钱宁峰

通过政府内部权力法治化塑造法治政府的新形态*

钱宁峰

十八届四中全会“决定”指出，强化对行政权力的制约，重点是要加强对政府内部权力的制约，在历史上首次提及“政府内部权力”概念。长期以来，无论是法治理论还是法治实践中，“行政权”或者“行政权力”等词汇比较常用，但是学术界却很少区分权力的内外部面向。例如，有学者将行政权界定为“主体以公共利益为依归，依法直接、主动、连续为社会和公民提供公共服务的一种相对独立的公共权力”①。这种界定方式将行政权或者行政权力视为一种整体性权力。那么，作为行政权力一部分的“政府内部权力”到底是一种什么性质的权力？笔者以为，政府内部权力通常是指政府及其部门在人、财、物等方面的处置权力。对此，有必要进一步深入探讨政府内部权力在依法治国特别是依法行政中所处的地位。

从外部到内部：法治政府建设视角的转换

法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分。无论是法学理论还是法治实践，传统的法治叙事立场基本上是外部式的。这种外部式视角的特点就是将政府作为一个整体来看待，法治对政府的要求就是实现对行政权力的制约。其制约方式更多地是从外部要求行政机关依法行政。至于行政机关内部有关权力配置、分配和运作是否符合法治要求则在所不问。这种立场在很大程度上与特殊的法治观具有紧密的关系。这种法治观认为，行政机关在行使行政职权时，只要作出的行政行为符合法律规定就足以满足法治的基本要求。在这种观念主导下，法治政府建设偏重于行政机关的外部行政行为，如行政决策、行政执法，而很少考虑与外部行政行为相关的内部行政行为，如组织、人事、经费和物质设施。之所以会形成此种外部式的法治政府建设视角，可能有以下原因：

第一，权力制约理论的影响。尽管权力制约和监督已经成为法治的一项重要原则，但是这种制约或者监督更多地是立足于传统权力分立学说所建构的立法、行政和司法三种职能基础之上的。在经典法治理论中，所有国家权力均受到法律的约束，限制国家权力成为实现法治的不二法门。依法行政、法治政府的目标就是制约行政权力。然而，将权力制约模式作为认识行政权力的框架存在着内在的缺陷，即使承认此种观念的有效性，行政机关本身在权力制约下如何运转，也是同样重要的问题。忽视行政机关的内部权力过程，将使法治政府建设停留在表面之上，因为人们常常将法治的注意力集中于立法监督和司法控制两个层面。这并不是说对行政权力的外部监督不重要，而是说，在既有的权力制约理论中，行政机关内部的权力制约问题被人们有意无意地忽略了。

第二，政府概念的误用。在法治话语中，政府概念是一个难以说清楚的概念。人们常常将政府视为行政机关，以至于法治政府建设的目标就是政府依法行政。然而，这种认识使法学研究忽视了以下现象：法律权利和法律义务在当代法律活动中往往是分配给政府部门(通常意义上的行政机关)，而不是政府。在某种意义上说，行政机关决定着法治的实现程度。而从实践来看，政府和行政机关属于两级层次。在这种情况下，政府概念和行政机关概念的混淆使政府和行政机关之间的关系在法治政府建设中难以凸显出来，因为在人们的观念中上述关系属于政府内部领域，并不需要法治化。然而，法治政府建设始终受到政府和行政机关关系的影响。一方面，法治政府建设在各地实践中却被转化为政府要求行政机关依法行政。另一方面，行政机关依法行政也需要政府进行统筹安排、扎实推进。

第三，法律在政府内部权力领域中的缺失。随着中国特色社会主义法律体系的建立，有法可依至少已经在文本层面得以实现。然而，法律实施始终有赖于政府或者行政机关的规范性文件的配合。正因为如此，依法行政在事实上表现为依“通知”行政。②一旦将研究视角转向政府内部，人们可能会发现法律、行政法规、地方性法规、规章的实施始终有待于规范性文件的层层落实。之所以造成这种状况，其原因在于法律实施本身需要政府及其部门内部职能、权力和资源的有效分配。目前，法治政府建设往往重视政府外部权力的法律规制，而很少关注政府内部权力的法律规制，这就必然造成法律深入政府内部获取相应资源支撑的过程分析的缺失。

正因为如此，十八届四中全会“决定”提出的“政府内部权力”命题对于法治政府建设具有深远的意义，有助于人们充分认识到对行政权力的制约必须关注对政府内部权力的制约。这不仅关系到法治政府建设的成效，也关系到法治中国建设的成败。

