高　陈

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074；2.南通市中级人民法院，江苏 南通226007）

美国纽约州社区法院透视

高陈1，2

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074；2.南通市中级人民法院，江苏 南通226007）

【摘要】社区法院的设立是美国法院在“影响生活质量”等违法犯罪日益严重的背景下开展的一项司法改革。法院与政府、社会组织等合作，运用法律、医疗、教育等措施，改变违法者的行为方式，恢复社区秩序，从源头上阻止犯罪的发生。该项改革具有借鉴意义，人民法院可以采取“设立问题解决型法院、探索恢复性司法模式、加强程序正义制度设计”等举措，实现特定类型犯罪的源头治理。

【关键词】美国社区法院；刑事司法改革；问题解决型法院；恢复性司法；程序正义制度

20世纪80年代以来，美国的毒品、家庭暴力和影响生活质量的轻微犯罪日益严重，传统的刑事司法系统已难以应对。体制性失败的标志是：毒品滥用者循环出现在刑事法庭，家庭暴力实施者离开法庭不久又实施暴力，城市社区中，少数违法者反复地破坏财产和社会秩序。为解决这些问题，纽约等地法院尝试改变原有审判模式，不仅裁决法律问题、惩罚犯罪，而且积极地发现犯罪所隐含的原因以制止犯罪，问题解决型法院因此诞生。［1］

一、美国纽约州社区法院的设立情况

1989年全美第一个问题解决型法院迈阿密市戴德县毒品法院在佛罗里达州设立，该法院以对毒品成瘾的罪犯进行司法监督下的治疗，代替监禁和其他传统惩罚。其后，参照毒品法院运作模式的精神健康法院、老兵法院、无家可归者法院、家庭暴力法院和社区法院等大量出现。2010年全美问题解决型法院超过3600家。［2］2010年179个毒品法院服务了8143名市民，37个家庭暴力法院受理案件23800件，25个精神健康法院处理案件1100件。［3］

1993年10月，纽约市中心区（Midtown）社区法院在曼哈顿设立，其旨在解决嫖娼、偷盗商店、持有少量毒品等轻微违法犯罪。［4］其理论依据为“破玻璃”理论，即社区中的混乱环境，如“破玻璃从未修理”，由其传递出社区没有执行社会规范，将会产生更多的轻微违法，并最终导致更严重的犯罪的信号。［5］该法院运用惩罚和帮助的方法，判决违法者清扫公园、擦除涂鸦、打扫街道等，并为违法者和居民提供毒品治疗、工作培训、健康关护等社会服务。［6］该法院运行三年后，该地区因嫖娼被捕的人数下降了56%，非法售卖人数下降24%。［7］2008年一项对全球25个社区法院的调查发现，92%的法院强制被告参加社区服务，84%的法院强制被告参加“工作生活技能培训、怨怒管理、药物滥用治疗”等。［8］2011年全美有37个社区法院，南非有17个，英国13个，加拿大2个，澳大利亚1个。［9］

二、红钩地方审判中心运行情况分析

纽约州红钩地方审判中心是美国第一家多管辖权的社区法院，也是全球最著名的样板社区法院，其吸引着世界各地的参观者。［10］

（一）红钩地方审判中心的司法特点

红钩地方审判中心综合运用“破玻璃”理论，通过3种方式减少犯罪和提高社区生活质量：一是发挥法律的威慑作用，彰显惩罚的严厉性、确定性和快速性。被告不遵守初始判决时，将会受到后续处罚，以此促使被告迅速履行判决；通过严格对待轻微违法犯罪和运用社区服务修补混乱秩序，从而减少重罪案件。二是对参与者进行有效干预。通过为参与者提供资源和支持，使其行为产生积极变化，从而减少犯罪。例如，对毒品成瘾者进行长期治疗、强制性短期教育，提供实习等。三是提升司法在民众心目中的合法性地位。通过司法的程序正义以及培育法院与社区的紧密联系，确保违法者和社区居民能够自愿地遵守法律。司法的程序正义主要体现在：人们被尊敬地对待，权利受到司法人员的尊重；裁判者保持中立地位，并将裁判建立在事实依据之上；当事人都有机会参与司法，并且能够表达自己的观点；裁判者仁慈、公正地对待和关心当事人，赢得当事人信赖；法院的社区和青少年项目体现了司法分享社区价值，推进了与社区的合作。［11］

