张红显

（河南师范大学法学院，河南新乡450003）

重大决策社会稳定风险评估程序建设研究

张红显

（河南师范大学法学院，河南新乡450003）

重大决策社会稳定风险评估作为社会治理体制创新的主要组成部分，对于从源头上防范和化解因政府决策不当而导致的社会稳定风险起到了不可替代的重要作用。正当程序是塑造重大决策社会稳定风险评估机制合法性和正当性的基础，秉承科学与民主的进路，对重大决策社会稳定风险评估程序这一范畴，从法理学视域进行阐释和制度建构，旨在从根本上防范和化解由于政府决策失误诱发的社会稳定风险，提升政府风险决策的科学性与正当性，服务于社会治理体制创新。

重大决策；社会稳定风险评估；程序建设；社会治理体制创新

重大决策作为政治系统的输出，对国民经济运行、人民生活和社会稳定都有着重大的影响。因此，党和政府历来高度重视由于重大决策不当而引发的社会风险的防范和化解工作。重大决策社会稳定风险评估机制作为防范和化解社会稳定风险的一项重大举措，对于促进政府部门科学决策、民主决策、依法决策，提升政府部门的决策水平，意义重大。从国务院《关于加强法治政府建设的意见》（2010）到《“十二五”规划纲要》、从党的十八大工作报告到十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都将重大决策社会稳定风险评估机制视为社会治理体制创新的重要内容。正当程序是重大决策社会稳定风险评估机制建设的重要内容，直接决定了社会稳定风险评估过程和评估结果的合法性和正当性，进而决定政府最终的风险决策与规制行为的合理性与合法性，因而，重大决策社会稳定风险评估程序建设对于政府部门的重大决策而言具有根本性意义。

一、现行重大决策社会稳定风险评估及程序的运行现状

目前，重大决策社会稳定风险评估已经进入到全国化实施阶段，各地普遍都已制定了相应的社会稳定风险评估文件，并且实践中也都将其作为制度考核一项重要内容，但是，对于此方面的理论探讨，特别是关于正当程序在重大决策社会稳定风险评估中的引入并应用的相关研究则相对薄弱。

各地关于重大决策社会稳定风险评估机制的探索起始于2005年的四川遂宁，经过近几年的快速发展和不断完善，于2012年上升到中央层面，继而在全国普遍展开，并在党的十八大工作报告中予以体现。对各地出台的关于社会稳定风险评估的文件进行文本分析，就会发现各地对于风险评估程序的设定，基本都是在参考四川“遂宁模式”的“五步工作法”的基础上发展而来的。一般而言，包括如下几个步骤：第一步是确定风险评估对象。第二步是制定评估方案。第三步是组织进行评估，分析预测风险信息。第四步是形成风险评估结论并提交风险评估报告。第五步是审核部门确定实施意见，落实风险评估方案。第六步是及时反馈维稳措施实施情况，不断修正风险评估方案，一旦遇到紧急情况，启动应急预案。以正当程序理念检视之，这些程序性规定究其实质就是对政府部门如何开展决策风险评估的一些内部的程序性规定，并无严格意义上的法律拘束力。在对各地试点中的重大决策社会稳定风险评估的规范性文件和实践以及对当下学者的相关研究进行梳理的基础上，笔者发现，对于重大决策社会稳定风险评估程序，目前存在很多理论和认识误区，具体而言，主要表现在以下三个方面：

