张春良



体育协会内部治理的法治度评估
——以中国足协争端解决机制为样本的实证考察

张春良

中国体育行业是“总会-协会或团体-个体”三位一体的组织结构，协会是促进体育行业法治的中坚力量，其内部治理的法治状态表征了我国体育法治的程度、问题和演进方向。中国足协是适当的样本，它建立起了“权力机构-行政机构-司法机构”的分工合作模式，司法职能的相对独立化使其内部治理彰显出法治精神，但作为足协司法机构的仲裁委员会仍属内设机构，且对足协行政机构负责，法治化不彻底。治标方案是在足协内部改良司法职能的独立性；治本方略则是推动协会内部司法职能的彻底外化，设置统一的体育仲裁机制，实现体育行业总体上的司法职能独立化、专业化和权威化。样本考察显示，中国体育法治在途中。

体育协会；中国足球协会；内部治理；体育仲裁；体育法治

1 体育协会内部治理中纠纷解决机制的概况

体育协会在体育行业自治中居于承上启下的关键地位①本文所指体育协会限为全国性体育协会。，体育协会的治理机制在协会内部的微观层面，以及在协会间的宏观层面发挥着双重的秩序建构作用。作为体育协会的治理机制之重要组成，协会内部的纠纷解决机制——通常是仲裁机制，对体育秩序的建构尤其具有重大和直接的因果制约效应。这种制约效应体现为对协会、对行业自治权力运行的审查、管控和后续指引。合理的内部纠纷解决机制能有效遏制行业自治中的不端和违法行为，矫正行业自治的内在缺陷；也是行业自治与外部法治，承载法治精神，对行业自治实施法治化改造的枢纽。我国奥运项目类全国单项体育协会共有31个，考察各协会章程的机构设置可发现，此类内部纠纷解决机制主要有两大类型：一是纪律委员会，二是仲裁委员会。由于纪律委员会属于行政性质的机构，因此，并不是严格意义上的司法性质的纠纷解决机构。据此，可将我国奥运项目类体育协会的内部纠纷解决机制之设立模式概括为三类：

第一类是单设纪律委员会。采取此种机构设立模式的协会包括中国举重协会、中国柔道协会、以及中国跆拳道协会。其中，中国柔道协会还将反兴奋剂工作纳入纪律委员会之中，形成“纪律和反兴奋剂委员会”。

第二类是同时设立纪律委员会和仲裁委员会。采取此种机构设立模式的协会在具体方式上又分为两种：一是分立方式，中国足球协会就是唯一采取将纪律委员会和仲裁委员会分别设立的协会；二是合并方式，中国网球协会也是唯一将纪律委员会和仲裁委员会合二为一地设立为“纪律仲裁委员会”的机构。

第三类是未常设任何纠纷解决委员会。其他体育协会则在其章程中没有对内部纠纷解决机制的设立进行明确规定。这当然不是说，这些协会没有纠纷解决机制，如中国篮球协会就在中国男子篮球甲A联赛之中设有纪律处罚机构和规范。但必须指出和明确的是，此类纠纷解决机制是局部或非常设性的，并非协会层面的常设性纠纷解决机制。当然，从发展角度看，很多协会章程赋予其权力机构及其执行机构依照规范新设分支机构或专门委员会的职权，这就为纠纷解决功能的专门化、独立化和实体化提供了可能。然而，就现有的机制建设看，大多数体育协会在其章程中未设立任何专门和常设的纠纷解决机构。

在三类模式中，第二类设立模式无疑是相对完善的。它一方面明确区分了纪律委员会和仲裁委员会的不同角色，体现了纠纷解决的专业分工；另一方面，纪律委员会作为行政性质的纠纷解决机构，从现代法治的精神看，它属于协会行政机构的重要组成部分，当其裁断涉及协会及其行政机构的争议时，其“既是运动员，又是裁判员”的地位之独立性是备受质疑的。为此，应在行政机制之外专设相对独立的纠纷解决机构，这就是仲裁委员会。中国网球协会将两种性质不同的纠纷解决机构合而为一，抵消了二者分立的合理性。中国足球协会(以下简称“中国足协”)区分二者、分别设立的方式，既体现了协会内部治理的法治精神，又成为中国各体育协会中的先行者和先进者。本文拟以中国足协的内部仲裁机制为样本，对我国体育协会内部治理机制的法治状态进行实证考察，希冀在我国体育协会中起到正向示范作用。

2 仲裁机制在中国足协内部治理中的地位

2.1 中国足协的内部治理结构

中国足协是非营利性的社会团体法人，其建立的内部治理结构体现了法人治理的基本架构。从法人治理的分权与制衡角度出发，可将中国足协内部的治理主体概括为权力机构、行政机构和司法机构三个方面，分述如下：

2.1.1 作为权力机构的会员代表大会

中国足协会员包括单位会员和个人会员两类。个人会员并非是指足球运动员或其他与足球有关的工作人员，而是特指经单位会员或主席会议提出，并经执行委员会批准，对中国足球事业有突出贡献的人士，个人会员又被称为中国足协荣誉个人会员。会员代表大会是中国足协的“最高权力机构”，掌握并决定中国足协的最高决策，包括：制定和修改中国足协章程；选举或罢免中国足协主席；表决通过副主席、秘书长和司库人选；审议执行委员会的工作报告；决定中国足协终止事宜；决定其他重大事宜。