（二）红钩地方审判中心的设立背景

红钩社区位于纽约布鲁克林西南，曾是毒品及相关暴力犯罪的热点地区。1990年人口不足11000人，中等家庭收入仅9500美元，30%的成年男子无工作，70%的人居住公房，大多数居民是黑人和拉丁人。红钩地方审判中心诞生的动因是一起悲剧事件——1992年一位校长寻找逃学学生时被枪杀。布鲁克林区总检察长开始探索新的公共安全行动，州首席法官谋划设立社区法院。2000年4月红钩地方审判中心在红钩前教会学校开始运作。［12］

（三）红钩地方审判中心的组织机构及人员组成

红钩地方审判中心代表了法院、法院改革中心、刑事司法机构、非营利组织、政府之间的广泛合作与参与。在红钩地方审判中心的结构中，最具主导作用的是法院。2012年6月红钩地方审判中心的法院工作人员有28名，包括1名任期10年的法官及其助理，书记官、资源协调员、法庭记录员、翻译员10名，17名警官、安检员等。非营利机构——法院改革中心扮演了重要角色，共有23名全职和业余人员，分别是2名负责人，以毒品治疗替代拘禁的诊所员工，提供并监督社区服务的替代惩处办公室员工，联络政府、调解纠纷的房屋资源中心员工，提供评估、治疗建议的家庭法庭诊所员工，社区和青年项目员工及业余学生志愿者，研究员及设施管理员。纽约的刑事司法机构也积极参与，共22人参加，分别是地区检察官办公室负责人、3位助理、2位行政管理、1位城市法律部顾问助理、3位法律援助律师及助理、2位审前服务员工、1位缓刑部官员、8位警官。红钩地方审判中心内还有政府和社区的合作者，共23人，其中，“城市人力资源管理”每周1天设立1位代表、“财富社会”每月1天提供艾滋病检测，另有“大麻教育”、“安全地平线”等项目。此外，社区咨询协会，牧师、警察、市民领导等30多名成员每季度开会，促使法院决策时关注社区的需求。［13］

（四）红钩地方审判中心的案件审理情况

红钩地方审判中心共审理四类案件。第一类是房屋案件。3/4以上的案件因为租赁户不支付租金而由城市房屋局起诉。2009年起诉案件866件，占案件总数的6%，出庭数1414次，法院作出命令312件。［14］第二类是刑事案件。2009年传讯3250次，案件类型为毒品、暴力、武器、嫖娼、交通、重罪等。2000年—2009年的18273起案件中，35%的被告被强制社区服务，55%被强制社会服务，服从率分别为80% 和69%。监禁判决作为不遵守最初强制的第二惩罚。2008年红钩地方审判中心处理下游区轻罪案件1564件，其中被告被强制社区服务31%，被强制社会服务15%，高于城区比例。红钩地方审判中心还处理滞留公园、违法遛狗等普通违法案件，每年超过11000件。［15］第三类是毒品治疗案件。红钩地方审判中心将30天以上长期毒品治疗作为某些毒品案件的惩罚。2000年—2009年长期治疗案件1452件，占传讯案件的5%，但其司法资源投入较大。红钩地方审判中心另外还强制被告参加“治疗容易、生活技巧课堂”等2小时以下的社会服务短期项目。［16］第四类是家庭案件。红钩地方审判中心还审理青少年犯罪案件。在纽约城市，青少年被逮捕后先由缓刑官会见，决定是否不起诉而调整为社会服务等其他处理方式。红钩地方审判中心的调整率达50%，远远高于其他法院。2004年—2007年委托中心的案件分别为104件、101件、162件、162件。该项实践启发了“调整”处理在全州的运用。［17］

（五）红钩地方审判中心的青年和社区扩展项目

1998年，红钩地方审判中心开始运作少年法庭，工作人员为1位联络员和2位青年司法团体成员。每个班约有20名14岁—18岁的少年法庭成员，成员服务期为6个月。有逃学、拥有大麻等轻微违法行为的10岁—15岁的少年委托给少年法庭。少年法庭成员扮演法官于周二和周四晚开庭，社区和少年支持者进行辩论后，少年陪审团做出“社区服务、写道歉信、参加培训”等惩罚。此外，有8个团体的182名青少年教育者得到津贴，为红钩地方审判中心举办了151个讲习班，1059名青少年参加了培训，此活动提高了青少年对艾滋病、酒精、烟草和毒品的认识。城市教育部门也派出教师授课。红钩地方审判中心还与社区组织等合作，提供了“青少年回音”、“公平艺术”等项目。红钩地方审判中心的诊所、调解等服务对所有人免费。

