杨昭

摘 要：本文主要从城市化率和城市自我现代化的两个角度分析了土地财政阻碍我国城市化的内在逻辑。通过分析可知，只有破解了土地财政的问题，我国的城市化才可以健康平稳地推进。

关键词：城市化；城市化率；城市现代化；土地财政

所谓城市化，则主要是体现在人口从农村向城市转移的过程。根据文贯中教授的分析，城市化主要包含两层含义，一是城市化率，即城市人口占总人口的比重；二是城市现代化，主要是指城市基础设施和服务的不断完善，经济的健康发展，居民生活水平的不断上升和社会文化生活的日益丰富等。近年来我国的城市化率有所提高，2014年达到54.77%，但是学界分析，若按照真正意义上的城市居民计算（主要指拥有城镇户籍和住房），我国当前的实际城镇化率可能不到40%，而且我国城市的现代化过程也不尽如人意，故要实现我国真正意义的城市化，还有很长的路要走。之所以会产生上述问题，虽会有许多原因使然，但是弊病百出的土地财政，无疑是重要的推手。

一、土地财政阻碍了城市化率的提高

（一）土地财政阻碍了广大农民进城定居。2014年，我国的房地产市场进入调整期，结束前些年暴涨的趋势。但是，均价一平米6000多的房价仍然让广大的中低收入者望房兴叹，并且与房价的徘徊相对应的，则是地价的持续上涨。这显示出我国房地产市场的供需被严重扭曲，之所以如此，则在于我国不合理的土地制度和财税制度，使房地产市场几乎沦为单向的卖方市场或者说政府卖方市场，而这种政府高度垄断的土地制度引起的土地财政更是进一步助推了我国当前的高房价，直接阻碍了我国城市化的进程。

当前，在政府的垄断下，出让土地的价格越来越高，成为房价的主要成本，在部分一线城市，地价甚至占到房价成本的7成。此番全国房价上涨趋势虽有所放缓，但是地价所决定的高成本使其降幅微乎其微，房价无法回归常态，广大居民的刚性需求难以得到满足。就农民而言，高企的房价成为阻碍其进城定居的主要原因，进城打工的农民工虽被纳入城市人口，但也只是暂居而非常住，其劳动所得也基本由农村家人分享而非进入城市市场经济链条，无法创造更多的财富循环以带动城市经济的发展。在我国传统观念下，无房的农民在城市难以培养出一定的归属感，并且许多与住房绑架的户籍制度又使农民不能获得与城镇居民同等的福利待遇，虽身在城市，但俨然是城市的“局外人”。在这种情况下，城市对广大农民的无法产生强大的吸引力，而以吸引农村人口为主要任务的城市化率就难以得到提高。

（二）土地财政导致城市化率的提高不具有持续性。我国的农民虽然拥有土地的所有权，但无权使其流转，只能待政府低价收回转让，即便土地被政府收为国有，农民所获得的补偿也非常少，无法满足其在城市正常的生活和发展所需，可见政府利用其垄断地位，过分依赖土地获得财政收入的行为是以损害农民利益为代价的。所以说，农民虽会进城务工，城镇化率虽然因此会提高，但他们中的大多数最终仍必须回到农村守着土地，无法成为真正的市民，显然，这种情况下劳动力市场被扭曲，城市化率的提高是非常脆弱的，因为其只是“流量”而非“存量”的提高，不具有持续性。

此外，在土地财政的刺激下，政府多有卖地的冲动而少有符合经济规律的引导调控，房企多有扩张逐利的冲动而少有健康发展的决断，虽然短期内由于房地产市场的蓬勃趋势会带动许多产业的发展，吸纳巨大的劳动力，但是一旦房市饱和甚至回落，而其他产业又不能得到很好的提升，必然会带来较严重的农民工失业潮，这从近两年我国农民工大规模回乡的现象中可见端倪，而农民工的回流则直接影响了城市化率的提升。

