龚浩

（上海社会科学院历史研究所，上海200235）

关于“亏空”一词，据《大清会典事例》记载：“钱粮征解支放，各有款项，若为公务移缓就急，谓之挪移；假公济私，谓之侵盗；军兴公用，不得已而借用，谓之透支；藉端开销，谓之冒破。”①按照此说法，亏空当有四类：因公挪移、假公侵盗、因公透支以及肆意侵蚀。其中，因公挪移与因公透支属于因公开支范畴，假公侵盗与肆意侵蚀则又是因私侵盗范畴。但是，对于清代亏空问题而言，还有所谓的“民欠钱粮”，既不属于因公开支，也不属于因私侵盗，它主要指的是百姓拖欠税粮，致使地方赋税难以完纳，继而形成亏空。江晓成提出：“按照亏空的源头，大致可以分为三种类型：因公挪用（包括弥补各种地方常规经费的不足及赈灾等各种临时性支出所导致的挪用）、因私侵贪和经费滞纳（主要指民欠，也包括部分预拨经费的不能到位）。”②按江晓成观点，亏空应该分为三类：因公开支、因私侵盗以及经费滞纳（含民欠）。

当然，部分学者并不赞同财政亏空应该包括民欠钱粮的观点，如刘凤云认为，亏空的原因在于“自然因素、人为挪用以及地方因私舞弊”，③自然因素是指储备粮食的自然耗损、人为挪用以及地方因私舞弊则是因公开支与因私侵盗。李映发支持刘凤云的观点，认为亏空源于“某地某衙门的经费在运转过程中，一部分经费（或钱或粮或物资）发生不正常的短缺或流失；它是用来上缴的，或是用来本部门支付的，或是用来存贮的，这就造成了亏空”。④

除以上两种对立的观点外，贾允河提出了折衷的看法，认为积欠与亏空是两个财政概念：“亏空是指官吏贪污钱粮短缺，国库空虚的情况。积欠是指民间钱粮。”⑤清代中期，官员将亏空钱粮往往指认为民欠钱粮，故而将积欠和亏空两个问题合一。

笔者以为，理清“亏空”的概念，需要从清代官方论述中寻找答案。清前期最大的亏空清查案发生在雍正年间，以雍正处理方式来看，当时清理亏空的指导性纲要是：“历年积欠，官侵甚少，民欠之外，吏蚀居多……窃惟吏蚀一项诡弊多端，果能先将官侵民欠二者划然分清，则吏蚀自必水落石出，无所容其隐匿也。”⑥其中，对于“亏空”的概念并不是按照“公”、“私”划分，而是依据造成亏空的主体来划分，官员造成的亏空钱粮称之为“官侵”，胥吏造成的亏空钱粮称之为“吏蚀”，百姓拖欠税粮则称之为“民欠”。按照造成亏空主体的划分方式早在康熙朝已经出现，《康熙实录》记载：“（康熙二十八年）九卿等议覆户部疏言……又各布政司每年奏销钱粮内、有驳察核减者、有不准支销、见在察核、另案归结者，有民欠未完、官役侵挪者。请令该布政司、于每年终、将历年未清各案钱粮、开明旧管新收、开除实在、并完欠细数、造册报部。俱应如所请。从之。”⑦这段记载认为，亏空应该依据造成亏空的主体分为民欠、官员侵挪与胥吏侵挪三类。长期以来，官侵、吏蚀以及民欠被视作造成亏空的三大原因，朝廷与地方政府治理亏空的措施也是围绕这三个方面展开。但是，除此之外，清人从“分县论”、“物价论”、“银价论”以及“蠲税论”等角度对地方财政亏空原因进行全新的剖析，并为后来学者所继承和发展，对此有必要进行阐述。

一、分县论

在地方亏空钱粮比重中，江苏首屈一指，“自康熙五十一年至雍正四年，（江苏）通计各属积欠一千一十一万六千三百两”。⑧然而，江苏又是清代财赋重地，据《左司笔记》记录：“康熙三十九年正赋钱粮数，计入2948万余，江苏布政司即占395万余，占13.5%。”⑨其中，江宁府35万余，苏州府129万余，松江府67万余，常州府58万余，镇江府24万余，淮安府32万余，扬州府36万余，徐州14万余。下文以江苏为例讨论“分县论”。