执行委员会是中国足协最高权力机构的常设机构，它在会员代表大会闭会期间行使大会职权。执行委员会的“常设性”是相对的：相对于会员代表大会“四年一会”的周期而言，它具有常设性；但它也具有非常设的特征，即执行委员会实为“年会”，一般是“一年一会”。执行委员会的职权主要包括执行会员代表大会的决议；向会员代表大会提议选举并罢免主席；决定和筹备会员代表大会或特别会员代表大会；向会员代表大会报告工作；决定会员的吸收或除名；决定其他重大事项。

2.1.2 作为行政机构的主席会议

中国足协主席是中国足协负责人，也是其法定代表人。主席会议负责执行会员代表大会和执行委员会的决定，并在执行委员会闭会期间处理中国足协的重要日常工作。主席会议采取月会制，其职权主要包括：执行会员代表大会和执行委员会的决定；筹备会员代表大会；决定会员的吸收或除名；决定副秘书长及各机构主要负责人；领导中国足协各机构开展工作；决定其他重要事项。

主席会议下设办事机构，由秘书长负责领导，它是中国足协真正意义上的行政机构，负责处理中国足协的日常工作事务。秘书长领导下的常设办事机构主要职权包括执行执行委员会和主席会议的决定；执行各专项委员会的决定；处理日常事务性工作；负责对外联络工作；管理中国足协财务；办理其他工作。

2.1.3 作为司法机构的仲裁委员会

仲裁委员会在中国足协内部治理结构的规则设计中并不具有特别突出的地位，它与纪律委员会、裁判委员会、各级各类足球委员会等共同组成中国足协的职能机构，是中国足协领导下的各专项委员会之一。其组织制度由执行委员会确定；工作机构及人员配置则由主席会议批准。对于仲裁委员会的职能，中国足协制定的工作规则特别规定，它是“中国足球协会处理行业内部纠纷”①参阅《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第2条。的职能机构。因此，可以将仲裁委员会视为中国足协的司法机构，承担纠纷解决的司法职能。

总结而言，会员代表大会及作为其代表的执行委员会构成中国足协的权力机构，负责制定中国足协章程等法规文件的基本立法活动，并掌握中国足协的重大决策；主席会议及其领导下的秘书长负责的常设机构是中国足协的日常行政机构，对外代表中国足协，对内则协调各职能机构的有效运作；仲裁委员会虽是中国足协专项委员会之一，但它的角色地位和功能具有特别重要的意义，在中国足协内部相对独立地发挥着司法机构的功效。

2.2 仲裁机制的定位

应当指出的是，仲裁机制作为中国足协指定的争议解决机制，它在中国足协章程中体现出名义与功能两种定位的落差。功能上，虽然可以从中国足协章程中提炼出权力机构、行政机构与司法机构的三足鼎立的治理结构，但在名义上，仲裁委员会只是中国足协的专项委员会之一，并不具有与权力、行政机构相制约的地位。

2.2.1 名义定位

《中国足球协会章程》第26条仅将仲裁委员会列为专项委员会之一，并明确其为中国足协的职能机构，主要任务是在中国足协的授权范围内负责处理中国足协的专项事务。这一定会在名义上将仲裁委员会下置于作为行政机构的主席会议之下，并在如下方面受制于主席会议之决定：1)工作小组设立的批准，即仲裁委员会内部的工作小组是否及如何设立，应报主席会议批准；2)规范制定的批准，即仲裁委员会拟定的工作规范、规章制度和工作细则等，应报主席会议批准后执行；3)人事增设的批准，即仲裁委员会如需增设副主任委员或设立常务委员会，应报主席会议批准；4)专项工作的汇报，即仲裁委员会负责人应向主席会议汇报工作。

由上可见，在中国足协的内部治理结构中，承担争议解决功能的仲裁委员会并没有清晰地与行政机构的地位和职能区分开来。在中国足协章程的规则名义上，有较为明确的权力机制和行政机制之间的界限划分，但司法机制却有被吸收入行政机制之中的倾向。没有相对独立的身位，致使典型的“立法-行政-司法”鼎足而立的法人治理机制出现了结构坍塌①需要指出的是，在一般的公司法人治理结构中，也并没有司法机制，但形成了“股东(大)会-董事会-监事会”三足鼎立的制约机制，监事会在一定程度上发挥着准司法性的角色，并且其标准的司法机制外置于法人，并因允许内部纠纷向外部司法机制接近而得到补足。但中国足协内部纠纷的解决并无此种“通透性”，纠纷解决途径堵塞可能导致法治衰减。，相互间的制衡缺失，也将影响协会治理的效率和法治程度。

2.2.2 功能定位

仲裁委员会在名义上虽然并未获得其应得的地位，但在中国足协章程实际赋予的功能上却得到了一定程度的弥补。

1.司法职能的明确。中国足协章程虽然将仲裁委员会与其他委员会并列，作为专项委员会之一，并在人事、机构、工作等方面要求服从和服务于主席会议，但其被行政机构遮掩的司法之光最终仍然透过《仲裁委员会工作规则》被澄清，被其明确定位为纠纷解决机构。