第一，将重大决策社会稳定风险评估机制本身视为一种程序建制，认为社会稳定风险评估机制是政府决策的一项前置程序和必经环节。从重大社会稳定风险评估制度设计的理念本身来看，社会稳定风险评估在政府决策过程中的引入，本身就旨在通过一种通过自主性的、嵌入性的程序构造，来改变传统的政府决策程序［1］，强化决策理性。而在具体的实践中，社会稳定风险评估主要也是作为政府决策进程的一种必经程序存在①《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出：要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。。这种观点将一种机制本身视为一种程序，忽略了重大决策社会稳定风险评估机制设计的初衷以及机制本身蕴含的制度创新价值，有必要深度挖掘重大决策社会稳定风险评估机制本身的制度创新意义。社会稳定风险评估机制作为一种源于地方政府“自下而上”的创新机制，自身蕴含着重大的制度价值。从法理学视域来看，社会稳定风险评估机制从根本上而言，就是政府的风险规制与风险决策权力行使与受政府风险规制和风险决策影响的利益主体（公众）之间的权利保障之间平衡的问题。在笔者看来，重大决策社会稳定风险评估机制的制度价值体现在：其一，重大决策社会稳定风险评估机制是实现政府维稳和公众维权的和谐统一的制度保障。在政府决策中，通过引入社会稳定风险评估机制，并将其制度化、法律化，使得政府权力行使和公众权利维护有了制度化渠道，促使政府权力的正当化行使和公众的理性化维权，从而实现二者的和谐共生。其二，社会稳定风险评估机制也是一项促使政府风险管理和风险决策的科学化和民主化的重大举措。风险社会情境下，为确保政府风险规制和风险决策的理性化与正当化，就需要重视并引入专家、公众参与制度，社会稳定风险评估机制通过开放性的程序建制，促进专家和公众的实质性参与并影响政府决策的进程，使得政府的风险规制行为和风险决策具备了正当化的基础，而且也夯实了决策执行的社会基础。其三，社会稳定风险评估机制对政府决策进程民主化的潜在价值，通过将社会稳定风险评估纳入政府重大决策过程，促使政府公共决策过程向公众的开放，它的有效运行将有可能使之成为变革中国重大决策模式的一个触发机制，促进政府决策过程的开放与民主化。

第二，将重大决策社会稳定风险评估程序视为政府内部的一种工作流程，这种观点在管理学、社会学和政治学等领域比较普遍［2］，在实践中更是常见，如遂宁的“五步工作法”，而且各地的社会评估文件也主要秉承这一思路。笔者认为，这种观点是非常有害的，其错误之处在于没有意识到社会稳定风险评估程序自身的独立意义以及社会稳定风险评估程序制度化、法律化的重要性。正当程序的独立意义在于它既是约束决策者的权力的重要机制，也是进行理性选择的有效措施，同时也是政府部门风险决策和风险规制行为正当性的前提。由于决策主体的有限理性和自利性倾向，很难通过道德约束、自律机制或行政机关内部自我约束性规定来保证决策的合理性与正当性。将重大决策社会稳定风险评估程序等同于行政机关内部的工作流程，就意味着决策风险评估缺乏制度法的刚性，意味着风险评估的结果是“或可选择”的，它的效力也是不确定的，即决策风险评估很难直接产生对外的法规范效果，更无法担负起全面应对已经上升到整个体制层面的社会风险的功能期待，而从实践层面来看，其直接后果就是可能将社会稳定风险评估等同于行政机关内部的自我评估，当成一种内部的指标化考核体系，甚至将重大决策社会稳定风险评估变成相关部门推卸责任时的“挡箭牌”，使重大决策社会稳定风险评估机制本身流于形式，甚至有可能形成新的利益链条，从而失去制度设计的初衷。

第三，将重大决策社会稳定风险评估程序仅视为政府部门进行重大决策前的一种前置程序，启动风险评估程序仅仅局限于政府做出决策之前的阶段。抛开实践层面中大多数是政府决策方案形成之后、具体执行之前，对政府决策方案进行社会稳定风险评估的实际做法（实质上是前置的对政府决策的影响评估），这种观点的错误之处在于社会稳定风险评估的启动程序仅仅局限在政府部门在做出重大决策之前。笔者认为，重大决策社会稳定风险评估程序的启动应该贯穿于政府决策之前、之中和之后整个过程，即政府在决策之前、决策过程中以及决策的实际实施过程，任何有权力启动决策风险评估程序的主体都可以根据具体的状况依法启动这一程序。因为社会状况总是处在不断的变化之中，风险总是无处不在的，在重大决策的每一阶段都可能潜在着社会稳定风险甚至诱发新的社会稳定风险，因此，将启动程序仅仅限制在重大决策做出之前是过于狭窄的。