（六）红钩地方审判中心取得的显著成效

十多年来，红钩地方审判中心运行良好，成效体现在以下方面：其一，提升了公众对司法的信任度。红钩地方审判中心成立几年后，害怕晚上到公园或地铁的居民下降了42%。2001年中心获得了68%的民众支持率。2004年红钩区作为“上升”地区引起关注。［18］其二，降低了被告的重新逮捕率。2008年，红钩地方审判中心审理的1564名刑事案件被告和城区审理的1563名刑事案件被告进行比较，一年内的重捕率分别为28%和31%，两年内的重捕率分别为36%和40%。红钩地方审判中心审理的案件的重捕率均低于城区。红钩地方审判中心和城区审理的各252名毒品案件被告进行比较，1年内的重捕率分别为40%和36%，2年内的重捕率分别为48%和43%。红钩地方审判中心审理的毒品案件的重捕率高于城区的原因在于毒品治疗等不够严厉。红钩地方审判中心和城区审理的家庭案件的被告各102名进行比较，1年内的重捕率分别为33%和44%，2年内的重捕率为48%和60%。红钩地方审判中心审理的家庭案件的重捕率明显低于城区。总体而言，红钩地方审判中心有效地减少了重新犯罪。研究表明，取得上述成果，红钩地方审判中心在司法过程中的程序正义起了关键作用。其三，取得的效益大于成本支出。在成本方面，2010年红钩地方审判中心的总费用约为750万美元。法院改革中心提供了2，219，423美元，其余部分，联邦机构提供了33%的资金，刑事司法部门和法院提供了40%的资金，城市经济发展公司提供了21%的资金，私人基金和捐赠资金为6%。红钩地方审判中心每 3210位被告的监禁费用为2，851，681美元，比城区多出1，014，583美元。红钩地方审判中心的被告提供社区服务的价值为130，759.20美元；再犯率降低后节约的费用为：传讯4，548，570美元，暴力犯罪10，718，190美元。2008年红钩地方审判中心审理的 3210位被告总费用为7，464，050美元、总利益为14，316，527美元，净利益为6，852，477美元。红钩地方审判中心的效益与成本比为1.92：1。［19］

三、纽约州社区法院的改革经验对我国法院刑事司法改革的若干启示

中、美两国在基本国情、司法制度、历史传统等方面存在较大差异，但在追求公正、治理犯罪等问题上存在一定的共同目标。纽约州社区法院的经验对我国法院刑事司法改革具有借鉴意义。

启示之一：设立问题解决型专门法院。专门法院，也称为特别法院，指法律明确地授予某几类案件审判权的法院。它是法律现代化的重要工具和必然产物。［20］设立专门法院能够减轻普通法院的工作量并满足某些案件对于程序的特殊要求，提高法官的专业水平，更好地利用社会资源，提高工作效率和权威性。宪法第124条规定：我国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。该条规定为我国设立刑事专门法院预留了法律空间。目前，我国有军事、海事、铁路运输、知识产权等专门法院，但问题解决型法院尚未建构。全国部分法院虽然设立了少年、毒品、交通、环保等专业审判庭或者合议庭，但囿于体制和机制的限制，这些法院内设的审判组织在司法理念、组织机构、裁判方式等方面较难有大的创新与突破，与社会力量的合作相对较少，能动司法的空间受到制约。另一方面，我国特定类型的犯罪增加迅猛，例如，2011年全国法院新收毒品犯罪案件69754件，比2006年增长了1.03倍。［21］借鉴纽约州法院大量设立专门法院的经验，我国有必要在犯罪高发、多发的领域或者区域内，设立毒品、少年、社区等专门法院，有针对性地解决特定类型的犯罪。专门法院应当具有以下特点：其一，法官及辅助人员须具备相关专业知识，擅长处理类型性犯罪。其二，诉讼程序应当有别于普通程序，既要符合犯罪特点，也要有利于实现司法的公正与效率。其三，法院与政府、民众、社会组织等积极合作，综合运用法律、经济、教育等多种手段，从源头上预防和减少犯罪。