2.机构独立。独立是司法机制的首要条件，没有独立就没有法治精神。机构独立在形式和实质层面是对正义的担保。首先，《仲裁委员会工作规则》第3条一般地要求仲裁委员会“独立审理”案件；其次，在许多具体规则上也强化了仲裁委员会特别是相对于中国足协行政机构的独立性，如在当事人对仲裁庭成员的独立性和公正性发生合理的怀疑，请求回避时，对于回避决定的作出，由仲裁委员会主任决定；仲裁委员会主任回避与否，则由仲裁委员会会议决定，这就体现了“司法独立”的精神，避免中国足协主席、主席会议或秘书长的行政干涉。

3.功能超越。仲裁委员会不同于一般专项委员会的地方，还尤其表现为其功能上的超越性，即它首先超越各专项委员会，各专项委员会均是其潜在的管辖对象；其次则甚至超越中国足协本身，因为仲裁委员会还可以受理中国足协作为一方当事人的特定争议。中国足协章程第62条规定，仲裁委员会可受理会员协会、注册俱乐部及其成员，与“本会”等的业内争议。不仅如此，仲裁委员会作出的决定是最终的，对包括中国足协自身在内的各方均具约束力。

4.强制接受。仲裁委员会享有的司法上的独立和特权还通过强制性条款的方式得到巩固。中国足协章程第10条，即把接受仲裁委员会管辖的条件列为会员入会的先决前提，无此不能被中国足协接受为会员。该条款一方面要求所有会员在书面申请中应保证遵守中国足协章程的各项规定，包括仲裁委员会的工作规则；另一方面，则专门强调各会员应明确承认接受中国足协章程第61、62条规定的强制性内容。该两条内容正是对仲裁委员会职责、地位和功能的单独和强化规定。

因此，对中国足协内部仲裁委员会的地位界定，不能简单地局限于中国足协章程规则上的名义定位，而应透过规则把握其在功能上的实质地位。这种功能上的实质地位就是，仲裁委员会不是与其他专项委员会简单并列的委员会之一，而是具有超越于这些委员会、乃至超越中国足协自身的司法地位。在此种司法地位下，中国足协应确保其会员之间、会员与自身之间的争议应由仲裁委员会管辖，独立裁断，并承诺执行其终结性裁定。这些承诺被视为是中国足协章程中必须被接受、不得以任何形式加以损抑的强制性规定。

3 中国足协内部仲裁机制的架构

中国足协内部仲裁机制主要由《中国足球协会章程》及《中国足球协会仲裁委员会工作规则》两部分组成，前者是抽象的框架设定，后者则是在此基础上对仲裁机制的具体细化。综合考量，中国足协内部仲裁机制的设置、运作及其特征包括如下方面：

3.1 机构设立

仲裁委员会属于专项委员会，因此，在机构建制上应遵守中国足协章程中有关专项委员会设立的规则。但中国足协章程并没有明确、直接地规定专项委员会的批设主体.因此，在仲裁委员会机构设立的问题上，必须首先厘定会员代表大会、执行委员会以及主席会议各自的权限何在。

分析中国足协章程规则，并结合三机构的职能性质定位，可认为它们在仲裁机制建设中各发挥如下作用：

第一，主席会议不具有设立仲裁委员会的职权，但具有确定仲裁委员会成员及执行其决定的职责。主席会议的职权定位是，领导秘书长在执行委员会闭会期间处理中国足协的日常事务，其职责是行政性的，从原理上不宜承担建设司法职能机构的责任。中国足协章程在所列示的主席会议职权清单中，它被明确定位为对各专项委员会作出的决定的执行机构。此外，主席会议还被赋予对仲裁委员会的人员组成的人事决定权①参阅《中国足球协会仲裁委员会工作规则》第25条。。

第二，会员代表大会和执行委员会在理论上均为批设仲裁委员会的适格主体。会员代表大会是中国足协最高权力机关，在理论上可以决定中国足协的任何事务，包括仲裁委员会的建制问题。执行委员会是会员代表大会职权的行使者，在后者闭会期间代表其作为权力机关行动.因此，它们当然是建构仲裁委员会的适格的批设主体。

第三，在是否设立以及如何设立仲裁委员会的问题上，会员代表大会和执行委员会分工负责，各司其职。尽管执行委员会也具有批设仲裁委员会的主体资格，但笔者认为，在中国足协内部仲裁机制的设立问题上，宜将其定位为最高权力机构的职权范畴，具体的建制问题则可分解给执行委员会负责。简言之，中国足协内部仲裁机制的机构设立包括两个相继的问题：是否设立以及如何设立。前者由会员代表大会决定,后者由执行委员会决定。

这样的建设思路也间接体现在中国足协章程中。中国足协章程第26条第3款规定：“本会可调整或组建新的专项委员会”。从规则的文义解释角度出发，“本会”应首先被解释和理解为中国足协，而在会员代表大会、执行委员会和主席会议三者中，最能代表中国足协的当首属会员代表大会。在中国足协章程的同条第5款中，执行委员会被明确赋予确定“各专项委员会的组织制度”的职责。这就间接地表明，如何组织、而非是否建设专项委员会，才是执行委员会的职权。

3.2 受案范围

中国足协仲裁委员会的受案范围是一个较为复杂的问题，因为其范围界定在本质上是一个多头协调和平衡的问题，概括而言，主要涉及3个层面、6大机构之间的管辖分工。准确且清晰地界定6个机构之间的分工，也就合理地确定了中国足协内部仲裁机构的受案范围。