政府内部权力法治化：法治政府建设的新思路

虽然十八届四中全会“决定”提到了政府内部权力问题，但是从决定语境来看，其主要是针对行政权力制约而言的，包括权力集中的部门和岗位、政府内部层级监督和专门监督、审计监督。实际上，任何行政领域均涉及政府内部权力问题。从历史来看，政府内部权力问题始终是法治建设之外的课题，要么属于行政体制改革范围，要么属于权力运行制约和监督体系范围，而没有纳入到法治建设的议事日程之中。十八届四中全会“决定”将加强对行政权力特别是政府内部权力制约纳入到全面推进依法治国的总体布局之中，体现了法治政府建设的新思路，即政府内部权力法治化。由于政府内部权力涉及组织、人员、财物等诸多方面，因此，政府内部权力法治化主要体现在以下方面：

其一，政府内部组织法治化。法治政府要求行政组织法治化。十八届四中“全会”决定指出，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这一规定体现了行政组织和行政程序法治化的基本要求。尽管从文字表述上看，政府内部组织如何法治化的问题似乎并没有受到关注。然而，行政组织法治化必然包括政府内部组织法治化，否则行政组织法治化只能停留在表面上。从实践来看，由于政府内部组织往往被视为行政组织自由裁量范围，因此，政府内部组织的变动权虽然要经过审批程序，但是仍然难以受到法律的有效规制。这就有必要加强政府内部组织法治化，特别是将三定方案上升为法律法规，以保证政府内部组织的法律权威性。

其二，政府内部结构法治化。法治政府建设涉及到政府内部人员、权限、经费、资产等方面的调配。一旦离开了政府内部资源的有效供给，法治政府建设将难以为继。因此，政府内部结构法治化也是政府内部权力法治化的应有之义。从实践来看，政府内部资源的调配往往出现不均衡现象，容易形成权力集中和权力固化现象。因此，十八届四中全会“决定”指出，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权。这一规定实际上就是针对政府内部结构不均衡现象所提出的。在事务方面，要实行分事行权，即在工作中按照不同事务性质进行权力划分，每个工作人员在自己负责的事务范围内行使权力。其具体做法就是将一个部门一个地区主要领导的权力科学地分解到班子成员，从权力分工上改变一个人说了算的权力结构。在岗位方面，要实行分岗设权，即将每一个部门的工作按照不同岗位进行划分，明确每个岗位的职能与权限。其具体做法就是将重点岗位的权力分解到不同岗位，从权力设置上改变权力过于集中的体制。在层级方面，要实行分级授权，即在上下级之间实现纵向分权，以保证上级与下级之间相互配合。其具体做法就是将集中于某一层级的权力分解为不同层级共同负责，从权力授予上改变“上级权大、下级无权”的机制。只有这样，才能建立符合法治政府建设需要的政府内部结构。

其三，政府内部控制法治化。政府内部控制是行政管理的重要课题。对此，有学者提出：“政府部门内部控制是由各级政府部门及其全体职员实施的、旨在实现控制目标的过程。”③可见，政府内部控制既涉及人员的管理，也涉及财物的管理，更涉及流程的管理。同时，政府内部控制还涉及到横向权力的控制，以及纵向权力的控制。十八届四中全会对此分别提出特别要求。一是定期轮岗。任何领导干部在一个部门或岗位上长期工作，有可能会出现权力固化的状态。要打破这种僵化的权力模式，就必须实行权力动态调整。这就需要加大定期轮岗力度，保证政府内部权力不长期过度集中在一个人手中。二是强化内部流程控制。长期以来，企业内部流程控制受到了广泛关注。但是政府内部权力流程控制却很少为人们所关注。即使有些政府部门注意到强化内部流程控制的必要性，但是并非普遍现象。这就需要从程序上进一步强化政府内部流程控制体系建设。三是完善政府内部层级监督和专门监督。由于政府内部层级监督和专门监督往往涉及上下级政府之间的监督，因此，上下级政府之间的监督法治化必然成为政府内部控制的重要组成部分。

由此可见，政府内部权力法治化已经在十八届四中全会决定中得以体现，必将为法治政府建设提供新的动力。

立足政府层面构造符合法治要求的行政权力体系：政府内部权力法治化的路径选择

要实现十八届四中全会所提出的法治政府目标，就必须加强政府内部权力法治化，形成政府内部权力和外部权力的双重法治制约，以塑造法治政府的新形态。尽管十八届四中全会决定对政府内部权力法治化已经得以明晰，但是要将其落实到位，仍然有赖于相应的配套措施。

