何 雷

按照法治要求转变治军方式

何 雷

内容提要：习主席和中央军委作出依法治军从严治军的决策部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，为深入推进依法治军从严治军提出了更高要求，提供了根本遵循。我们必须站在强国强军的时代高度，深刻认识按照法治要求转变治军方式的重大意义，着力解决按照法治要求转变治军方式存在的突出矛盾和问题，贯彻落实好按照法治要求转变治军方式的决策部署，努力实现依法治军、法治强军。

关键词：国防建设 军队建设 依法治军 治军方式

作者：何雷，军事科学院副院长，中将

党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；习主席2014年在军委一次重要会议上就深入推进依法治军从严治军作了系统深入论述，提出“按照法治要求转变治军方式”重大战略思想；今年2月，中央军委作出《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》。这些决策部署强调把法治作为治国理政的基本方式，为深入推进依法治军从严治军提出了更高要求，提供了根本遵循。

一、站在强国强军的时代高度，深刻认识按照法治要求转变治军方式的重大意义

习主席深刻指出：深入推进依法治军从严治军要求我们的治军方式发生一场深刻变革。各级要严格按照法定职责权限抓好工作，努力实现三个根本性转变，即从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变。在全军形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面。习主席的重要论述，深刻揭示了依法治军从严治军的时代内涵、目标任务和内在要求。我们要从新形势下治国治军、强国强军的战略高度深刻认识其重大意义。

（一）按照法治要求转变治军方式是习主席法治思想的重要内容，是着眼实现中国梦强军梦作出的重大战略决策

党的十八大以来，党中央和习主席在领导全党全国全军开展“四个全面”战略布局新的伟大实践中，在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争中，把改革和法治作为实现“两个一百年”奋斗目标的鸟之双翼、车之两轮，提出了一系列重大思想理论，作出了许多战略决策部署，开启了中国特色社会主义法治的新格局新篇章。习主席全面推进依法治国重大战略思想内涵丰富、博大精深，主要包括：①在根本着眼上，强调建设法治中国、法治军队，为实现中国梦强军梦提供有力法治保障；②在地位作用上，强调法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治军从严治军是党建军治军的基本方略，是强军之基；③在核心问题上，强调党和法治的关系是法治建设的核心问题，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的；④在根本保证上，强调党的领导是社会主义法治最根本的保证，坚持党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求；⑤在总目标上，强调全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；⑥在主要任务上，强调形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，构建完善的中国特色军事法治体系；⑦在基本环节上，强调坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；⑧在关键把握上，强调依法治官、依法治权，抓住领导干部这个“关键少数”，领导干部要做尊法学法守法用法的模范；⑨在思想灵魂上，强调法治文化是法治的“灵魂”，努力培育社会主义法治文化，树立法治信仰、形成法治风尚；⑩在支撑保障上，强调中国特色社会主义制度是全面推进依法治国的根本制度保障，中国特色社会主义法治理论是全面推进依法治国的行动指南，中国特色社会主义法治道路是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。以上十个方面有机联系不可分割，构成了习主席依法治国战略思想体系。

习主席强调治军方式的“三个根本性转变”，其实质是实现治军方式从人治到法治的深刻变革，为强军兴军提供更强劲的内生动力、更持久的制度保证。习主席指出：法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。古往今来，世界各国治军方式不外人治和法治两种。人治，突出将帅的个人作用，强调以德以礼治军。比如，《孙子兵法》讲“主孰有道？将孰有能？”儒家主张“德主刑辅”、以儒统兵，吴子强调“所谓治者，居则有礼，动则有威”。法治，强调以法为本，注重用法纪和制度约束管理军队，如《孙子兵法》讲“法令孰行”“赏罚孰明”。历史和实践证明，一个现代化国家必须是法治国家，一支现代化军队必须是法治军队。法治是优于人治的治军强军方式，人治方式虽可造就一时一地的强军，但往往流于人存政举、人亡政息；法治方式则可以保持一支军队常强恒强、战斗力经久不衰。实现强国强军，必然要求国家治理体系和治理能力的现代化，也必然要求军队治理体系和治理能力的现代化。习主席作出按照法治要求转变治军方式的重大战略决策，符合强国强军必强法的历史铁律，符合信息化战争的内在要求，为建立我军特色的科学的组织模式、制度安排和运作方式，为推动军队正规化建设向更高水平发展，指明了基本路径、战略抓手和现实着力点。

