文 / 本刊记者 汪玚

新疆高速公路代建纪实 铺就幸福的外来技术路

文 / 本刊记者 汪玚

公路代建制作为现代公路建设管理一种新的管理模式，在交通运输部充分酝酿、内地省区市大力支持下，首次在新疆大规模实施，这既是交通运输部支持新疆交通运输科学发展、率先跨越的重要举措，也是新疆加快交通基础设施建设，提升建设管理水平，培养、储备专业化管理人才，践行“新疆效率”的实际需要。

2011年3月8日，南疆片区续建项目全部复工。最早进行复工动员的国道314线库车至阿克苏设计施工总承包项目，正式拉开了新疆2011年公路建设的序幕。

作为国家高速公路网“五纵七横主骨架”的重要路段，也是新疆“Y型公路网”纵贯南北疆快速干线的重要组成部分，国道314线库车至阿克苏高速公路全线采用四车道高速公路设计标准，主线全长260公里，总投资64.91亿元，是新疆首次采取设计、施工总承包模式的公路项目，也是当前全国路线最长、投资规模最大的一条采用该模式建设的高速公路。

这样一条带动当地就业给沿途的库车县、新和县、温宿县、阿克苏市带来经济发展、民生建设系列反应的重要通道，却并不是完全由最熟悉地形风貌的当地人修建的。

代建公路=先进技术+管理经验

库车-阿克苏高速公路（摄影／李甘成）

对设计施工总承包项目，总承包方承担项目设计和施工的全部责任，比传统的施工承包模式风险责任大。目前，国内针对设计施工总承包的相关法规、规章尚不健全，没有设计施工总承包企业资质标准。

新疆维吾尔自治区交通运输厅针对该项目特点，依据《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》（交公路发〔2006〕702号）中设计施工总承包的资格条件要求，报请自治区人民政府，邀请具有甲级公路设计资质、施工总承包特级或一级资质、有国际或国内工程总承包业绩，并熟悉新疆公路建设的中交第一公路工程局有限公司、新疆昆仑路港工程公司、新疆北方机械化筑路工程处及山西省交通规划勘察设计院等4家施工或设计单位以联合体方式参与本项目的设计施工总承包的投标。中交第一公路工程局有限公司与中国公路工程咨询集团有限公司以联合体方式中标（主办方中交第一公路工程局有限公司）。建设单位新疆交通建设管理局与中标单位签订了项目设计施工总承包合同。

在指挥部和参建各方的共同努力下，项目的质量管控与质量通病治理取得了一定的成效，具有代表先进性的质量控制亮点不断显现，2010年8月份部组织的质量安全督查中，库阿项目的砼保护层厚度合格率达到93.75%，钢筋加工安装合格率更是达到了100%。同时工程进度得到有效保证，实现提前一年完成主线通车的既定目标。

公路项目代建在新疆公路建设史上早有实践。2008年，国道315线民丰-于田段和国道217线布尔津-白碱滩段两条公路建设实施了代建制，代建单位负责自项目施工图设计批复后直至项目竣工验收结束的整个期间内的建设管理工作（除设计评审、试营运管理、接收管养、竣工验收以及属于政府相关部门之间组织、协调、审批职责范围内的工作），2个项目分别于2010年11月、2009年12月顺利通过交工验收，两条首次实行代建制的公路不仅解决了当时新疆公路建设人才不足的问题，也部分引进了内地先进的技术和管理经验，为新疆进行大规模的公路建设铺垫了良好的基础。

代建并非“任性”提议

中央新疆工作座谈会和自治区党委七届九次全委（扩大）会议对实现新疆跨越式发展和长治久安做出了重大安排部署，交通基础设施作为新疆跨越式发展和长治久安的硬件，是建设发展的重中之重，迫切要求交通运输最大限度地发挥基础性、先导性和服务性作用。

按照自治区大建设、大开放、大发展的要求，“十二五”计划完成全社会交通固定资产投资1500～2000亿元，建设总里程7.6万公里。到2015年底，全区高速公路通车里程达到5000公里，建设规模为历史之最，建设任务异常繁重，对新疆交通建设提出了更高的要求和更大的挑战。原有单一的交通建设管理模式无法满足新形势下的新任务、新要求，从事公路建设项目的管理人员、技术力量明显不足，已无法适应公路大建设大发展的需要。

新疆高速公路建设起步较早，1998年建成通车的吐鲁番－乌鲁木齐－大黄山高等级公路是新疆第一条长距离高等级公路，2000年11月建成的乌鲁木齐－奎屯高速公路是新疆第一条高速公路，这两个项目的建成标志着新疆公路建设迈上了一个新台阶。但随后高速公路建设规模缩减，普通公路建设规模占比较大。在“十一五”期间，自治区公路交通基础设施建设总投资约670亿元，高速公路投资240亿元，占36%。在“十二五”前四年，自治区高速公路投资额约为900亿元，是整个“十一五”期间高速公路投资额的3.8倍。面对短时间、大批量高速公路建设任务，现有管理人员和技术力量的积累无法适应其需要。