基于以上分析，我们可以看出，当下的重大决策社会稳定风险评估尚处于缺乏正当程序约束的阶段，或者说程序建设还处于起步阶段，这样的程序机制只是行政机关实现决策理性的一种自我规制程序，对于各级政府的风险决策和风险规制行为而言，并不产生直接的法规范效力，只能依据行政系统内部的上下级命令而产生事实上的指导效力，在社会稳定风险评估程序没有转化为各领域的实体法和行为法之前，并不产生具有对外效力的法规范效果，因缺乏制定法的制度理性和刚性约束力，是无法担负起全面应对已经上升到整个体制层面的社会稳定风险的功能期待的。重大决策社会稳定风险评估程序本身的正当与否直接决定了社会稳定风险评估结果和最终的政府决策的合理性与合法性，因此，建构并完善重大决策社会稳定风险评估程序，而且尽快将社会稳定风险评估程序上升为法律必经程序，并将程序正义理念和制度纳入其中，重申社会稳定风险评估机制的制度创新意义以及对政府风险规制和风险决策的意义，是政府部门有效应对重大决策所引发的社会稳定风险的关键。

二、重大决策社会稳定风险评估程序建设的法理基础

风险社会条件下，传统的通过立法权的正当性为政府的行政权及其活动提供合法性基础的“传送带理论”已经不能再满足政府风险规制与风险决策合法化和正当化的需求。在现代风险社会条件下，我们唯一可以确定的就是风险是无处不在的，而风险的最大特性就是不确定性，而且这种不确定性是捉摸不定，随时处在变化过程中，既有科学上的不确定性，也有知识上的不确定性，还有结果上的不确定性，风险已成为社会的常态。在这样的背景下，“我们基本上无法用以往的经验来消除”［3］，那种期待通过预测各种风险的存在、预先制定详尽的法律规范来防范或规避政府决策风险的想法无疑是不现实的，也是无法实现的。正如德国学者莱纳·沃尔夫（Rainer Wolf）所言：“在法律不具有充分的可提供内容上指导的原则之处，人们就会找程序性的出路和合作性解决方案。这些出路并不是以更高的实体的决定安全为目标，而是指向更多的自我反思……如同应对不安全的能力成为个人的重要素质，法律也面临同样的挑战。法律需要启动适应程序（lern-prozesse），使自己开放地面对该程序的各种结果，从而使自己获得适应能力。”［4］正当法律程序所具有的民主性、公开性、交涉性、直观公正性、结果正当性及自律性等特性，能够使社会稳定风险评估具有过程民主化、结果正当化、权力控制程序化、决策理性化等功能，并能够缓解决策科学与民主之间的紧张关系。而且，对于社会稳定风险评估机制自身而言，由于正当程序的引入，也使机制本身具备了更大的可塑性和适应能力。总之，重视程序，并尽快将社会稳定风险评估程序上升为法律程序，通过正当法律程序塑造社会稳定风险评估的合法性与正当性，具有鲜明的时代意义，并将直接促进政府风险决策的社会可接受性。

在1996年美国国家科学院一份关于风险描述的报告中，报告人员提出了一种分析性与协商式的风险规制程序。其核心内容在于：“协商”程序的目的是解决风险评估中的价值冲突问题，旨在消除风险评估参与主体（包括专家在内）的价值偏爱；“分析”程序的设置则重在解决风险评估过程中的科学性问题，即消除参与者的知识贫乏与认知困境，获得尽量系统科学的知识；继而通过“合作式对话”程序的建构，融合包括专家和公众在内的各类主体从而达到知识整合及价值整合的目的［5］。戚建刚教授在《风险概念的模式及对行政法制之意蕴》一文中，从分析性和协商式框架出发，将风险规制程序分为以下四个阶段：（1）风险规制过程所应当反映的目标或关注焦点之识别，即“反思性对话”阶段。（2）风险规制专家对不同的备选规制方案及标准的绩效之分析，即“认识性”对话阶段。（3）由随机选择产生的公民组成公民小组评估由专家对话后所形成的各类规制方案，即“参与式”对话阶段。（4）监督委员会形成风险规制的方案报告［6］。既有的理论和实践探索为重大决策社会稳定风险评估程序设计提供了有益的借鉴。