江苏所辖各州县赋税沉重，但朝廷催科甚紧，“地丁钱粮经徵之州县官未完，不及一分停升罚俸一年，一分降职一级，二分至四分递降至四级并戴罪催徴，五分以上革职。督催之布政使司、道、府、直州未完不及一分停升罚俸半年，一分罚俸一年，二分降职一级，三分至五分递降至四级并戴罪督催，六分以上革职。巡抚未完不及一分停升罚俸三月，一分罚俸一年，二分降俸一级，三分降职一级，四分至六分递降至四级并戴罪督，催七分以上革职”。⑩地方赋税沉重、国家催科太紧直接导致官员不能久在职位，“计一官到任，不过数月，初参续参，即相继而至。各顽户明知本官不久离任，益以抗纳为得计。该书役亦知参限将届，并不上紧催追，甚至乘机滋弊”。对此，部分官员提出了“分县论”，即将钱粮大县分立两个或者多个小县，这样可使每一个县的官员更容易了解地方的赋税钱粮，便于催科完赋，从而减少亏空。

雍正二年（1724），朝廷重新对江苏州县进行调整。苏州府长洲县析出元和县，昆山县析出新阳县，常熟县析出昭文县，吴江县析出震泽县；松江府华亭县析出奉贤县，娄县析出金山县，上海县析出南汇县，青浦县析出福泉县；常州府武进县析出阳湖县，无锡县析出金匮县，宜兴县析出荆溪县；太仓府，太仓州析出镇洋县。这些分设新县没有专门的治所，与旧县同城治理，甚至将衙署寄寓寺道之中，华亭人黄之隽曾作《过南桥诗》，其中即有“三女冈前寺，奉贤新县居的诗句指的是当时华亭县所析奉贤县，已经先后有两任县令，但依旧没有专门的衙署，只能暂寄寓于寺庙里。这次分县并不涉及江苏省北部的淮、扬、徐、江、镇诸府，而仅限于苏、松、常、太四府，因为后者较之于前者赋税显然沉重许多。对这次分县调整，太仓人沈起元曾精辟论述道：“往者江南苏松诸郡，于州县之大者设官分县，止以漕赋太重，非一令所能办理。故分立州县，此专从赋税起见，不为控制地方而设，故所分新县，率皆同城而治。”

二、物价论

周保明在研究清代胥吏经济来源时，指出物价的上涨使得地方工食银不敷生活开支。这些官员“食用艰难，至于胥役等人，尤难枵腹奔走，该管官员势不得不借垫库项，以致多有赔累，且恐启将来那移亏空之渐”。马学强针对清朝前期江南地区的物价做了深入的研究。在此主要探讨以粮价为代表的物价水平，马学强通过爬梳《阅世编》与《历年记》再现了当时的粮价（见下表）：

清康雍时期江南粮价表

从上表可以看出，从康熙到乾隆年间，粮价的基本走势是上升的。康熙三十四年（1695）以前粮价最高为每石1两，以后粮价逐步上涨，到雍正年间（1723~1735），整个粮价维系在每石2~2.8两之间，但是这一情况到了乾隆年间（1763~1795）发生变化，粮价陡然增加，从每石3.5两涨到5两和6两。可以说，清朝前期江南地区粮价水平在康雍时期成小幅度增长态势，到了乾隆时期则大幅增长。

粮价水平虽然一直处于增长态势，但是从康熙元年（1662）开始，朝廷对于地方官吏的收入进行裁减，从《松江府志》可以看出，吏书、门子、快手、皂隶、铺兵等各种吏役他们的工食银从7.2两被削减到6两，有的胥吏如苏松道吏书、松江府库书、松江府仓书等从12两削减到了6两。上海县“康熙十四年削减了51项2582两余，康熙十五年又削减了61项……两次裁减合计105项目4218两”。所裁之项包括知府衙门中马快、歩快、皂隶工食银132两，上海县衙门马快、民壮、门子工食银223两。此外，还有抚院、知府、同知等俸工银全部捐官，本县儒学考试银部分裁减。物价上涨与工食银下降形成鲜明的对比，以至于清人自述“内外各官之廉俸，自有明以迄本朝本，无所为不足，银贵故也。今使之陡贱至十余倍，而贵至将相封疆，贱而兵勇吏役，旧有之俸薪工食皆不足以餬口而养身，上既不能议增，不得不取之于下，贪官蠹吏接迹于时，虽有刑诛，不能复禁，是坏中国之吏治也。

三、银价论

日本学者岩井茂树从银价的角度研究清代地方财政亏问题，认为“18、19世纪之交，全国性的趋势是‘银贵钱贱’，即铜钱的相对价值呈跌落之势力”。但是州县向国家上缴赋税以银的形式缴纳，所以各州县都会加征一部分附加税，这样会加重纳税人的负担，以至于出现“抗粮”运动，州县不能完纳赋税，进而形成亏空。