交通运输部于2010年12月组织全国21个援疆省市的交通运输主管部门和公路建设管理单位召开了援疆工作协调会。2011年1月12日，交通运输援疆工作推进会在乌鲁木齐顺利召开，来自全国21个省区市的交通厅（委）负责人就进一步贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，加快推进援疆交通各项工作进行再安排、再部署、再落实。在交通运输部的组织下，在各省市交通运输主管部门推荐的基础上，自治区交通运输厅、交通建设管理局通过商谈、比较，选择了14个省市18家单位作为代建单位。会议期间，新疆交通建设局受交通运输厅委托，先行与各代建单位签订了代建框架协议书，新疆公路代建工作正式拉开帷幕。

公路代建制作为现代公路建设管理一种新的管理模式，在交通运输部充分酝酿、内地省区市大力支持下，首次在新疆大规模实施，这既是交通运输部支持新疆交通运输科学发展、率先跨越的重要举措，也是新疆加快交通基础设施建设，提升建设管理水平，培养、储备专业化管理人才，践行“新疆效率”的实际需要。

“对新疆采取的代建制模式具有一定的特殊性，既要按市场经济规律运作，又不能光算经济账，必须坚持五项原则。一是坚持讲政治、讲大局、讲合作，以高度的责任心、紧迫感、使命感，优质、高效、快速推进新疆公路建设；二是坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动代建工作以市场经济模式运作；三是坚持把能力建设作为重要目标，培养代建管理能力，不断提高代建工作水平；四是坚持责任明确、权责对等的原则，明确项目业主和代建单位的各自职责，科学分工，齐心协力推进项目建设；五是坚持因地制宜，结合新疆实际情况，增强新疆自我发展能力，把兄弟省市的支持帮助同充分发挥新疆自身的比较优势、后发优势结合起来，破解发展难题，增添发展动力。”

——交通运输部副部长冯正霖在北京召开的新疆公路建设项目管理协调会上强调

荒漠之韵——浙江代建麦喀项目

参与新疆公路代建工作的单位

更好的适应性与优越性

与通常的援建方式不同，交通援疆代建有以下几个特点：一是技术援疆，各援疆省市组建经验丰富工程管理、技术团队支援新疆公路建设；二是自治区交通建设管理局和代建单位签订了《代建协议书》，以市场经济中合同方式约定双方责权、代建管理范围和内容、目标、费用、违约处理等，是双方开展工作的依据；三是以项目建设单位管理费的一定比例作为代建管理费，使代建单位投入成本得到了保障，解除了代建单位资源投入的后顾之忧，能够更大程度上发挥其积极性和主动性。

按市场经济规律运作，通过代建协议，明确责权利，细化各项建设管理工作的职责，达到事事有依据，实现了方向正确、运作有序。

由于代建管理模式还处于实践探索阶段，国家法律法规对于代建单位尚无主体资格要求的规定。新疆公路代建单位由援疆代建省市根据各省市实际情况推荐建设管理经验丰富的单位，由自治区交通运输厅、交通建设管理局筛选产生。

参与新疆公路代建工作的单位性质各异，包括事业型业主单位、企业型业主单位、设计院、咨询公司、专业高校。多种性质的代建单位各有其特点，业主单位长期负责大量公路项目的建设和管理，管理能力强，建管经验丰富，但咨询服务技术能力较弱。设计院的技术能力强，但管理经验和能力相对较弱。咨询单位的咨询服务技术能力强，有一定管理能力，但财务抗风险能力较弱。高等院校的理论丰富，有一定技术能力，但管理能力和实践经验较弱。

代建公路建设项目工程质量检查结果汇总表

在不同环境、条件下，各类代建单位都能发挥出各自的优势，如在项目建设初期，设计存在不完善、深度不够的情况下，设计院和有设计能力支持的代建单位，可发挥其设计优势，迅速介入项目建设，解决各类设计不完善的问题；而在项目建设过程中，建设管理经验丰富的建设单位、咨询公司能够更好的发挥其建设管理综合管理能力强的优势，在施工组织方面具有更好的适应性和优越性。

在新疆公路代建项目中，就代建单位与监理单位的关系开展了两种方式的探索，一是采用代建单位与总监办合并，招标驻地监理办两级管理模式，二是采用代建单位和监理办合并成一级管理模式。这两种方式探索将代建与监理两项制度融合，来扩展监理的范围、空间，可以有效解决代建单位与监理单位职能交叉、职责不清的问题，可以减少指挥部与监理之间的磨合期。指挥部和总监办合署办公，可以极大地简化工作环节，提高工作效率，实现资源的最优化配置。

交通运输厅根据建设计划，结合自身管理力量选择除阿喀高速公路以外的其余高速公路及其附近的二级路共29个项目作为代建项目，受项目建设条件影响，最终实施了22个代建项目，其中国高网项目8个，地方高速项目5个，国省道改造、资源路项目项目9个。

“十二五”前四年，自治区交通基础设施建设投资规模约1300亿元（不含兵团），其中代建项目投资总额约730亿元，占比56%；高速公路投资总额904亿元，代建高速公路投资640亿元，占比71%，其中新开工高速公路项目14个，代建高速公路项目13个，占比93%。

总体来看，代建项目具有项目总体规模特别大、项目分布范围广，没有技术复杂的特大桥隧工程，总体技术难度不高的特点；多数项目具有新疆地区特有自然环境特点，如穿越盐渍土、戈壁滩、湿地、沙漠路段；穿越自然环境恶劣的路段，个别月份有十四级大风、夏季地表温度高达76℃，年降雨量只有8mm等；部分项目同样面临国内公路建设常见的征地拆迁问题、环保问题、改扩建项目的交通组织问题等。