（二）按照法治要求转变治军方式是把法治作为治国理政基本方式的内在要求，是我党治国治军方略的重大创新

习主席指出：全面推进依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务，也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。习主席在军委一次重要会议上讲，他在主持党的十八届三中全会决定起草时，提出了健全军事法规制度体系的要求；在主持党的十八届四中全会决定起草时，明确要求把依法治军、从严治军问题单列一块写进去。这样就把依法治军纳入了依法治国的总体布局之中，上升为党的意志，摆到了更加突出的战略位置。从党和国家事业全局的高度，从政略和战略、强国和强军相统一的角度，一体统筹、同步推进改进党的领导方式和执政方式、转变治军方式，既凝结着我们党对我国几千年治国治军方式特别是新中国成立后治国治军方式历史经验教训的总结反思，也体现了我们党着眼国家由大向强、军队由大向强的阶段性特征和长远性需求在治国治军方式上的重大转变。

纵观我国五千年文明历史，法律文化遗产非常丰富，但历史上的中国还不是法治国家。鸦片战争后，特别是戊戌变法、辛亥革命中，一些仁人志士试图将西方国家的法治模式移植到中国，以实现变法图强的梦想。但由于历史和阶级的局限，他们的努力终归失败。在中国共产党领导下，中国人民经过革命、建设和改革，逐步走上建设社会主义法治国家的道路。习主席在党的十八届四中全会上精辟总结：“经验和教训使我们深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”

新中国成立以来，我们党对建设社会主义法治、推进依法治国和依法治军，进行了艰辛探索，走过了不平凡的道路。从新中国成立到改革开放之前，为社会主义法治建设奠定了初步基础。1949年制定《共同纲领》，1954年颁布第一部《宪法》，确立了国家法制的基本架构。“文革”期间，我国法制建设遭到严重破坏和践踏，连国家主席的人身安全都得不到保障。改革开放以来，我们党领导开创了中国特色社会主义法治道路。1982年重新修订《宪法》；1997年党的十五大将“依法治国”确立为治国基本方略，明确了“建设社会主义法治国家”的重要目标；1999年将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《宪法》；2002年党的十六大提出“推进依法行政”的战略任务；2007年党的十七大提出加快建设社会主义法治国家。党的十八大以来，我们党着眼实现中国梦强军梦，全面推进依法治国，开启了建设法治中国、法治军队的新征程。

深入推进依法治军从严治军，是习主席全面推进依法治国思想体系的重要组成部分；按照法治要求转变治军方式，是坚持依法执政、改进党的领导方式和执政方式在军事领域里的生动体现和具体展开。把深入推进依法治军从严治军纳入全面推进依法治国总体布局，并从治国治军基本方略的高度强调按照法治要求转变治军方式，是我们党治国理政、治军强军基本理念、基本方式的划时代突破。

（三）按照法治要求转变治军方式是我党建军治军理论和实践的重大升华，是强军兴军的必由之路

崇尚法治、厉行法治，历来是建军治军强军的铁律。我国古代，孙武校场处斩不听令的吴王爱姬，司马穰苴处斩不遵王命的监军，诸葛亮挥泪斩马谡，周亚夫军营森严壁垒、连汉文帝到军营犒军也不能随便出入，都是千古佳话。“岳家军”“戚家军”所向披靡、威震敌胆，一个重要原因就是军纪严明。外军也非常重视法纪问题。以美国为例，1775年美国独立战争爆发，当时的大陆军总司令华盛顿为了巩固部队的战斗力，亲自制定和颁布了《陆军刑事条例》。目前，美国全国性的国防和军事法律有40多部，各州和各军兵种也有众多法令，仅美国陆军部制定的条令、条例、规程就有上千种，大到如何训练、使用武器，小至鬓角、指甲能留多长，都有明确规范。