3.2.1 宏观层面：行业自治与国家治理的内外分工

所谓行业自治与国家治理的内外分工，是指中国足协仲裁委员会与法院之间的受案分工，其本质是司法与仲裁之间的平衡，在形式上则是行业内、外治理的协调。从实证角度看，行业自治的立足基础和生存环境是国家的司法治理。因此，作为行业自治的中国足协内部仲裁机制应服从于国家司法机制，表现在受案范围的关系上，国家司法机构的受案范围应覆盖中国足协内部仲裁机制的受案范围。但从现代治理理念的角度看，行业自治更为本质地展现了国家司法自治的原理，这就是契约自治，它作为治理理念贯穿、支撑并正当化一切现代治理机制。据此，行业自治不应被视为是国家司法自治的领域，而应当是国家司法自治的前提。这一结论意味着，国家司法机制不应全面、而应适度介入行业自治，并将某些争议之解决完全保留给行业自治。

《中国足球协会章程》第61条第1款、第62条第2款即是对此作出规定。依照规定的精神看，只能提交内部仲裁解决，不能提交法院诉讼的争议主要是从两个角度概括的：1)主体特定的角度，即争议必须是行业各级各类成员之间及其与行业协会本身之间的争议。就中国足协而言，此类争议应当是指中国足协会员协会、注册俱乐部及成员与中国足协、其他会员协会、会员俱乐部及其成员之间争议。2)争议特定的角度，即争议必须是“业内争议”。对于何谓业内争议的概念，并不十分清晰，但它至少表明了这样两个基本立场：一方面，即便是行业成员之间发生的争议，如果并非业内争议，而是其他的普通民商事争议，此类争议可诉诸行业外的司法诉讼；另一方面，中国足协《仲裁委员会工作规则》第5条对受案范围的规定在一定程度上具体例示了业内争议的类型，它主要包括两类：一是中国足协纪律委员会作出的处罚决定②中国足球协会纪律委员会作出的处罚决定类型，涉及到中国足协纪律委员会与中国足协仲裁委员会之间的受案范围比较，下文将对此进一步论述。；二是会员协会、足球俱乐部、足球运动员、教练员、经纪人相互间就注册、转会、参赛资格、工作合同、经纪人合同等事项发生地属于行业管理范畴的争议。

3.2.2 中观层面：行业自治与协会自治的内、外分工

所谓内、外分工，是指中国足协仲裁委员会与CAS之间的受案分工。体育行业是对各级各类体育组织及其形成的体育关系的总称，各体育协会则是其重要组成部分和行为主体，二者之间就业内争议的管辖分工在性质上首先是内部关系，其次才是以协会为标准的内、外部关系：作为整体的体育行业属于体育协会的外部空间，其争议解决机制属行业自治范畴；体育协会则是存在于体育行业中的行为主体，其内部争议解决机制则是协会自治的体现。在全球范围内，国际体育仲裁院(CAS)是体育行业自治的集中表现；而在中国层面的体育行业自治却缺乏独立和统一的仲裁机制。

就中国足协而言，其协会内部仲裁机制在受案范围上也需要厘清其与CAS的管辖分工。这种分工的特征主要体现在三个方面：1)专属于CAS的管辖事项，中国足协内部仲裁机制无权受理。这些争议事项主要是指主体涉外的体育争议①依《中国足球协会章程》第61条之规定，中国足协会员、注册俱乐部不得将自己与国际足联、亚足联及其会员协会和俱乐部的任何争议提交法院，而同意提交各方认可的仲裁委员会。这种各方认可的仲裁委员会事实上也就是《国际足联章程》第66条所指的CAS。。2)中国足协内部仲裁机制可终局裁决的案件，这主要是指国际足联章程第67条第3款第3项授权各协会可自行保留裁决权的争议事项。具体争议事项并未被列明，而是由各协会自决之。3)可由CAS和中国足协仲裁委员会共同管辖的争议事项，以兴奋剂争议为典型。依国际足联章程第67条之规定，尽管国际足联为各协会、洲际足联保留了必要的专属管辖权，但它同时对有关兴奋剂的争议事项做了特别保留，要求各协会、联赛组织内部就此作出的具有最后约束力的决定向CAS上诉管辖开放，世界反兴奋剂组织(WADA)是适格的申诉主体之一。据此，中国足协内部仲裁机制有权首先对兴奋剂事项做出决定，在当事人或WADA对决定不服的情况下，则可向CAS提起申诉。需要指出的是，此种申诉的前提条件是“穷尽内部救济”[2]，即“如内部解决办法都无效，才能向体育仲裁法庭提出申诉”②《国际足联章程》第67.2条。。

3.2.3 微观层面：协会自治的内部分工

所谓协会自治的内部分工，是指中国足协仲裁委员会与中国足协纪律委员会、执行委员会、主席会议的受案分工。中国足协内部仲裁委员会也并非是中国足协内部所有争议的万能管辖机构，它与中国足协纪律委员会、执行委员会和主席会议就内部争议有两种分工管辖方式：一是各别专属管辖；二是分级共同管辖。各别专属管辖，是指由三者各自专门管辖的争议事项；分级共同管辖，则是指某些争议可由其中的两个或三个机构管辖，且各机构之间的管辖具有层级性。本研究以仲裁委员会为中心，分别比较它与纪律委员会、主席会议之间的受案范围。

图1 中国足球协会内部管辖分工示意图Figure 1. Jurisdiction Divisions in Chinese Football Association