二、土地财政阻碍了城市自我现代化的进程

（一）土地财政阻碍了城市经济的转型升级。一方面，土地财政直接导致了城市工业投资规模的膨胀。各地政府通过“土地优惠”所吸引到的产业往往是高污染、高能耗，资本或劳动密集型的中低端制造业，而对GDP的盲目追逐又使得不断放松市场准入，忽视对这些企业的监管，并且只注重引资量的扩张却忽视质的提高。这不仅不会促进产业升级，反而会进一步导致城市发展产能过剩，引起资源浪费，环境污染等一系列问题。另一方面，土地财政对其他实体经济造成冲击。土地财政所引致的高房价及地方政府对房地产业的保护极大地提高了这一产业的收益率。并且，土地、资本等生产要素不断地向具有高回报率的房地产业倾斜，恶化了要素市场的扭曲程度，其他行业，尤其是一些中小服务企业的生产要素需求无法得到满足，极大阻碍了城市产业结构的合理布局和城市现代化的转型升级。

（二）土地财政不利于城市居民生活质量的提高。如上所

诉，土地财政对实体经济造成冲击，尤其是给中小企业的发展带来一系列负面影响。而中小企业，尤其是服务业企业，是吸收劳动力最有力的“蓄水池”，且服务业的发展水平也标志着一个城市人们的生活质量甚至文明程度。目前，我国服务业占GDP的比重仅为48.2%，不仅低于世界平均60%，更低于发达国家75%以上的平均水平。缓慢发展的服务业使城市的功能得不到有效发挥，难以提高人们的生活质量，并且对于广大农民工来说，对知识储备、专业技能要求较低服务业无法成为其创收的主要方式，而过分依靠过度投资创造的劳动力需求又缺乏稳定性，这也影响了人们的持续增收。而且，过高的住房成本严重扭曲了人们的消费偏好，对住房的需求使人们不得不节衣缩食，压制消费欲望。虽然人们的收入水平不断提高，但是生活水平却不能同步提升，虽然城市化率不断提高，但是人们却不能享受到高品质的城市生活。

（三）土地财政隐含巨大的社会风险，威胁城市的稳定。首先，高房价使普通城市居民沦为“房奴”，生活压力不断增加，幸福指数降低，但是，由房地产业催生的房产大亨以及贪腐官员却占据着巨大的社会财富，由房地产引起的马太效应也越来越明显，有房者会以此轻易完成财富的积累，无房者却有永久贫困甚至跨代贫困的危险。不断拉大的贫富差距隐含着巨大的冲突和矛盾，威胁着城市社会的稳定和谐。其次，地方政府对土地的不合理征收，造成一大批失地农民。越来越多的失地农民被迫脱农入城，由此而引发的一系列经济社会问题本身又拉低了我国城市化的质量。此外，由于地方政府在土地的征收、管理、出让、补偿等方面具有绝对的权力，再加之无论在土地收储阶段、土地挂牌出让阶段、或是土地出让之后，相关法律法规的缺失和模糊导致政府参与土地运营的整个过程都有很大的不确定性，这就又存在着很大的寻租空间。层出不穷的贪污腐败行为不仅损害了政府的公信力，并且扰乱了正常社会秩序，侵害了经济发展的成果。并且城市的统筹规划和经济的良性运作不再成为地方政府关照的目标，城市化本身反沦为部分官员彰显政绩的重要资本，而土地财政则为这种伪城市化提供了助力。

城市化是市场经济发展的必然结果，是工业化和现代化的必然要求。在我国，无论从城市化率还是从城市自我现代化的分析来看，土地财政都已经严重阻碍了城市化的进程。从这一角度来看，破解土地财政问题也迫在眉睫，需要政府突破利益固化的藩篱，遵循市场经济发展的内在逻辑，充分尊重市场的主体地位，加速政府职能转型，改革不合理的土地制度，从而促进形成一个充满活力平衡推进的城市化过程。最终依托城市化所散发出来的巨大规模效应和集聚效应推动经济的发展、科技的进步和社会的稳定。

参考文献：

[1] 文贯中.吾民无地[M].北京：东方出版社，2014

[2] 邓大松，孟颖颖.反思与阐释：中国城市化道路选择问题研究[J].理论月刊，2014（1）