我们党在领导革命、建设和改革的各个历史时期，始终高度重视用严格的法规、严明的纪律建军治军。红军初期，毛主席亲自主持制定三大纪律八项注意，我军至今仍在执行。1937年10月，抗日军政大学六大队队长黄克功，因逼婚不成一时冲动，开枪打死陕北公学女学员刘茜。法院审判时，他请求战死抗日前线并给毛主席写求赦信。毛主席在写给雷经天和黄克功的复信中说：“黄克功过去斗争历史是光荣的，今天处以极刑，我及党中央的同志都是为之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪，以一个共产党员红军干部而有如此卑鄙的、残忍的、失掉党的立场的、失掉革命立场的、失掉人的立场的行为，如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育每一个普通的人。” 毛主席强调,“共产党与红军对于自己的党员与红军成员，不能不执行比一般平民更加严格的纪律”。最终，黄克功被依法执行枪决。与之形成鲜明对照的是，国民党名将张灵甫，1936年任团长时无端怀疑妻子不贞而将其击毙，激起国内妇女界激愤并要求依法判处死刑。蒋介石却以抗战需用人，让他“戴罪立功”出狱上前线，使军法被公开践踏。这一正一反的两个事例，反映出我军能够从弱小走向强大，我们党的“延安作风”能够打败国民党的“西安作风”，靠的就是铁的纪律，靠的就是执法如山。

新中国成立后，依法治军从严治军成为推进我军革命化现代化正规化建设的重要保证。《宪法》《国防法》和《中国人民解放军政治工作条例》，都明确规定了党对军队的领导权，使党对军队的绝对领导成为法律规范。1982年《宪法》以国家根本大法的形式，首次规定“中央军事委员会实行主席负责制”。1988年底军委扩大会议提出“依法治军”。1990年《中国人民解放军内务条令》，第一次以军事法规形式明确规定“坚持从严治军、依法治军”。1997年制定的《国防法》规定“坚持依法治军”，把依法治军方针上升为国家意志。党的十六大、十七大、十八大都明确提出，要提高依法治军的水平，加大依法治军从严治军力度。特别是党的十八届四中全会《决定》，对深入推进依法治军从严治军作出专门部署，提高到党和国家战略的高度。

按照法治要求转变治军方式，根植于我们党建军治军丰厚的历史经验，是新形势下实现强军目标的必由之路。习主席强调：军队越是现代化、越是信息化，越是要法治化。首先，这是坚持和完善中国特色社会主义军事制度、进一步完善党对军队绝对领导实现形式的必然要求，有利于从法理上坚决捍卫党对军队绝对领导的根本原则和一整套制度，以法治强制力确保党指挥枪的原则落地生根。其次，这是坚持战斗力这个唯一的根本的标准、确保我军能打仗打胜仗的必然要求，有利于形成聚焦战斗力、服务战斗力、保障战斗力的政策导向、制度体系和监督机制。第三，这是坚持和弘扬我军优良传统、永葆我军本色和作风的必然要求，有利于把我军长期在血与火的斗争中凝结而成的优良传统用法规制度的形式巩固起来、传承下去，让广大官兵内化于心、外化于行。第四，这是确保改革在法治轨道上积极稳妥推进的必然要求，军队改革已进入实质性启动阶段，复杂性前所未有、难度前所未有，需要充分运用法治所特有的规范性引导性强制性来凝聚改革共识、减少改革阻力、巩固改革成果。第五，这是确保我军反贪肃腐由治标向治本转变的必然要求，有利于把权力关进法治的笼子里，用明规则代替潜规则，营造由不敢腐向不能腐到不想腐转进的法治和制度环境。

二、按照法治要求转变治军方式，必须着力解决存在的突出矛盾和问题

当前，深入推进依法治军从严治军的良好态势逐步形成，按照法治要求转变治军方式基本成为共识，但存在的矛盾和问题也非常突出。我们必须按照习主席的指示，强化问题导向，找准问题症结，在问题倒逼中破解难题，坚定不移地把按照法治要求转变治军方式向前推进。

