行家里手”。三是区分不同业务条线设立专业法官会议。在立案行政、刑事、民商事和人民法庭四个业务条线分别设立专业法官会议，研讨本条线独任法官、合议庭报送的疑难、复杂、重大、新类型等案件。通过为独任法官和合议庭提供专业的法律意见，专业法官“智囊团”的作用得以充分体现，并通过对案件的讨论研究、集思广益，使得各专业法官在各自的专业领域内得以“见多识广”并得到专业化提升。

（三）出台制度文件，凸显科学化

为进一步加强基层法官职业化建设，江阴市人民法院相继出台和完善了工作方案和相关配套规定。一是强化组织保障，出台了《关于成立江阴市人民法院审判权运行机制改革试点工作领导小组的决定》，成立领导小组及其办公室，为审判权运行机制改革工作提供坚实的组织保障。二是制定实施方案，出台了《江苏省江阴市人民法院关于审判权运行机制改革试点工作的实施方案（试行）》，明确了改革试点工作的总体目标、改革举措和工作责任分解。三是完善配套制度。结合基层法院工作实际，制定《江阴市人民法院审判组合独任法官选任办法》、《江阴市人民法院法官助理管理办法》、《江阴市人民法院聘用制书记员管理办法》等配套规定，建立了科学的人员分类管理制度。出台《江阴市人民法院裁判文书签署流程暂行规定》，建立了规范的裁判文书签署流程。完善《江阴市人民法院办案过错责任追究暂行办法》，对法官办案过错的认定及追究作了详细规定，建立了权责统一的过错追究机制。

（四）畅通监督渠道，凸显公开化

江阴市人民法院法官职业化改革的探索，突出了法官的主体地位，实现了审判权的理性回归。“有权必有责，用权受监督”，如何让司法权力在阳光下运行，最大限度满足人民群众对公平正义的需求？江阴市人民法院着力推进司法公开。一方面，畅通监督渠道，加强审判流程、裁判文书和执行信息三大公开平台建设。全面推进庭前调解录音录像制度和庭审“三同步”制度，将整个诉讼过程全面、真实地予以公开，同时规范法官言行，提升审判质量。推进裁判文书公开制度，让生效裁判文书接受社会舆论的监督，倒逼法官加强裁判说理，提升文书质量。出台《江阴市人民法院裁判文书上网发布办法》，对裁判文书上网的原则、内容、流程、考核和责任予以规范。另一方面，创新监督渠道，开展“法院开放日活动”，主动邀请社区居民、在校学生、企业职工等走进法院旁听案件，满足人民群众对审判活动的参与权和监督权；构建人大代表、政协委员庭审视察机制，变“被动监督”为“主动监督”，藉此对法院审判工作进行动态的、全方位的评议“挑刺”。江阴市人民法院先后被评为“江苏省司法公开示范法院”和“全国司法公开示范法院”。

二、基层法官职业化建设面临的问题

江阴市人民法院的法官职业化改革围绕“让审理者裁判，让裁判者负责”的目标，适应了司法去行政化的要求，审判质效指标不断优化。2014年，江阴市人民法院全年受理案件27148件，在人员未增的情况下，审执结案件数与改革前同比上升53%。随着改革的逐步推进，困难和问题也逐渐显现。从江阴市人民法院在法官职业化改革中遇到的困难、出现的问题可以看出，基层法院法官职业化建设面临的问题较多。

（一）基层法官的司法理念尚未转变，能力有待提升

1.基层法官的司法理念尚需转变

公平、正义、公开、效率等司法理念是司法客观规律的集中反映，也是法官职业化建设必须遵循的指导思想。司法理念决定着法官的思维方式，并进而影响法官的司法行为。现阶段基层法院“案多人少”的矛盾非常突出，基层法官在处理大量案件的过程中被“倒逼”成经验型法官。以江阴市人民法院为例，江阴市人民法院的一张姓法官2008年审执案件超700件，2009年审执案件超900件，成为“办案标兵”。［3］很多法官认为，能办案的法官才是好法官，好法官办案主要依靠对专业法律条文的“吃透”，而不是司法理念，司法工具论、司法实用主义充斥头脑。