1.仲裁委员会和纪律委员会之间的管辖分工。二者分工采取的是明示清单的方式，即只属于特定类型的纪律处罚方可被允许向仲裁委员会提起申诉，其余纪律处罚则专属纪律委员会终局决定。具体而言，允许向仲裁委员会提起申诉的纪律处罚包括10类：1)停赛或禁止进入体育场、休息室、替补席4场或4月以上；2)退回奖项；3)减少转会名额；4)限制引进外籍运动员；5)禁止从事任何与足球有关的活动；6)取消比赛结果、比分作废；7)扣分、禁止转会、降级、取消比赛资格、取消注册资格；8)进行无观众比赛、在中立场所进行比赛、禁止在某体育场(馆)比赛；9)对赛区罚款4万元以上、对俱乐部(队)罚款5万元以上、对个人罚款3万元以上；10)其他更严重的处罚③参阅2014年2月《中国足球协会纪律准则》第94条。相比于2011年的《中国足球协会纪律准则及处罚办法》第93条，可向仲裁委员会提起申诉的类型增加了两类，一是减少转会名额，二是限制引进外籍运动员。。纪律委员会根据中国足协《纪律准则》作出的其他纪律处罚，将是终局性的决定，不能向仲裁委员会提起申诉。

2.仲裁委员会和执行委员会之间分工。二者的受案关系也包括两个方面：一方面是中国足协内部仲裁委员会拥有终局裁定权的专属争议，主要是指它根据中国足协《仲裁委员会工作规则》规定范围受理的案件；另一方面，仲裁委员会对上述范围外的争议作出的裁决，则是非终局性的，当事人可向执行委员会提出申诉，由后者做出最终裁决④《中国足球协会章程》第62条第2和第3款。。需要指出的是，执行委员会作为权力机构参与司法性的上诉复审，一方面在受案范围上应局限于少数情形；另一方面也不能受理当事人直接越过仲裁委员会而提起申诉的案件。

3.仲裁委员会与主席会议之间的分工。主席会议主要是一个行政性机构，它承担司法性职能需要满足如下几个条件：其一，必须是重大或特殊类型的案件；其二，必须由仲裁委员会转交，当事人不能直接向主席会议提交；其三，是否提交主席会议处理，这属于仲裁委员会的职权；其四，主席会议对案件进行处理采取的是特别程序，不受《仲裁委员会工作规则》的约束。这些条件也构成了中国足协仲裁委员会和主席会议之间的管辖分工标准。需要指出的是，主席会议对重大、特殊案件的处理，在与仲裁委员会管辖分工上并不十分明确：它究竟与仲裁委员会构成上诉或差序关系，还是专门针对特殊类型案件的处理与仲裁委员会处于平行关系？从规则表述看，二者关系似应定位为平行关系，即主席会议并非仲裁委员会的上诉机构，一方面，执行委员会已经成为仲裁委员会就特定类型争议作出的决定的上诉机构，没有必要再将主席会议列为上诉机构；另一方面，对提交主席会议处理的重大或特殊案件，仲裁委员会并未做出裁定，而是因案情特质转交主席会议处理，因此，不存在主席会议对仲裁委员会裁定的再审理。

3.3 管辖依据

为正当化并巩固仲裁委员会的管辖权，中国足协章程设计了独特的仲裁条款，以确保仲裁委员会成为中国足协框架内唯一、最高和最终的争端解决机构，除亚足联、国际足联的特别规定另有规定外，中国足协内部仲裁委员会仲裁条款主要以两种途径发挥最高规范效力：

1.将仲裁委员会仲裁条款直接列示为中国足协章程条款，这就赋予了内部仲裁委管辖权以“宪法性”的最高权威。仲裁委员会管辖条款的作用原理是，它类似于一个开放性要约，会员申请入会的行为和书件就是对这一开放要约的承诺，从而在中国足协及其会员、中国足协会员彼此之间形成一个共享的仲裁合意。《中国足球协会章程》第10条第1款的规定就彰显了这种作用原理：拟申请入会的会员加入中国足协时必须提出书面申请，申请书中应保证遵守中国足协章程和各项规定。

2.要求各会员将接受中国足协内部仲裁委员会作为唯一、最高和最终管辖机构的规定，载入会员自身的章程中，并将此作为申请入会的必备条件。中国足协章程第10条第1款规定，拟申请入会的会员申请入会时必须提交自身的协会章程，在会员章程中必须包括中国足协内部仲裁委员会的仲裁条款。

事实上，如果将考察视角向上扩展至亚足联和国际足联的章程规范，都可以发现类似的仲裁条款。分析这些仲裁条款彼此的勾连关系，可揭示出足球行业内部仲裁条款的宏观结构特征，这就是“顶层设计、章程保证、伞形布局、分工合作”。需要指出的是，国内与国际足协(联)两层面存在的一个关键差异是仲裁机构的独立性，这将在很大程度上影响仲裁条款的效力认定。

3.4 关键程序

仲裁程序集中规定在中国足协《仲裁委员会工作规则》之中。依该工作规则的设计，中国足协内部仲裁的关键程序可概括这样几个环节：

3.4.1 仲裁诉答

仲裁申请是启动仲裁程序的第一环节，包括必要信息的合格申请书及附件是有效申请的条件。仲裁委收到申请后将进行必要的形式审查，并根据审查结果或驳回、或受理。受理后，仲裁委应组建仲裁庭，仲裁庭作为仲裁程序的主导者和推动者，将对案件审理全权负责。仲裁庭采取三人制仲裁庭形式，不区分案件性质和影响，无独立仲裁庭建制。包括首席仲裁员在内的三人制仲裁庭的所有人选将由仲裁委员会主任决定。依仲裁争议事项的性质不同，仲裁采取有偿和无偿两种形式：针对中国足协纪律委员会作出的处罚决定不服而提起仲裁的，实行免费仲裁；除外之争议，则是收费仲裁。仲裁委员会还应将受理通知书、仲裁申请书及其他附件，及时寄送被申请人，并将仲裁庭组成告知双方当事人。被申请人应及时提交答辩，并附必要附件。