（一）军事法规体系不够完善，个别领域立法相对滞后，转变治军方式面临制度瓶颈

我国军事法规体系从无到有，与时俱进，取得了令人瞩目的成就，反映现代军事发展规律的中国特色军事法规体系基本构成，但还不能完全适应国防和军队建设日益迫切的法治保障需求。一是法规制度建设滞后于形势任务需要。一些军事法规形成于计划经济时期和机械化战争时代，与国防和军队建设的内外环境发展变化相比，与战争形态、作战方式和制胜机理的深刻变化相比，还存在诸多不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。比如，我军现行《作战条令》是1999年2月颁布的，至今已经16年没有修订过。16年来，战争形态加速演进，我军军事战略方针进行了两次大的调整，军事斗争准备的基点也发生了两次大的变化。我军在遂行联合军演、远洋护航、国际维和等多样化任务方面还缺乏明确的法规制度，很多情况下只能“摸着石头过河”；法规制度重于“搞建设”、弱于“能打仗”，日常管理方面的法规制度比较全、比较细，联合作战方面的法规制度比较少、比较粗。二是现行军事法规效力等级普遍不足。截至2014年8月，我国军事法律法规规章数量已达4000多件，但绝大多数法规属于军事规章和指导性文件，只规范某一领域、某一区域的军队事务，由全国人大立法、具有国家意志的仅有10余部，还缺少体现国家意志的权威性法律，来调节军队与政府、军队与社会、军队与公民之间的关系。三是重难点领域的立法没有实质性突破。受制于立法制度羁绊和部门利益冲突，一些关键领域、涉及多个部门的军事立法工作进展缓慢。四是少数法规制度质量不高。有的法律规范重权力轻责任义务、重实体轻程序，针对性操作性不强；有的法规尤其是规范性文件，条文设计合法性审查不足，调研论证、征求意见不够充分，一出台就面临要修改的问题；有的规范较为简略、粗糙，多宏观原则性规定、少操作性制度安排。五是立法部门化、碎片化问题比较突出。以中央军委名义颁布的由不同总部主导制定的军事法规之间、各总部各军兵种各大军区制定的军事规章之间以及军事法规与军事规章之间存在不统一、不协调的现象，影响了军事法规体系功能的充分发挥。

（二）军事行政执法不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，损害了法治的权威和尊严，这是转变治军方式的薄弱环节

依法治军关键是依靠法规制度的权威性稳定性，营造“法有授权皆可为，法无授权不可为”的建军治军环境。长期以来，军事执法一直是依法治军的“短板”，也是上下反映最为强烈的问题之一。一是执法主体不够明确。个别法规对主管机关、执法分工、执法程序、法律责任等规范不够具体，出现多头领导的现象，致使执法中有利可图的一哄而上，有的甚至重复执法；无利可图的则是以“齐抓共管”为名实则无人管，“共同负责”为名实则不负责。二是执法行为存在一定随意性。以行政权主导甚至代替司法权、监督权等，对自己有利的法律法规就执行，不利的就不执行。有的甚至借法律法规之名搞不正之风，以个人权势干扰阻挠执纪执法，权力出现异化。有的习惯于执法“一阵风”，落实要么不到位、要么搞过头，不在“常”“长”二字上下功夫。三是执法监督不够有力。执法监督部门分散设置，统一、高效、权威的执法监督体制机制尚未确立，难以形成监督合力。监督“网”不健全，下级监督上级、广大官兵监督上级机关和领导干部的制度不健全不完善。目前，世界上有40多个国家军队设有军事警察部队，作为维护军队法纪、打击军人犯罪的专业力量，有力增强了法治的权威，有效提高了执法的质量。这一做法值得借鉴。四是执法效力不够高。有的处理违法违纪问题调门喊得很高，但具体问责时，“大事化小、小事化了”“批评从严、处理从宽”，该处分的不处分，该立案的不立案，制度规定与实际做法存在“两张皮”，把法律法规当作“棉花棒”，致使法律法规失去了应有的约束力和威慑力。

（三）法治理念、法治思维较为淡薄，依法治军的方针没有在实践中真正确立起来，转变治军方式面临思想羁绊

我国几千年封建文化和儒家文化的皇权思想所形成的重“人治”轻“法治”的思想根深蒂固，在社会和军队都有深刻影响。具体表现为“五重五轻”：一是重令轻典。少数领导干部摆不正“权”与“法”的关系，重“权威”、轻“法威”，做决策、想问题、办事情，往往把法律法规放在一边，靠红头文件、首长讲话、下发通知等行政命令、行政手段推动工作。二是重治事轻治法。有的只是把法规作为管理的辅助工具，不能自觉地落实各项工作；有的注重树立个人权威，却轻视对法律法规权威的维护；有的不依据法规制度抓建设，而是整天忙于事务性工作，造成“机关忙乱、基层乱忙”；有的离开条令条例搞“土规定”“土政策”，名为结合实际，实则随心所欲。三是重整治轻常治。长期以来，突击式、运动式工作方式，被一些机关和单位当作“法宝”使用。工作缺少预见性、计划性，想到什么抓什么，想抓什么抓什么，想怎么抓就怎么抓，缺乏常态化抓建设的决心和毅力，经常在“乱”和“治”之间运动，不是整过头，就是不到位。四是重治下轻治上。少数领导机关和领导干部“长官意志”“特权思想”比较严重，将自己置于法律约束之外；个别领导干部“首长”意识浓厚，游离于法规制度之外，在执行法规制度上搞特权，成了不良作风滋生蔓延的“催化剂”，“马列主义对人、自由主义对己”，“两个嘴巴说话、两副面孔做人”。这种“严兵不严官、律人不律己”的错误方式，使依法治军从严治军单纯成为上级对下级、军官对士兵的严格管理，治军重心发生了偏移错位，削弱了依法治军从严治军的群众基础。五是重经验轻规则。少数领导干部没有真正把法律法规作为决策的基本依据，没有确立按照法治观念和逻辑来观察、分析、解决问题的思维方式，没有养成在法规制度框架内履行职责、行使权力的良好习惯，讲话不依法、遇事不用法、解决问题不靠法；有的重大决策不看法律规定，不走法律程序，以言代法、以权压法，出现权大于法、言高于法的现象。