2.基层法官的司法能力有待提升

司法实践中，法官的司法能力很大程度上决定着司法的质量、效率和权威。当前，基层法官队伍中经验型法官多，高学历、专家型法官少，高端人才不足已成为制约基层法官职业化建设的突出问题。江阴市人民法院处于苏南发达地区，吸引了一些司法人才，其中不乏一些法学名校的硕士研究生。目前江阴市人民法院34个审判组合的独任法官里，研究生学历有3人，占比8.8%，其余31人为本科学历。34个独任法官中，最年轻的法官只有32岁（研究生学历），最年长的法官是51岁（本科学历）。年轻法官学历高而审判经验少，年长法官审判经验足但学历不高，基层法官司法能力有待提升。

（二）基层法官管理“去行政化”制度有待完善

1.审判委员会“去行政化”改革不彻底

如在审判委员会委员选任上，按照最高人民法院关于《改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》要求，审判委员会除由院长、副院长、庭长担任委员外，“应当”配备若干名不担任领导职务、审判业务能力强的资深法官作为专职委员，是硬性原则规定；而《江阴市人民法院审判委员会委员选任暂行办法》的规定是“根据工作需要”增补选任委员，可以执行，也可以不执行。即便工作有需要增补了，选任委员会成员由审判委员会委员组成，“必要时”“可以”（而非“应当”）聘请具有法律专业背景的人大代表、政协委员、专家学者参与。据此，要不要增补选任委员、增补哪些法官作为选任委员，都是由院长、副院长和庭长决定，行政化痕迹依然存在。

2.法官员额部分被行政化

作为司法改革的核心体制改革，法官员额制即将在全国法院全面铺开。江阴市人民法院的员额制改革虽未启动①自2014年7月起，中央深化改革领导小组在全国分别启动了2批共18个员额制改革试点省份，江苏是第二批试点单位。目前，江阴法院正在等待江苏省法院出台文件统一实施。，但已有初步思路：以现有院、庭长、审判委员会委员和主审法官数占法院在编人员比例为基准比例，这也是其他基层法院确定法官员额比例的常见做法。在员额制改革下，院、庭长和审判委员会委员是进入法官员额的当然人选；副庭长都是主审法官，在主审法官中占有相当大的比例。据此，一半以上的员额都被院、庭长、审判委员会委员占有，剩下一半不到的那部分员额留给没有行政职务的资深法官竞争，法官员额大部分被法院行政职务架空，体现了强烈的行政化色彩。实行员额制的初衷是促进法官职业化，法官职业化改革关键在于去行政化，但是员额制在实施过程中又被行政化架空，这是一个悖论，也是法院去行政化司法改革亟待解决的问题。

（三）基层法官履职保障机制尚不健全

1.法官待遇保障问题

按照目前的司法管理体制“去地方化”、“去行政化”改革方案，基层法院的人、财、物将与地方脱钩，由省垂直管理。江阴地处苏南发达地区，江阴法官在国家工资标准之外，还享受部分地方公务员所享受的津补贴，这部分津补贴在法官总收入中占有不小比例。改革后，一旦法院的人、财、物彻底与地方脱钩，法官收入必然受到影响。江阴虽然是县级市，但是房价、物价等各种生活成本比较高，一旦法官收入因司法改革被“一刀切”，与江苏省其他经济不发达县市“拉平均”，必然影响其消费水平，导致生活质量急剧下降，安心工作将成为奢谈。一些年轻法官基于对未来降薪的预期，“蠢蠢欲动”谋求职业转型，另一些年长的资深法官唯恐“晚节不保”，向有关部门咨询工作满30年提前退休事宜，以此规避此次司法改革对其造成的降薪风险。

