摘要:2012年11月29日，财政部以财会[2012]21号发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范自2014年1月1日起施行。《内控规范》的颁布和实施，标志着我国行政事业单位的内部会计控制建设水平，又有了新的提高。在新形势下，该《内控规范》必将进一步规范我国行政事业单位的内部会计控制，并在此文件的指导下，形成单位规范运转、有序执行的工作态势，这不仅能有效防范权力腐败和利益勾结，也能极大地提高行政事业单位提供公共服务的效率与质量。本文主要在分析基层行政事业单位内部会计控制中存在的问题基础上，进一步探讨了解决这些问题的策略，以供参考。

行政事业单位内部会计控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度,强化措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控的管理办法。对于行政事业单位来说，建立有效的内控会计制度，非常重要，因为其不仅能够规范单位内部的财务管理及资金使用，也能有效防范财务风险，提高资金利用水平，防止各种“吃空饷”、贪污、挪用等腐败行为发生。

一、当前基层行政事业单位内部会计控制的现状及存在的问题

(一)内部会计控制思想意识不强

由于受到传统政治体制的影响，不少基层事业单位的管理理念还未完全转变，在财务管理与控制方面，其突出表现就是内部会计控制意识不强，缺少对内部会计控制的基本了解，忽视会计工作，认为行政事业单位核算是一项简单工作，就像做家庭开支的流水帐一样，只要记好每笔收入支出多少，做好会计凭证和帐册就行，而忽视了财务工作者的监督管理职能。由于单位管理人员的内控意识长期缺失，导致日常监督与控制工作做的不好，存在管理安全隐患。

(二)内部会计控制制度不健全，岗位设置不科学

由于受到多种因素的影响，基层行政事业单位的财政支持往往力度不够，导致人员编制不足，在制定内部会计控制制度的时候，不够科学与合理，没有覆盖到单位的所有人员和各业务环节。还有一些单位虽然制定了内部会计控制制度和办法，但在执行方面不严格，对制度的执行结果也缺少有效的监督，使内部会计控制制度流于形式，形同虚设。单位内部权力得不到有效控制，岗位安排缺少科学性，存在一人多岗或者跨岗兼职等现象，比如，会计、出纳、资产管理等职务由一人担任，而且，记帐员、保管员、经济业务决策者及经办人员也没有实行实行独立，无法形成相互制约、彼此制衡，容易导致腐败现象产生。现实工作中，一些行政事业单位人员贪污、挪用公款案件都与内部控制制度不健全，控制措施不到位有关。

(三)单位内部控制执行力度不够

根据调查了解，在基层行政事业单位，财务工作大多由单位主要负责人亲自来抓。这种财务管理模式，虽然加强了单位财务人员对内部会计控制制度执行效率，但是，这也容易导致单位内部控制缺少约束机制，弱化了外部监督力度。

(四)预算控制薄弱，资金使用混乱

预算是一种管理手段，通过预算可对单位实施科学、规范管理，是制约行政事业单位行为的方式。近年来，财政部门加大了预算编制的改革力度。预算编制坚持积极稳妥，依法理财，有保有压，注重实效的原则，努力实现预算编制的科学、规范、精细和透明，切实提高了财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，预算控制取得了一定的成效，但是仍然较为薄弱。主要表现在如下几个方面：首先，单位内部的预算控制手段，没有对责任科室人员形成有效的约束，也缺少科学、系统的支出与审批金额权限控制制度。如果出现问题，往往无法确定责任人。其次，预算编制不够科学，没有基于实际情况进行编制，也没有细化到具体项目，对项目预算缺乏科学合理的预算编制评价体系和问责制度。三是预算执行的刚性偏弱。单位在年初编制预算时缺乏预见性、科学性，导致在执行过程中，预算追加频繁，大大降低了预算的意义和控制力。

(五)财务人员业务素质和管理意识不强，内部控制执行难以到位

财务人员的职业素质与能力直接影响着基层行政事业单位的财务工作水平，只有专业素质较高的财务人员，才能有效地执行和贯彻内部会计控制制度。但在实践中，基层行政事业单位内部会计核算一般比较简单，单位领导也不够重视，所以财务管理的地位未能得到充分体现。财务部门的工作限于记账、算账、报账，并不参与单位重要事项的决策、实施和结果评估，导致财务控制监督与单位业务实际相脱节。