（四）对权力的法律制约和法律监督不够有力，失之于宽、失之于软、失之于松，这是转变治军方式的最大障碍

依法治军的核心是治权，要害是治官。从本质上讲，深入推进依法治军从严治军的过程，就是法律与权力不断博弈的过程。如果不能把权力真正关进法治的笼子里，用法律控制权力、战胜权力，就不可能实现真正意义上的法治军队。当前，我军的权力结构和运行机制还不够科学合理，权力还没有得到有力有效的制约和监督，以致腐败现象时有发生，严重影响了军心士气，制约了军队建设的发展。一是权力配置不够合理。决策权、执行权和监督权之间没有形成相互制约。权力往往过分集中于主要领导干部手中，而少数主要领导干部法律意识薄弱，凌驾于组织之上，搞“一言堂”。有的部门和岗位既是运动员，又是教练员，还是裁判员，权力过大。二是权力运行不够规范。科学决策、民主决策机制不健全，暗箱操作和“潜规则”问题突出，决策随意、决策失误，有的造成重大损失和浪费。三是权力监督不够有效。监督制度不够健全，障碍和漏洞较多，存在“高压线不通电”“牛围栏关小猫”现象。监督部门的人员、经费受制于行政机构，监督职责定位不清，存在“上级监督太远、同级监督太难、下级监督太软”的困境，工作泛化、职能异化、主业弱化的问题比较普遍。

三、按照法治要求转变治军方式，努力实现依法治军、法治强军

我军是党绝对领导下的人民军队，是体现党和国家政治优势的重要力量。在全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，军队要走在全社会的前列、当好排头兵，要在革故鼎新中解决好治军方式转变的根本问题，使法治成为全体官兵的信仰，使法治思维和法治方式成为领导干部的基本准则，使依法办事成为全军上下的第一遵循，使法治成为治军的基本方式，不断提高国防和军队建设法治化水平，为实现中国梦强军梦作出更大贡献。

（一）强化自觉自信，打牢转变治军方式的思想基础

法治思想是法治的灵魂，是法治军队的精神支柱和内在动力。我们要把法治精神、法治意识、法治观念融入头脑，作为依法治军的铸魂工程和基础工程抓紧抓好，把好治军方式转变的总开关。

第一，核心是坚定法治信仰。习主席指出：深入推进依法治军从严治军首先要让法治精神、法治理念深入人心，使全军官兵信仰法治、坚守法治，没有这一条，依法治军从严治军是难以推进的。 80年前方志敏烈士临刑前写下这样一段话：“敌人只能砍下我们的头颅，决不能动摇我们的信仰！因为我们信仰的主义，乃是宇宙的真理！”革命先烈夏明翰在牺牲前写下这样一首诗：“砍头不要紧，只要主义真，杀了夏明翰，还有后来人。”现在读起来，仍令人热血澎湃，感叹信仰的伟大力量。法国思想家卢梭曾说：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”2014年，社科院抽取10206名中国城乡居民对“好社会”价值标准进行问卷调查，结果显示，民众对法治的认可度还不到20%。可见，传统的轻视法治思想没有彻底根除，法律远未成为规范和约束的“第一准则”。在这样的大环境下，我们更要突出法律至高无上，一切组织和个人都不能凌驾于法律之上、游离于法律之外等法治观念的宣传教育，通过全面推进部队法治教育训练、普遍开展院校法律知识教学、广泛开展先进法治单位创建等活动，使广大官兵学法懂法、知法用法；通过在治军实践中厉行法治，尊重官兵依法享有的知情权、参与权和监督权等，维护官兵的正当权益，让官兵切实感受到法治的最高权威，使法治理念真正入脑入心、落地生根，成为广大官兵的坚定信仰。