2.法官责任豁免问题

在尊重法官主体地位、保障法官依法独立行使审判权的前提下，建立“权责利统一”的法官办案责任制是法官职业化改革的关键。法官办案责任制使主审法官更加小心谨慎，不少法官表示，“以前审案有底气，现在审案有压力”。以江阴市人民法院为例，2014年，全院有8个审判组合结案超过700件。这8个组合的独任法官，一年700多个案件能审理结案已属不易，还要求没有任何差错，个个“零瑕疵”，主审法官压力之大可想而知。虽然《江阴市人民法院办案过错责任追究暂行办法》先人一步，对什么是错案、办案过错如何认定有明文规定。但细细研读你会发现，对主审法官的这种高标准严要求，必须建立在法官审判权彻底回归的基础上。在法院去行政化改革尚未彻底之前，过分强调法官办案责任，只会让法官承受巨大的办案压力，而非大胆负责地自主断案。

三、化解基层法官职业化建设困境的建议

江阴市人民法院法官职业化建设面临的上述难题，也是全国基层法官职业化建设问题的缩影。针对上述问题，应从以下三个方面入手加快推进基层法官职业化建设。

（一）转变基层法官的司法理念，提升其司法能力

1.加强培训，转变基层法官的司法理念

笔者曾经做过一次“江阴市干部法治教育培训调查问卷”，225名被调查者中共有44名司法人员参与调查。在回答“当前干部法治教育培训的重点内容”这一问题（多选）时，56.8%的司法人员选择“法学理论”，54.5%的司法人员选择“宪法”，86.4%的司法人员选择“专业法律知识”，这一结果虽然再次验证了司法人员对于专业法律知识的厚爱，但是超过50%的选项结果也从另一方面说明司法人员对于“法学理论”和“宪法”的重视程度在逐步增强。要加大对基层法官司法理念内容的培训力度，把司法理念的重要载体——法学理论和宪法作为基层法官培训重点内容，编入培训教材，并占较大的比例（建议50%以上），藉此实现基层法官司法理念的转化，使司法理念成为指导基层法官审判活动的自觉意识。

2.规范准入，提高基层法官的司法能力

按照中央的顶层制度设计，法官的审判经历、学历层次与其司法能力呈正相关。如上海首批入额法官超5成具有硕博士学位，平均工作年限18年。［4］但是司法实践中基层法院对高学历人才的吸引力相对较小亦是不争的事实，无法与中、高级法院比肩。基于此，对于基层法官司法能力的评价标准应稍作变通。对于审判经历的考量，建议定为：具有10年以上审判工作经历的法官才有竞选主审法官的资格。对于专业能力建议从以下两个方面考量：一方面，必须具有本科以上学历，这是硬性条件。另一方面，设立专门的法官遴选委员会，从专业的角度对法官进行考察，最终确定主审法官的人选。遴选委员会的人员构成要体现专业化，半数以上的委员应是具有法律专业背景的人大代表、政协委员、法学专家或律师代表。

（二）完善基层法官“去行政化”管理制度

1.优化职能，完善审判委员会制度

审判委员会的存废之争由来已久。作为基层法院，既然《法院组织法》赋予了审判委员会合法的主体地位，对审判委员会的改革，就只能在遵循现有法律的基础上对其进行改良优化。一是将审判委员会对提交其讨论的案件的“审批权”变为“咨询权”。对于审判组合或者合议庭提交的案件，审判委员会成员依据专业的法律知识和丰富的审判经验进行讨论。审判委员会经过讨论作出“决定”。“决定”不等同于判决结果，其仅供审判组合或合议庭参考，具体案件仍然由独任法官或者合议庭依法判决。二是增补专职委员，提高审判委员会的专业化程度。基于法治化和专业化的要求，基层法院要严格遵守最高人民法院关于《改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》的相关规定，增补若干名不具有行政领导职务的资深法官作为专职委员，认真执行，落实到位，以提升审判委员会咨询结果的“含金量”。