第一，以内部审计为突破口重构政府内部权力。要按照法治政府的要求重新建构政府内部权力形态及权力机制。从目前来看，政府内部权力制约主要是通过外部监督，如审计监督来促使行政机关自行纠正。然而，由于各级审计机关在组织结构上独立于行政机关，因此，即使通过审计发现行政机关政府内部权力存在问题，也难以深入行政机关内部。因此，有必要在行政机关内部建立内部审计机制。这种政府内部审计机构和目前的审计机关不同，是一种既在政府部门又相对独立于政府部门的组织，其目的在于评估政府内部权力的运行绩效。基于国情，可以考虑通过纪检监察组织来承担内部审计任务。十八大以来，纪检监察系统通过巡视方式来督促行政机关完善政府内部权力制度体现了这一思路。但是，要使政府内部权力法治化，必须实现纪检监察机关内部审计常态化。

第二，要强化政府内部流程体系建设，优化政府内部权力。通常来说，任何政府部门均具有相同的管理内容，这就为政府内部流程体系的规范化提供了实现的可能性条件。按照政府内部控制理论，其通常包括九大类控制机制，即预算控制、收入控制、支出控制、财政拨款结余控制、资产管理控制、工程建设项目控制、政府采购控制、经济合同控制、财务信息化控制。④这些控制机制在政府内部权力中发挥着独特的作用。通常来说，政府内部流程体系建设偏重于财务控制，而很少关注其他控制机制。即使强调政府全方位内部流程控制，但是在管理流程上往往不具有连贯性，这就需要进一步整合政府内部流程，防止内部流程的分散化，从而保证政府内部权力的有效运转。

第三，要加强政府内部决策制约机制建设。由于政府内部权力安排体现了科层制的结构形态，因此，政府内部决策在事实上是由政府和行政机关来共同参与决定的。尽管政府领导基于行政首长负责制具有最终决定权，但是其仍有赖于行政机关内部各种组织来予以落实。这种表面上决策权集中而实际上分散的现象使得政府及其部门人员拥有较大的自由裁量权。因此，加强政府内部组织决策权力制约成为政府内部权力法治化的新课题。从实践来看，通过建立各级政府及其部门“一个窗口”服务的政务服务中心模式有可能改变以往政府部门决策裁量权过大的状况，从而使决策过程更为透明高效。

第四，提升政府法制部门在政府内部权力法治化中的地位。要使政府内部权力法治化发挥作用，有必要通过政府法制部门将法治力量渗透进政府内部领域。这就要加强政府法制部门在政府中的地位，防止政府内部权力脱离法治轨道。目前，各级政府均设立了专门的法制部门，同时，各级行政机关往往也有相应的法制机构。但是政府法制部门始终难以发挥对政府内部违纪违法现象的纠正作用。因此，有必要调动政府法制部门人员积极性，赋予其对政府各部门的监督权力，尤其是要加强政府法制部门在行政权力合法性和合理性审查中的分量，防止部门利益损害法律实施的力度。

第五，要改进政府层级监督机制，实行政府责任制。尽管从表面上看，上级具有监督下级的权力，但是随着层级增加和组织的扩张，上级对于下级的监督力度呈现递减态势。与此同时，外部监督在政府层级监督中却发挥着突出的作用。过度依赖外部监督必然导致政府层级监督的弱化，这就要改进政府层级监督方式，实行政府责任制。一级政府对本级政府及其部门的违纪违法行为均要承担责任。在这种情况下，上级才能常常监督下级。尤其需要注意的是，基层政府内部权力制约最为薄弱，其与上级监督不到位有着密切的关系。因此，必须研究政府层级监督与专门监督相结合的机制。在必要的条件下，应当建立由政府负责人牵头、有关部门参加的层级监督体系，并使之规范化。

第六，要完善党政领导干部问责和公务人员行政问责相结合的机制。目前，我国已经建立了公务人员处分制度和党政领导干部问责制度。然而，上述两种制度却出现了两种不同的效果：一方面，公务人员处分在政府内部权力领域很少得到有效实施；另一方面通过问责而导致的行政处分却频频出现。这说明在政府内部权力方面，行政问责制并不能制度化、规范化，而只能通过临时性的问责来实现。例如，由于违反中央八项规定而导致的行政问责很多，但是这些行政问责的行为往往是政府内部权力规定的对象，却很少在日常监督中被追究责任。因此，要进一步规范行政问责制度，确定问责范围和程序，使行政问责内化为政府内部权力法治化的重要机制。

①朱最新：《行政权概念新释》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2005年第6期。

②杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年，第158页。

③④张庆龙：《政府部门内部控制：框架设计与有效运行》，化学工业出版社，2012年，第85-86、125-164页。

钱宁峰，法学博士，江苏省社会科学院法学研究所副所长、副研究员。南京，210013

*本文系江苏高校2011区域法治发展协同创新研究中心成果。