第二，前提是提升法治素养。落实习主席提出的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”要求，就是要通过法治教育训练，提高官兵的法治素养，把法治思维牢固树立起来，切实贯彻到行动中去。所谓内化于心、外化于行，就是要使广大官兵把依法办事作为基本的行为准则，养成自觉守法、严格执法、勇于护法、积极参与法律监督的良好习惯；使官兵自觉克服“盯着上头干工作、揣摩领导意图做事情”的思维定势和工作模式，在想问题、干工作、做事情时，把法治思维变成“第一反应”，坚持从法治视角观察矛盾、分析问题、寻求对策，从法定职能出发行使权利、履行义务，养成一切事情依法办理、一切工作依法开展的新常态。

第三，关键是增强法治定力。必须树立信法尊法守法护法的理念，确保全体官兵在法律面前一律平等，增强官兵依法履职的信念和决心；确立法治全领域全系统的观念，按照法治要求建设、治理和运用军队，把治军思想和举措体现在依法指导开展工作的各个层面、各个环节，将国防和军队建设各个领域、各项工作统统纳入法治的轨道。

（二）建立健全法规制度体系，夯实转变治军方式的法制基础

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”按照法治要求转变治军方式，必须以良法促善治。古希腊哲学家亚里士多德讲：“法治应该包含两重意义：已经制订的法律获得普遍的遵从，而人们所遵从的法律应该是良好的法律。”中国古代法家提出立法应当“遵天道”“因民情”“随时变”“量可能”“务明易”。转变治军方式，要遵循科学的立法原则，建立健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系，实现从“有法可依”到“良法善治”的跃升。

第一，立目标。“立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治。”立良法、立善法，首先要明确立法的目标。习主席指出：要用强军目标审视和引领军事立法。这就要求围绕实现党在新形势下的强军目标，按照国家法律法规建设的总体部署，紧密结合国防和军队建设实际，建立起与国家法律体系有机融合，符合建设信息化军队、打赢信息化战争客观规律，充分反映党的意志，体现公平公正，能够为军队战斗力生成和提高提供坚强保证的行之有效的法规制度体系，确保国防和军队建设时时、处处、事事有良法可依。

第二，强调控。充分发挥立法规划的作用，把军事、政治、后勤、装备各领域立法作为一个整体进行统筹，整合立法需求，合理确定军事法规制度体系建设的规模、结构和重点，加强综合立法，减少分散立法，增强法规的针对性系统性和协调性。强化规范性文件的审查备案和定期清理，全面清理与法律法规相违背的各种“土政策”“土规定”，提高法规制度的权威性、适用性和执行力。

第三，抓重点。结合当前形势和工作实际，我军立法应重点聚焦在以下几个方面：一是推动党对军队绝对领导的制度化、规范化、具体化，使其转化为可执行、可操作的制度规范，为确保军委主席负责制、党对军队绝对领导提供坚强法治保障。二是围绕贯彻落实新形势下军事战略方针，加快完善以联合作战条令为重点的现代作战法规体系，抓紧制定完善海上、太空、网络空间军事斗争、军事力量走出去、非战争军事行动等方面的军事法规。三是围绕深化国防和军队改革，建立与领导管理体制、联合作战指挥体制、力量规模结构等调整改革相配套的法规制度，完善军事人力资源政策制度、后勤管理制度和军民融合深度发展相关制度，抓紧制定军事机关组织法、信息化建设、军人法律地位和权益保障等方面的法规，使立法与改革互相衔接、互相借力。四是积极参与相关国际法规的创制和修改，争取国际军事话语权和立法权。