笔者认为，重大决策社会稳定风险评估程序建设应至少满足以下两大基本原则：第一，政府决策主体与风险评估主体的“适度”分离，从而确保评估结果的客观独立性和政府风险决策的科学性，即社会稳定风险评估主体架构应突破现有政府主控型的主体模式，以决策者与评估者的适度分离、专业性与民主性为标准，建构一种以政府为主导、多元主体参与的模式。“从法律实践中看，法律程序正当标准逐步演化成基本要求或最低限度的标准，包括三个方面：主持者的独立；告知相对一方有关的事实和权利；为相对一方提供有效的听证机会。”［7］对比当下的社会稳定风险评估程序，我们可以看出现有机制主要存在以下两个问题：一是违背程序中立原则。各级政府既是从事社会稳定风险评估的主要甚至是唯一主体，同时又是决策做出的主体，无疑违背了“任何人都不应当成为自己案件的法官”的正当程序原则。二是违背了程序参与原则。社会公众（特别是利益相关群体）是政府风险规制行为和风险决策的最终实施者和风险的最终承受者，但是其在社会稳定风险评估程序中的实质性参与远未得到重视，对政府决策进程及决策结果影响力有限。因此，从利益相关者理论视角出发，这个多元主体应该是以政府主导、公众、非政府组织积极参与（包括第三方专业机构在内）、法院为代表的司法审核功能充分发挥的主体架构。笔者认同戚建刚教授的观点，可以考虑以现有的国家应急管理体系为基础建构政府决策风险管理机构，专业从事重大决策的社会稳定风险评估工作，为各级政府决策部门提供专业化的风险评估建议［8］。各级风险管理机构在从事社会稳定风险评估时，主要从科学性、社会性的角度，对评估事项所存在的风险进行理性分析和测评，只对风险评估结果本身的科学性承担责任。重大事项的决策主体（各级政府决策部门）从评估结果出发，综合多方面因素审慎做出决策，对决策的结果负责而不再对风险评估的结果负责。也即是通过责任分离，使得各司其职，各担其责，增强评估的科学性，避免社会稳定风险评估成为党政机关内部的自我评估，因为这样做，“则其极有可能将其政治考虑（意欲推动该决策的实施或阻碍该决策的出台）裹挟于风险评估的议程设定和评估过程，影响风险评估的科学性。”［9］

第二，科学与民主的适度融合，从而确保评估结果能够容纳理性的精神和民主的抉择。在风险社会条件下，政府风险规制和风险决策在形式法治无法提供确定性指引的情况下，其合法性的获得一般主要通过两个路径以证成：

其一是专家参与以实现决策之科学性。这里的专家可以是各级风险管理机构的工作人员（即拥有专门知识和具体技能，已经进入政府决策层的知识权威），也可以是这些机构有委托关系的社会专业的评估机构、高校研究机构，也可以是其他专家。这些专家是关于决策风险的正确信息的支配者和掌握者，可以凭借其掌握的专业知识和技能来测量决策风险的概率和严重性，提升政府风险决策和风险规制的科学性。专家参与社会稳定风险评估程序的优势是专家知识及专家理性得到充分重视，风险评估的科学性得到保障，而且风险规制效果的判断标准简单，只要考察特定的立法机关的指令是否得到了全面、有效率的执行即可。这种模式的缺陷也非常明显，它将专家置于政府决策的核心，而公众则处于政府决策被动接受者的地位，试图通过专家们的说服产生一种理想的效果，隐含的前提是公众对科学知识理解甚少，不具备理性分析并做出科学判断和应对的能力，因而是一种单向的、封闭的甚至是命令式的程序。这种模式无法应对风险的复杂性，而且由于知识的不确定性所导致的专家“理性不及”以及大量的专家“被俘获”的现象的存在，这种风险规制行为本身饱受争议，甚至被认为是许多风险的起因。

其二是公众参与以增加其民主性。这里的公众可以是利益相关群体，也可以是普通公众，还可以是地方利益群体①比如在重大事项社会稳定风险评估中，一些对重大决策、重要政策、重大工程项目或重点改革项目拥有共同利益的群体，单纯为了影响政府决策的结果而组成一个松散的团体。地方性利益群体的特点就是强烈关注某一特定问题，当共同关注的事项结束后，一般情况下，这种松散型的地方群体也就解散了。例如各地的PX事件中，地方的居民原本彼此之间可能很少有相同的利益，但是出于担心健康受到损害的共同忧虑，却短暂的结合在一起，从而影响政府的决策行为。我们称之为地方利益群体。、受政府风险决策影响的企业和行业协会、基层自治组织和非政府组织。“对公众参与风险规制的需求源自对专家的不信任，以及相应地对规制决策者的不信任。人们现在相信大多数重要的风险规制问题只靠专家是无法解决的。”［10］在风险规制中，所有可能受到政府风险规制决策影响的人，都有权参与到政府或其他公共机构的风险决策过程中来，并影响其决策的结果。通过引入公众参与并不断的与之“商谈”，可以很大程度上削减政府风险决策中所面临的因信息不对称而带来的不确定性，增加制度的弹性来应对复杂多变的风险，给政府部门的风险规制带去合法权威，缺陷则是风险规制和风险决策的科学性无法得到保障。