2.严控关口，推进员额制改革

员额制改革的初衷是让主审法官成为一种荣耀的职务，得到社会的尊重，享有能与院、庭长等行政职务比肩的社会地位。主审法官通过自己独立的审判权为社会定纷止争，其人生价值的实现不再需要走“审而优则仕”的老路。要让员额制真正发挥作用，必须要区分司法行政管理权和司法裁判权。基于此，担任行政职务的院、庭长不能既享有行政级别又享有主审法官的员额。未来进入员额的主审法官必然是由法官遴选委员会按照严苛的入额标准和规范的遴选程序选拔出的优秀的法官，院长、副院长、庭长、副庭长很多是精英法官出身，具备进入员额的基本条件，但是一旦他们通过考核（院、庭长入额必须经过公平竞争）进入员额，必须辞去原有的行政职务（保留原有级别和待遇），做一名光荣的专职主审法官。

（三）健全基层法官履职保障机制

1.因地制宜，提高基层法官待遇

审判运行机制改革之后，基层法官承担了更加繁重的审判任务。只有提高基层法官待遇，不断增强职业尊荣感，才能留住人才和吸引人才。目前，各地正陆续研究出台法官待遇提升方案，如上海宣布进入员额的法官薪酬比普通公务员提高43%，深圳启动法官职业化改革后法官待遇普遍提升 10%—15%，北京市正在研究提高法官待遇。这些方案有2个共性关键词：“提高”、“因地制宜”。“提高”就是收入水平比之前高、比同级公务员高，“因地制宜”就是根据各地经济社会发展情况和法院审判工作量作为提高法官待遇标准的基础。基层法院人、财、物由省垂直管理后，省级层面可对全省法官收入的提高幅度做统一标准，即各个县市法院法官收入较同一县市公务员收入提升多大幅度，而对不同县市法院的法官收入不作统一标准，体现县市级层面法官待遇提升的“因地制宜”。

2.依法豁免，优化基层法官办案责任制

司法文明史表明，过分强调法官责任会破坏司法的公正性，剥夺法官自由裁量权的本质，削弱法官队伍的稳定性。赋予法官一定程度的豁免权是优化法官办案责任制、促进司法良性运行的必然选择。一方面，要增强法官豁免权的合法地位。虽然《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第22条规定了法官豁免权，但该项办法仅仅是依据《法官法》作出的司法解释，法律效力低于全国人大通过的法律。为了让基层法官没有后顾之忧地行使独立审判权，有必要由全国人大通过专项法律赋予其合法地位。另一方面，要合理界定“错案”的内涵。主观上，应以主审法官“故意或者重大过失”为必要条件；客观上，应以主审法官有“错误行为”为必要条件，即主审法官违反法律规定，认定错误的法律事实，并据此作出错误的法律判决。只有主客观都符合的情况下，才能追究法官的办案责任，反之，法官享有法律所赋予的合法的豁免权，不能追究其责任。

【参考文献】

［1］李超，李润文.江苏江阴法院改革：把权力还给法官［EB/OL］.http：/ /zqb.cyol.com/html/2015-01/23/nw.D110000zgqnb_20150123_ 3-04.htm，2015-08-10.

［2］杨婧.案子如何断法官说了算——“司法改革进行时”系列报道之二［EB/OL］.http：//www.cnjsjy.cn/centent/2014-12/31/content_ 269754.htm，2015-08-10.

［3］王斗斗.江阴法院滨江法庭张勇：办案“三宝”确保办案效率［EB/ OL］.http：//wxzy.chinacourt.org/public/detail.php？id=1896，2015 -08-10.

［4］刘旌.沪首批入额法官平均干了18年司法工作，超5成具硕博学位［EB/OL］.http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20150724/u1ai1 53015.html，2015-08-10.

【中图分类号】D926

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0128―05

收稿日期：2015-08-05责任编校：谭明华