双方当事人对仲裁庭人员的独立、公正品格产生合理的怀疑时，可向仲裁委提交回避申请。仲裁员的回避决定，由仲裁委员会主任作出；仲裁委员会主任的回避，则由仲裁委员会会议决定。

3.4.2 仲裁庭审

仲裁庭可自行决定庭审的方式，或开庭审理，或不开庭审理。无论开庭审理与否，原则上都要保证仲裁庭审的秘密性。但对仲裁秘密性的一个重要突破是，在仲裁足球运动员与俱乐部之间的争议时，仲裁委员会可根据案件情况，以随机抽取的方式在当事人之外的足球俱乐部及运动员中各选择1～2名代表参加庭审。这些代表有权对案件仲裁发表独立意见，仲裁庭有义务充分听取。这是体育仲裁透明化的一个表现，是体育仲裁公益性的内在要求。

仲裁庭审中的一个核心事项是仲裁证据的提交、审查与采信。中国足协仲裁采取谁主张、谁举证的责任模式，举证责任人应承担举证不力的后果。但针对纪律委员会的处罚而提起仲裁的案件，原则上采取举证责任倒置的模式，即纪委应对其处罚依据举证，但申请人也有责任对主张的事实进行证明。在证据的审查和采信方面，仲裁庭在经过充分质证之后可依职权进行裁量。

3.4.3 仲裁裁决

中国足协仲裁采取调解与仲裁相结合的方式，调解不是必选项，是仲裁庭自由裁量的范畴。仲裁中的调解不同于一般调解，当事人达成和解协议后应以书面形式固定，仲裁庭应据此制作调解书。调解书具有与裁决书同等的法律效力。同样地，鉴于纪律处罚的特殊性，此类争议不适用调解。

调解不成，或仲裁庭决定不采取调解的，就需要进入裁决程序。裁决要点包括：1)裁决时限较短，对纪委决定和其他类争议的仲裁时限分别为3个月和6个月，这体现了体育仲裁注重时效的一贯特征。2)裁决规范较多，仲裁庭做出裁决时可依据4类规范，分别是法律法规、行业规范、国际惯例以及公平公正原则。这体现了中国足协内部仲裁的综合风格，融一般的规范仲裁与特别的友好仲裁于一体。3)裁决意见的形成方面，原则上采取多数票决；在无法形成多数票决的情形下，则由仲裁庭上报仲裁委员会决定。4)裁决履行保障方面，建立以纪律委员会为中心的管控机制，即裁决义务人未履行裁决的，对方当事人可向纪律委员会提出申请，由其给予处罚。

4 中国足协内部仲裁机制的法治度评析

4.1 内部仲裁机制的法治化

行业自治有其合理性，因此，并不要求它完全等同于法治，然而，法治的精神却是行业自治不能贬损的。中国足协内部仲裁机制的建设与发展在如下方面体现了法治精神：

第一，初步实现司法与行政的分离与相对独立。中国足协内部治理中，主席会议领导下的秘书长负责制是其行政治理方式，表征着中国足协的行政职能。从法治的精神看，司法机构及其职能就在于合理限制或规范行政职权，实现有序的自治。因此，司法机构和职能应当从行政机构和职能分离开来，保持必要的距离以实现权力制约和权利保障。特别是，中国足协行政机构及其职能在行使公共权力时既可能对自治体相对人的权益造成侵犯，又可能本身作为争议参与的一方。为避免中国足协行政机构既当运动员又当裁判员，同时能合规、合理行政，在它之外建立独立的承担司法职能的机构就尤显必要。有了独立的司法机制，不一定就必然实现实质公正；然而，如果没有独立的司法机制，就连形式的公正也谈不上。

中国足协内部仲裁机制实现了一定程度的独立。这体现为：1)仲裁委员会的设置由权力机构而非行政机构决定，即中国足协执行委员会而非主席会议决定专项委员会的设立。2)仲裁委员会独立审理案件，不受其他机构或人士的干涉，这为仲裁委员会工作规则第3条所明确。3)在仲裁回避机制中，仲裁委员会主任需要回避时，由仲裁委员会自行决定，体现了仲裁独立的精神。4)仲裁庭形成裁决意见时候，如不能达成多数意见，也由仲裁委员会决定，中国足协内部其他机构或人员不得干涉。5)特别是仲裁庭在撤销作为行政机构的纪律委员会的处罚决定时，自主裁定，并只需向主席会议备案，无需征得后者同意。