因此，重大决策社会稳定风险评估程序建设必须最大限度地整合理性与科学、民主与公平等价值目标的需求。从理性与科学的需求出发，普通公众依赖专家，没有专家参与的风险评估是无法为政府风险决策提供理性支撑的，风险评估程序设计的重点在于突出专家理性的发挥以及对行政裁量权的控制；从民主与公平的需求出发，政府风险决策必须是在公众广泛参与基础上所做出的风险分配，风险评估程序设计的重点在于确保公众参与的有效性及应责机制的建立。概言之，社会稳定风险评估程序应当是一种开放性程序、民主程序、科学程序，必须容纳理性的精神和民主的抉择。这种程序设计的核心在于建构、培养国家、公众和专家之间的互信，从而重建社会秩序。

三、重大决策社会稳定风险评估程序的具体构成

从以上的分析出发，笔者认为，重大决策社会稳定风险评估程序建设的重点在于公私权限的合理化配置以确保权利和权力的平衡以及相应的制度设计及完善问题。秉承科学与民主相融合的研究进路，笔者尝试从法律的视角将重大决策社会稳定风险评估程序分为如下几个方面：

1.重大决策社会稳定风险评估启动程序，核心在于启动权的分配问题，即哪些主体可拥有启动社会稳定风险评估程序的权力。社会稳定风险评估程序的启动，目前主要由决策主体垄断，将受到政府风险决策影响的利益相关人和公众排除在外。因此，在程序建构上，建立风险评估建议的提出与受理程序是非常有必要的。利益相关群体、普通公众、非政府组织等基于自身利益诉求或维护公共利益目的需要，都可以向有关部门提出社会稳定风险评估的建议。宪法赋予公民建议权，但在落实上却不尽如人意。以食品安全领域的风险评估为例，对于包括国务院其他部门在内的政府部门的评估建议，对应部门卫生部必须依法积极予以回应，但是对于普通的公众提出的风险评估建议，相关法律法规则缺乏比较确定的应对规则。普通公众由于知识的有限性，对其提出的风险评估建议，相关部门应具体问题具体分析：决策部门认定确有必要进行评估，应当及时启动风险评估程序；决定不予评估的，应说明理由和依据；对已经做出的评估结果，应当及时予以告知相对人。这就要求风险规制和决策部门同时应完善说明理由程序和告知程序；对于公众可能滥用风险评估建议权的预防，可以通过类似于《食品安全风险评估管理规定（试行）》（2010）第八条对国务院有关部门的要求予以防范。只有这样，才能保证风险评估议程和优先次序的合理性①本部分参考：沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》［J］，载《浙江学刊》2011年第3期；成协中：《风险社会中的决策科学与民主》［J］，载《法学论坛》2013年第1期。。

2.重大决策社会稳定风险评估识别程序。风险识别是重大决策社会稳定风险评估程序的基础。在风险识别阶段，也即英国学者Ortwin Renn所说的“反思性对话”阶段［11］，需要解决包括风险评估目标之确定和关注焦点之识别等问题。法律的作用在于确保实现评估目标的行政程序，而不是关注分析方法［12］。为了确保风险评估结论的可靠性，风险评估过程必须是透明的、开放、交涉性的。因此，程序设计的重点在于确保利害关系人、普通公众和非政府组织等团体都获得富有意义的参与机会，并能够进行有实质意义的对话，从而将自己的利益诉求传递给决策机构，并能够在决策时予以考虑。主要采取的形式有听证会、座谈会、网络意见征集等。为此，社会稳定风险评估程序要注重行政公开程序和听证程序等参与机制的完善，以及各种利益表达渠道的畅通。