四、蠲税论

“蠲税论”，即由朝廷蠲免赋税政策导致的地方财政亏空，这一观点的提出甚至可见于皇帝自己的论述。康熙皇帝曾对负责追查江苏亏空案的张鹏翮说：“朕总理几务垂五十年，事无大小，凡臣下情隐，无不灼知洞鉴。朕屡次南巡，地方官预备纤夫、修理桥梁、开浚河道、想皆借用帑银，原冀陆续补足。而三次南巡为期相隔不远，且值蠲免灾荒，所徵钱粮为数又少，填补不及，遂致亏空如此之多。尔等皆知之而不敢言也。”张鹏翮回奏康熙皇帝：“皇上屡次南巡，必大沛恩膏于百姓。所至之地，小民无不欢欣鼓舞。至于一切供亿悉由内府储备，从无丝毫累及民间。”朝廷蠲免赋税是为减轻地方负担，为什么会引起地方财政的亏空？朝廷蠲免赋税意味着地方财政收支减少，“要是州县钱粮遭水旱灾害停征或缓征，甚至分年带征，那么当年的俸工银就没办法支给，只有等到钱粮征完始得补发。”在这种情况下，正印官或有耗羡收入、养廉补贴，但是其他佐员胥吏就没有任何收入，促使地方挪移正项钱粮，进而产生亏空。

江苏虽然是钱粮重省，但是赋税蠲免也特别频繁，宜兴人储方庆称：“方今田赋之重莫甚于江南，田赋之逋亦莫甚于江南。范金民、罗仑与徐建青就江苏省赋税蠲免量进行定量分析。罗仑与范金民主要针对苏松地区分析，指出“如果考虑历年积欠未曾尽免数，前后统计，蠲免拖欠约占15%，加上上述全免或半免量，康熙一朝实际蠲免地丁钱粮大约25%”。徐建青的《清代康乾时期江苏省的蠲免》以整个江苏为分析对象，估算得出康乾两朝各自蠲免之和都在20%以上，以两朝60年计，康、乾每朝，江苏省应该被蠲免了12~18年的赋税。

从上述研究可以看出，仅康熙朝而言，苏州府和松江府赋税蠲免量大约为25%，整个江苏省蠲免量在20%以上，如此高比例的赋税蠲免量，地方办公经费与官吏的工食银肯定受到严重的影响，那么挪移钱粮、侵蚀正项也就不可避免了。由此，赋税的蠲免也就成为造成地方政府亏空的一个重要原因。

五、结语

“分县论”出现是因为地方征收赋税繁重，而这又导致地方出现民欠亏空，继而引起官员的频繁变动；物价上涨使得地方官吏收入相对下降，遂出现官吏挪移地方钱粮现象，从而形成官侵与吏蚀；银价上涨实质上是钱价下降，民间通行钱，而缴纳赋税却要用银，银价上涨使得百姓不得不用更多的钱去兑银完赋，这样间接导致了百姓负担的加重，从而引起民欠钱粮；中央政府蠲免地方赋税，或者实行分年带征，这实际上造成地方政府以及官吏收入下降，为维系地方政府正常开支以及官吏收入，挪移钱粮也成了必要之举，结果造成官侵与吏蚀的出现。所以，传统研究中官侵、吏蚀以及民欠是造成地方财政亏空的直接原因，而“分县论”、“物价论”、“银价论”以及“蠲税论”则更多地间接造成地方财政亏空。

［注释］

①《大清会典事例》，卷175，中华书局1991年版。

②江晓成：《清雍正朝两湖地区的财政亏空及其清查》，《石家庄学院学报》，2012年第1期。

③刘凤云：《康熙朝的督抚与地方钱粮亏空》，《清史研究》，2009年第3期。

④李映发：《清代州县财政中的亏空现象》，《清史研究》，1996年第1期。

⑤贾允河：《嘉庆朝钱粮亏空的原因》，《西北师范大学学报》（社会科学版）1993年第5期。

⑥清·温尔逊：《奏办理清查积欠钱粮事件情形折》，中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第15册，江苏古籍出版社1989年版，第665页。

⑦《圣祖仁皇帝实录》卷140，中华书局1985年版。

⑧南炳文、白新良：《清史纪事本末》，上海大学出版社2006年版，第1083~1090页。

⑨清·吴暻：《左司笔记》卷4，清钞本。

⑩《大清会典则例》卷37，文渊阁四库全书本。