第二，合理厘定国家法治与行业自治的关系，既确保中国足协成员接近正义的机会和权利，也妥当地捍卫了行业自治的权限。行业自治与国家法治之间并不是简单的包容关系，似乎国家法治君临一切，就完全覆盖和限制行业自治；它们之间也并不是简单的并存关系，似乎行业自治领域就是国家法治力所不及的地方，在这片领域中实现完全和绝对的家长制。前已述及，行业自治是比国家法治更为古老、也更贴近契约自治本质的治理模式。因此，对二者的关系或有效域的界定应当是持法治必要介入下的行业自治标准。该标准下，行业自治就如同市场，国家法治只是为其划定基本红线，对行业自治持有限介入态度，只在行业自治逾越基本法治尺度，侵犯基本人权时，才为当事人提供一条接近正义的道路。

中国足协内部仲裁机制在管辖范围的确定上，体现了这样的法治精神：一方面，它将自身的适格管辖范围严格且明确地限定为“业内争议”或“行业管理范畴的争议”，以实现此类争议处理的高效和合理化。毕竟相比于中国足协仲裁委员会而言，国家司法机构并不比中国足协内部仲裁员更懂行业规律；另一方面，中国足协仲裁委员会也并不一味地强调其管辖权的独占性和终局性，对于中国足协内部成员彼此之间发生的除业内或行业管理争议之外的其他争议，也就是超出行业自治范围之外的普通民商事争议，国家法院有权管辖。此外，对于某些较为严重、影响体育行业较大的争议，如兴奋剂争议，中国足协也允许当事人或WADA向更中立、更权威的国际体育法庭CAS提起上诉仲裁。

第三，合理设计内部仲裁机构的管辖依据，进一步正当化中国足协内部仲裁委员会管辖权的适格性。仲裁条款具有碍诉抗辩力，这是仲裁和司法界共同接受的前提和共识[3]。因此，设立并要求相关人员接受完善的中国足协仲裁条款，就强化了中国足协仲裁的正当基础。中国足协仲裁条款通过章程化的方式，载入作为中国足协基本规范的章程之中，成为普遍和开放的仲裁要约，这就对所有其他希望永久和临时参与中国足协活动的相对人构成了一个准入条件，只要加入、甚或只是以行为参与中国足协活动[1]，在法律和法理上就必须承认，该相对人已经通过言行接受了仲裁要约，构成仲裁承诺。不仅如此，中国足协内部仲裁委员会的管辖依据，还延伸至各会员的章程规范中，并作为中国足协入会的前提条件。以此双重章程化的方式，中国足协内部仲裁委员会的管辖权就不存在管辖漏洞，在相对意义上也就排除了中国足协仲裁委员会无权仲裁的可能。

4.2 内部仲裁机制的负法治性

中国足协内部仲裁机制在何种程度上彰显了法治精神，其行业自治就能在何种程度上得到保障。国家司法机构介入行业自治的必要性和必须性，正也是为了补足内部纠纷解决机制的法治精神。因此，中国足协内部仲裁机制已经尽可能地依照法治的精神进行了设计。然而，在如下两方面，中国足协内部仲裁机制还有所不足：

4.2.1 机构独立性不彻底

真正符合法治理念的独立首先是形式上的独立，中国足协内部仲裁机制位于中国足协内部框架中，在形式上难以保证其透彻的独立性。同样的问题曾经也存在于CAS机制中，CAS作为国际奥委会的组成部分，在一起涉及以国际奥委会为被申诉人的仲裁案件中，CAS的中立性和公正性受到了广泛质疑。当事人还将这个问题提交瑞士法庭进行裁断。尽管瑞士法庭裁定CAS是中立仲裁机构，但仍然对其作为国际奥委会的组成部分的地位表达了关切[4]。其后，CAS脱离国际奥委会，成为真正独立的仲裁机构，也成长为世界体育的最高上诉法庭。因此，从严格意义上的法治精神看，中国足协内部仲裁委员会作为中国足协的职能机构之一，在不涉及中国足协自身作为当事人的情况下，其独立性尚可得到保证，但在以中国足协或其构成部分为当事人一方的情形下，其独立性就会发生认可危机。

4.2.2 仲裁中的行政干预

中国足协内部仲裁委员会虽然在一些方面维持了与行政机构的距离，但仲裁中的行政干预仍然不可避免，且某些制度设计还值得进一步商榷。

总结而言，主要存在的可能的行政干预包括：1)在仲裁委员会设立的问题上，由中国足协权力机构即执行委员会负责，但其如何组织则是由中国足协行政机构即主席会议决定。重要的体现有：仲裁委员会的组织制度由主席会议决定；仲裁委员会应向主席会议汇报工作；以及仲裁委员会的内设工作机构也由主席会议批准。2)仲裁委员会的人员组成由主席会议决定。3)重大或特殊案件，主席会议可能是裁决主体，并不受仲裁规则的约束，自由处理案件。4)在仲裁裁决的执行过程中，纪律委员会被赋予采取处罚措施以保障仲裁裁决顺利履行的权力。这就将中国足协司法裁决的强制执行力量移交给了作为行政机构的纪律委员会，使中国足协内部仲裁委员会成为一只没有牙齿的老虎。更堪疑虑的是，如果拒不履行仲裁裁决一方正好是中国足协纪律委员会时，该纪律委员会会否、以及将会如何对自身的不履行行为实施纪律处罚？在中国足协纪律委员会的纪律准则中看不到这样的程序设计。从行政与司法的关系角度看，司法审查或救济应始终位于行政决定之后，如果将纪律委员会作为不履行裁决的处罚机构，那么，在纪律委员会对裁决不履行的相对人实施纪律处罚时，此类纪律处罚是否可被当事人再向仲裁委员会提起申诉？答案如果是否定的，就会让纪律委员会的此类行政决定被置于司法审查之外，不合法治精神；答案如果是肯定的，就会陷入纪律委员会与仲裁委员会之间的无穷循环。