3.专家评议程序。在风险识别的基础上，由不同领域的风险评估专家对上一程序中做出不同备选规制方案及标准进行分析和判断。这些专家根据自身所掌握的风险专业知识和经验积累，在前期通过风险识别并形成的各种认识的基础上，对各种备选方案的绩效进行分析和判断。风险社会的最大特点在于不确定性，知识的不确定性动摇了人们对专家及专家理性赖以存在的科学知识与技能的信任并产生危机，即哈耶克所说的“理性不及”情形；以及在政治权力和经济利益的双重诱惑和控制之下，出现了被奥特伟视为“专家们的人性堕落”［13］的专家伦理危机，使得专家及专家理性在现代社会遭遇信任悖论。法律在此阶段的主要作用在于通过相应的程序设计防止专家被“俘获”。基于以上考虑，重大决策社会稳定风险评估程序设计应更加关注以下几个方面：其一是专家回避制度的构建，防止因利益关联影响社会稳定风险评估结果的科学性；其二是同行评议制度，即由同一领域的其他专家匿名对该专家的风险评估及初步结论进行复评，增强评估结果的可靠性，消除知识壁垒，避免利益交换。这就要求完善各领域的专家库的建设。

4.公众代表评议程序。即由各类利益相关公众代表评估专家对话后形成的各类评估方案。这一程序设计的主要目的在于增强公众参与的有效性，公众应能实质性地参与到社会稳定风险评估程序中来，并有效地“发声”。这一程序设计的核心应在于通过不断的“商谈”，为公众提供一个实质性的参与机会来学习政府风险决策和风险规制措施的技术的、政治的内容，并允许公众（特别是利益相关者群体）根据自己的价值和偏好对风险评估专家提供的方案可能的后果或影响进行讨论和评价，提出自己的改进或完善意见，从而影响政府决策的进程。为确保公众评议的有效性，一方面在公众代表的选择上应具备利益相关性和民主性特征，利益相关群体有权依照民主程序选定能够代言自身权益的代表；另一方面在于公众代表参与的实效性，也即公众代表应能够实际地参与政府决策进程并影响决策进程，因此说明实质性理由程序、信息公开程序等都是非常重要的，特别是说明实质性理由程序意义更为重大，即对于公众代表评议的结果，如果不被采纳，有关机关必须对不予采纳的理由向公众说明实质性理由，从而预先夯实政府决策执行的社会基础，降低政府决策执行后的阻力，并为各级政府部门的重大决策带去合法性权威。

5.独立风险监督委员会形成风险评估报告程序。各级风险管理机关在具体实施重大决策社会稳定风险评估时，应当组织一个由决策部门、风险管理部门、利害相关群体、相关非政府组织构成的相对独立的风险监督委员会。这个风险监督委员会的主要职能在于监督包括各级风险管理机关、专家及公众代表在整个社会稳定风险评估过程中的工作，确保各方严格按照公平、公正、公开的程序进行评估，并根据公众评议的结果，最终确定重大决策风险评估报告，并由其提交给政府决策机构。风险监督委员会的工作应贯穿重大决策社会稳定风险评估的始终，是各级风险管理机关做出最终的风险决策方案的必备环节，具体工作包括检查提供给各类参与主体的材料，讨论审查政府重大风险决策的框架和难题，形成最终的决议，并提交给政府决策部门最终的风险评估报告。

6.风险评估结果的司法救济程序。现代法治框架之下，政府必须对行政决策行为及结果负责，而行政应责性的最好保障乃是通过司法审查予以实现。无论是作为行政机关决策基础的风险评估报告，还是单独的风险评估报告，只要对公众的权益造成了影响，就应接受司法的审查，目的在于通过严格的司法监督促使行政机关更多地向法院和公众公开，促使行政机关依法决策，改进司法审查并增强问责性，因为，“行政机关会知道，如果不老实交待这些方面，就无法通过法院的审查。”［14］。当然，需要强调的是法院对风险评估和风险决策的审查仅限于合法性审查，而不是风险评估结果和行政决策内容的是非功过。在法院对行政机关的重大决策进行司法审查时，首要的就是要确定司法审查的标准，即“审查什么”的问题。从强调风险评估的科学性和民主型的角度出发，笔者认为，法院的司法审查应突出以下内容：第一，法院应当审查行政机关有无在立法规定的范围内行事、认定事实和“选择”政策，确保行政机关通过严格的分析评估程序来处置问题；第二，法院应当审查行政机关是否其确保不同团体都获得平等的参与机会，确保最后的决策是商谈的产物；第三，这里需要强调的是对行政机关做出的可能形成对个人自由权的限制的决策的审查，法院应当要求，对公民自由的限制由立法机关授权，而不仅仅由行政机构；当法律所设置的负担并非广泛承担时，完全由于普通的政治保护机制并不可靠，对于限制可识别的少数团体成员自由的措施，法院应当进行特别的审查。