第四，重质量。党的十八届四中全会要求“抓住提高立法质量这个关键”。推进科学立法、民主立法，是提高立法质量、克服制度层面官僚主义和形式主义的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了官兵、依靠官兵，从官兵中来，到官兵中去。首先，创新官兵参与立法的途径和方式，比如，对涉及广大官兵切身利益的法规草案，可发布在全军政工网和军事法制信息网上，直接征求官兵意见建议。其次，推进精细化立法，着力做到“四防”：防止立法随意化，强化法规的合理性针对性；防止立法装饰化，强化法规的实用性操作性；防止立法冲突化，强化法规的系统性协调性；防止立法部门化，强化法规的严肃性权威性，确保军事法规制度实用好用易用。其三，探索委托第三方参与起草法律法规草案制度和立法评估制度，特别是对部门间争议较大的重要立法事项，要引入第三方评估，不能久拖不决。

（三）突出依法治权从严治官的重点，紧紧把握治军方式根本性转变的关键

习主席强调，“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任”，坚决纠正和解决法治不彰问题。在推进治军方式“三个根本性转变”过程中，各级领导干部既要履行好组织领导的职责，更要做好部队的表率。

一是依法优化权力配置。要充分发挥法律“定纷止争”的作用，依法优化权力配置，形成该集中的要集中、该分散的要分散的权力格局。一方面，使军事领导指挥权更加高度集中统一；另一方面，改变行政权力主导型的军事领导管理模式，使决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约，形成覆盖全面、运转高效、执行有力的权力监督体系，强化法律监督的权威性和实效性。

二是把权力关进法治的笼子。依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，就要健全以控权为核心的军事组织法律制度，优化、细化、具体化权力配置，使其在法治框架内规范运行；大力推行权力清单制度，细化各级党委、领导干部和机关的职责权限，规范权力边界，防止集体权力异化为个人私权，防止领导和机关职能“错位”“越位”和“不作为”“乱作为”；建立健全履职尽责报告制度，各级领导干部将决策依据、决策过程和行使权力的情况作为述职报告的重要内容；强化权力运行制约机制，突出决策权治理，健全决策咨询、论证、评估、审查制度，加强对决策过程和内容的监督，提高决策的透明度。

三是抓住领导干部这个“关键少数”。今年2月2日，习主席在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上强调，必须抓住领导干部这个“关键少数”。要铲除一切特权思想，真正确立起掌权者必须首先受制于法的理念与准则，做到敬畏组织，敬畏群众，敬畏法纪；在行动上进一步严格起来，手中紧握法律戒尺，做尊法学法守法用法的模范；在根本问题上进一步明确起来，坚持把党对军队绝对领导作为依法治军的核心和根本要求，全面贯彻军委主席负责制，完善和落实相关制度机制，确保一切行动听从党中央、中央军委和习主席指挥。

（四）坚持依法治军与从严治军相统一、法治建设与思想政治建设相融合，全面推进治军方式转变

“军无法不立，法无严不威”，“令严方可肃兵威，命重始于整纲纪”。按照法治要求转变治军方式，绝不是法治本身的“自转”，不能就法治讲法治，而是全方位、多手段的“公转”，是一个系统工程。

一是坚持依法治军与从严治军有机统一。必须贯穿一个“法”字，体现一个“严”字，把握住军队、军人、军事活动的特殊要求，坚持在立法、执法、司法、守法各个环节体现从严，标准要高于社会组织、严于普通公民。但这个“严”一定要严在法内、严之有据、严之有度，不能层层加码、突破法的底线，着力防止重严轻法、从严无度。要突出“执法必严”这个环节。有法不循，执法不严，其害甚于无法，一定要做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。坚持在法律的尺度内严管理、严训练、严作风、严纪律，一以贯之地把依法从严作为长期性、经常性任务抓好抓实。

二是坚持法治建设与思想政治建设紧密结合。一个道德修养高尚、政治素质过硬的人，一定是一个遵纪守法的人。治理需要法律和道德共同发挥作用，治法的同时，更要治心。党的十八届四中全会《决定》强调坚持依法治国和以德治国相结合。对军队来说，就是要使法治建设与思想政治建设有机结合，发挥二者的一致性、兼容性和互补性，使其相辅相成、相得益彰。要把法治内化为政治信仰和道德修养，靠法治把理想信念、党性原则、战斗力标准和政治工作的威信在全军牢固确立起来，靠法治纠治和破解思想政治建设的矛盾问题，靠法治恢复和发扬我军政治工作的优良传统。要重视发挥政治工作的生命线作用，以思想政治建设滋养法治精神、培育法治理念、塑造法治文化，把依法治军从严治军建立在高度政治自觉的基础上，变成广大官兵的自觉行动。

（责任编辑：邱蜀林）

中图分类号：E26

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2015）05-0004-09