(六)内外监督力度不够，内部控制效能弱化

一是许多行政事业单位没有内审机构和相应的监督部门，整体上没有建立起对单位会计工作和经济活动的监督机制，对大额支出和专项资金没有跟踪问效和绩效评价，很难对此类资金是否发挥作用起到应有的监督，从而影响内部控制机制在行政事业单位发挥作用。二是在外部监督环节上，由政府主导的财政、审计等监督机构，各自为政，没有形成监督合力，导致对基层行政事业单位的财政资金使用情况缺少监督。同时，外部监督机构大多只偏重对单位财政资金使用是否合法、合规进行监督，而对于被审计单位是否有效执行内部会计控制制度则没有进行实质性监督检查。

二、建议和对策

(一)加大教育培训力度，强化内部会计控制意识

首先，要提高基层行政事业单位负责人的内部会计控制意识，加大政策宣传力度，营造良好的内部控制环境。其次，要强化财务人员内部会计控制意识，这是单位内部会计控制得以有效实行的保障，加强对会计工作人员的职业道德和反腐倡廉教育，使其充分认识到财务管理工作的重要性及会计信息失真带来的重大危害，自觉制定各项财务规章制度，支出业务报销制度等，维护财经纪律，加强财务管理。

(二)健全内部会计控制制度，规范和优化财务管理

只有建立和完善内部会计控制制度，加强对重要岗位的监督控制，才能形成一个科学、系统、完整的内部会计控制体系。把内部控制制度镶嵌在各种规章制度中，贯穿在单位的各种经济业务事项中，从而创造良好的内部控制环境，自觉执行内部会计控制制度，防止营私舞弊的现象发生。

(三)强化预算控制，规范资金配置利用

全面预算是行政事业单位财务管理的重要组成部分。强化预算控制，就需要提高全面预算的水平，使之切合实际情况，避免在执行过程中发生变更或追加预算的情况，以提高资金利用水平。在制定预算的时候，一定要结合基层行政事业单位的年度目标和日常业务开展实际情况，提高预算的科学性和合理性。在执行预算的过程中，基层行政事业单位也要严格控制资金支持，确保单位内部全部业务活动按预算进行。

(四)规范内控业务流程，实行监管全覆盖

作为内部会计控制的核心环节，业务流程控制方法是否规范、合

理，对控制目标的实现具有重大的影响。财务部门要对已处理的会计信息或财务业务进行复核审查，找出支出票据报销过程中的审核漏洞、总结经验，强化支出事项的事前、事中控制，坚决杜绝单位的不合理、不合规的开支，使每一笔财政资金“支的明白，花的放心”，防止违规违纪问题的发生。

(五)构建内外多重监督机制，提高设计监督水平

首先，要加强内部审计。内部审计是内部会计控制的重要组成部分。对于基层行政事业单位来说，必须要加强单位内部的自我审计。对预算单位的重点项目，可由财政部门定期和非定期检查各项目预算计划执行情况，对于违规事项实行问责或给予必要处罚，只有这样，才能逐步推进行政事业单位加强内部控制和财务管理。其次，要强化外部监督。要充分发挥财政部门、审计机关和社会公众的监督作用，以杜绝基层行政事业单位管理人员因滥用职权而影响内部会计控制制度的执行。这样，不仅能提高基层行政事业单位的财务信息透明度，促进政务公开透明，而且也有助于提升单位的内部会计控制效果。

三、结束语

基层行政事业单位内部会计控制制度的建设与有效实施，不是一蹴而就、朝夕可成的，它是一项任重道远的工作。需要各级政府、各级行政事业单位来共同努力。只有这样，才能建立起健全、科学、合理、高效、适用的内部控制制度。同时，还要增强单位内部责任人的内部会计控制意识，提高其对内部会计控制的重视程度，将责任明确到人，才能促进内部会计控制工作实现长足发展，切实履行推进内控工作规范、高效、有序进行。单位财务管理人员也要与时俱进，加强学习，不断提升自身职业素质，创新采用先进的财务管理与控制理念，力求内部会计控制与单位发展、时代发展相适应。