从启动风险评估程序到最终提交风险评估报告并接受司法机关的审查，社会稳定风险评估程序建构应始围绕终科学性和民主性的主题展开，重视专家理性的发挥和公众参与的保障，从而提升各级政府部门政府重大决策的科学性与正当性，防范和化解因决策失误诱发的社会稳定风险，服务于社会治理体制创新。

［1］许传玺，成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构［J］.北京社会科学.2013，（3）.

［2］陈静.建立社会稳定风险评估机制探析［J］.社会保障研究.2010，（3）；陈红爱.关于完善我国社会稳定风险评估机制的思考［J］.科技创新与生产力，2012，（1）；汪大海，张玉磊.重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架与政策建议［J］.中国行政管理，2012，（12）.

［3］［英］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾译.南京：译林出版社，2000.115.

［4］刘刚编译.风险规制：德国的理论和实践［M］.北京：法律出版社，2012.101-102.

［5］See Stem，P.C，and Fineberg，V.Understanding Risk.Informing decisions in a democratic society，National Research Council，Committee on Risk Characterization，National Academy Press，Washington，DC. 1996，PP.2-5.

［6］戚建刚.风险概念的模式及对行政法制之意蕴［J］.行政法论丛，2009，（12）.

［7］李龙.法理学［M］.武汉：武汉大学出版社，2011.404.

［8］戚建刚.风险概念的模式及对行政法制之意蕴［J］.行政法论丛，2009，（12）.

［9］洪延青.藏匿于科学之后——规制、科学和同行评审关系之初探［J］.中外法学，2012，（3）.

［10］See Thomas O.Mcgarity.风险规制中的公众参与［A］.转引自金自宁编译.风险规制与行政法［C］.北京：法律出版社，2012.228.

［11］See Ortwin Renn.“Risk Governance：Coping with uncertainty in a complex world”，Published by Earthscan，London，2008.343.

［12］［澳］伊丽莎白·费雪.风险规制与行政宪政主义［M］.沈岿译.北京：法律出版社，2012.146.

［13］［英］谢尔顿·克里姆斯基，等.风险的社会理论学说［M］.徐元玲，等译.北京：北京出版社，2005. 246-247.

［14］金自宁.风险规制与行政法［M］.北京：法律出版社，2012.273.

责任编辑：邵东华

Research on the Process of Social Stability Risk Assessment M echanism

Zhang Hongxian
（Law School，Henan Normal University，Xinxiang，Henan 450003）

As themain part of socialmanagement system innovation，major government decision-making social stability risk assessment plays an important role in preventing and resolving social stability risk caused by the improper government decision-making.Due process is the foundation to shape legality and legitimacy ofmajor government decision-making social stability risk assessment.Adhering to scientific and democratic approach，the emphasis of this paper is constructing the due process ofmajor government decision-making social stability risk assessment from the perspective of Jurisprudence，in order to fundamentally preventand dissolve social stability risk，enhance the scientific and legitimacy of government’s decision-making，and serve for the innovation of the socialmanagement system.

major government decision-making；gonstruction of social stability risk assessment process；social management system innovation

D923.9

A

2095-3275（2015）04-0035-07

2015-03-21

本文系河南省教育厅人文社科重点项目“重大决策社会稳定风险评估的法律机制研究”（2014-zd-005）和河南师范大学博士科研启动项目“土地征收征用中社会稳定风险评估制度的法理研究”（qd13001）的阶段性成果。

张红显（1979— ），女，河南洛阳人，河南师范大学副教授，法学博士，主要研究方向为理论法学。