启示之二：探索恢复性司法模式。恢复性司法是目前备受关注的一项司法制度，具有以下特征：一是努力恢复犯罪行为所造成的破坏和侵害；二是遭受侵害各方都有机会发表意见；三是发挥社区在控制和降低犯罪中的作用；四是着眼解决存在的问题、预防未来可能发生的犯罪；五是降低成本，以最符合社会各方利益的方式处理犯罪案件。［22］纽约州社区法院的一个重要目标是修复被破坏的社区秩序，即通过减少短期监禁和释放的使用，判决违法者履行社区服务，并免费提供治疗、培训等项目，阻止犯罪的发生与蔓延，从而恢复社区秩序。其另一个重要目标是降低被告的再犯率。法院在判决时充分考虑犯罪者的改造以及顺利回归社会的情况，法官调查犯罪者后确定合适的社区服务或矫正项目，并且通过监督后续的执行，鼓励遵守者，重罚违反者，促使被告积极地改变行为方式，尽快融入社会。我国的刑事司法实践中，法院裁判时对于如何恢复被破坏的社区秩序，如何改造罪犯使其顺利步入社会，考虑相对较少。这不利于从源头上矫正被告的行为、降低再犯率、减轻司法成本。因此，我国法院有必要改革传统的裁判方式，探索恢复性司法模式。通过判决被告从事社区服务或者接受矫正来恢复社会秩序、改变被告的行为，从而提升刑事司法的实效。

启示之三：加强程序正义的制度设计。程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。程序问题与公正性必须结合起来考虑。［23］红钩地方审判中心的实验之所以取得成功，司法过程的程序正义和法院与社区的紧密联系起到了关键作用，其确立了中心的合法性地位，确保民众自愿地服从司法裁判、遵守法律规定。我国刑事司法实践中，“重实体轻程序”的传统观念根深蒂固，与实体公正相比，程序正义经常处于依附地位。同时，与域外法治国家相比，我国刑事司法中民众的参与度也相对较低，这不利于提高司法公信力。因此，我国法院有必要加强刑事司法程序正义的制度设计：一是强化法官的程序正义意识，从制度上确保法官在“公诉人、被告、法院”三方结构中始终保持中立地位。二是密切关注被告的司法需求，尽量提供礼貌、周全、便捷的司法服务，使被告切身感受到司法的人文关怀。三是推进刑事案件的流程公开、庭审公开和裁判文书公开，探索公众参审制度，鼓励群众走进法院、参与司法，进而实现“民众尊重司法、被告服从裁判”的司法目的。

四、结语

社区法院，是美国法院在“影响生活质量”等违法犯罪日益严重、传统刑事审判模式难以应对的背景之下设立的。法院与政府、社会组织等广泛合作，注重程序正义，运用法律、医疗、教育等综合措施，改变违法者行为方式，帮助其顺利步入社会，恢复社区秩序，从源头上阻止犯罪的再次发生。该项改革对我国法院的刑事司法改革具有借鉴意义，人民法院可以采取有效举措，实现特定类型犯罪的有效治理。

【参考文献】

［1］［4］［6］Susan K.Knipps，Greg Berman.New York's Problem-Solving Courts Provide Meaningful Alternatives To Traditonal Remidies［EB/OL］.http：//www.nycourts.gov/publications.，2014-06-1 8.

［2］［5］［8］［19］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：// www.nycourts.gov/publications.，2014-06-18.

［3］New yorkStateunifiedCourt system Annual Report［EB/OL］.http：//www.nycourts.gov/publications.，2014-06-18.

［7］Greg Berman And Aubrey Fox.From the benches and Trenches Justice In Red Hook［EB/OL］.http：//www.nycourts.gov/publications.Annual Reports.，2014-06-28.

［9］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.2014-06-18.

［10］Community Courts［EB/OL］.http：//www.nycourts.gov/community courts，2014-06-18.

［11］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［12］Greg Berman Aubrey Fox.From the benches and Trenches Justice In Red Hook［EB/OL］.http：//www.nycourts.gov/publications.Annual Reports.，2014-06-28.

［13］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［14］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［15］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［16］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［17］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［18］National Center for State Courts.A Community Court Grows in Brooklyn：A Comprehensive Evaluation Of The Red Hook Community Justice Center Final Report［EB/OL］.http：//www.nycourts .gov/publications.，2014-06-18.

［20］刘国有.浅论专门法院出现的原因及对法律现代化的意义［J］.天津市政法管理干部学院学报，2004（2）.

［21］闫平超.2006年—2011年全国法院审理毒品犯罪案件数据分析［J］.法制资讯，2012（9）.

［22］吴宗宪.恢复性司法述评［J］.江苏公安专科学校学报，2002（3）.

［23］季卫东.法治构图［M］.北京：法律出版社，2012.

【中图分类号】D926

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0120―04

收稿日期：2015-03-05责任编校：谭明华