此外，中国足协内部仲裁机制的不独立和行政干预，也难以保证其裁决具有排除外部司法救济和内部行业上诉救济的公信力。根据国际足联章程第67条规定，只有按照协会或洲际足联规定向“独立的、专门的仲裁庭”提出的申诉，才能不受CAS的上诉管辖。中国足协内部现行仲裁机制很难称得上是独立的仲裁庭，因此，不能据该条之规定豁免于CAS的上诉管辖。另一方面，中国足协章程声明，其内部仲裁委员会就业内管理争议及其他争议作出的仲裁裁决，具有终局效力，但这有赖于外部司法机构对其独立地位的确认。在中国足协内部仲裁委员会独立性不被司法机构接受的情况下，其终结性声明就不具有客观效力。

因此，如何在形式上实现内部仲裁委员会的机构中立，并在实质上厘清与行政机构之间的关系，这是中国足协内部仲裁机制有欠法治化的两个关键点。问题的存在，既是难点所在，也为问题的解决指明了方向。要提升中国足协内部仲裁机制的法治精神，如果不是谋求程度上的改良，就需要在根本上就这两个问题进行改革。

5 中国足协内部仲裁机制的法治化改造

5.1 推进体育仲裁机制的独立

实现中国足协体育仲裁机制的独立，解决方案有二：一是最彻底、也是最激进的方案，这就是面向中国体育行业，建构统一的体育仲裁机制。此种方案已为业内人士所力倡。我国行业内体育仲裁的现状是零散的，由各单项体育协会或组织在自己的内部分别设立。支持这种做法的现实基础是，可以更有针对性地处理协会内部争议，并将争议的终结决定权控制在内部。但其不合理性则在于：一方面各协会或组织各自为政，导致仲裁机制建设重复，不利于纠纷解决的专业化、高效化和统一化；另一方面，由于将仲裁机制内置于各协会框架内，就始终难以回避其独立性危机，特别是在以该协会或组织为仲裁当事人的情形下，问题就更为尖锐。反之，如果建立独立的体育仲裁机构，这些问题都将迎刃而解，并能保留争议解决的专业性、统一性和高效性等优势。当然，独立体育仲裁机制的建设，需要各体育协会或组织进行多边协调，这就涉及到利益的让渡和治理观念的转变。这个过程无疑是长期的，对于中国足协内部仲裁机制的法治改造而言，短期见效、更具有可操作性的方案则是另外一种改良方案。

改良方案是在中国足协框架内通过提升内部仲裁机制的地位，促进体育仲裁委员会的内部独立。通过上文梳理，可认为中国足协内部治理结构中主要主体有三：一是作为权力机构的会员代表大会，及作为其闭会期间代表的执行委员会；二是作为行政机构的主席会议，及其领导下的秘书处；三是作为职能机构的若干专项委员会，仲裁委员会也是专项委员会之一。三者的基本关系是，专项委员会向主席会议汇报工作，主席会议向执行委员会负责，主席会议对外代表中国足协。仲裁委员会作为专项委员会也需向主席会议负责，但主席会议一方面是一个行政性机构，另一方面也不受仲裁委员会工作规则限制处理一些重大、特殊的案件，同时，主席会议还决定仲裁委员会的人员组成和章制建设。这就在内部使行政关系与司法关系出现了交汇和冲突，司法职能最需要的、相对于行政职能的独立就不能得到保障。因此，改良方案的关键行动有二：一是实现司法职能与行政职能的尽可能分离和分立，二是提升司法职能承担者即仲裁委员会的内部治理地位。

具体而言，将仲裁委员会从作为职能机构的专项委员会中析取出来，提升到与主席会议并重的地位，在规章制度、内部机构建设、人事组成等方面，不再由主席会议决定，而是改由作为权力机构的会员代表大会和执行委员会决定，并向其负责和汇报工作。权力机构是适当和必要地对仲裁委员会进行领导的机构，行政机构和司法机构以之为最终服务目标是契合现代法治理念的。权力机构作为二者共同的领导机构，有助于避免二者之间因绝对的隔离和分立所可能造成的恶性冲突，实现二者必要的协调。此外，由于权力机构具有行政和司法事务方面的超越性，只负责中国足协内部重大的抽象立法决策，它与主席会议不同，一般不会作为仲裁当事人参与仲裁，避免干涉司法独立。

5.2 消除仲裁中的行政干预

将仲裁委员会提升至与主席会议并重，且仅对权力机构负责的地位，就必须相应地剔除现行规则赋予主席会议和其他行政机构所享有的司法职能。由行政机构承担的司法职能在中国足协章程和相关规则中主要有二：一是由仲裁委员会转交给主席会议可按非常规则处理的重大、特殊案件；二是由中国足协纪律委员会针对不履行仲裁委员会裁决的当事人作出的纪律处罚。两种司法职能从法治治理的标准看，理应由承担司法职能的仲裁委员会回收，由仲裁委员会统一行使所有的司法职能，并对作出的司法决定负责。不过，本文倾向将两种司法职能配置给不同的主体：涉及到仲裁委员会难以掌控，或者自身管辖不当的重大、特殊案件时，仲裁委员会可决定将此类案件提交给执行委员会处理；对于仲裁当事人拒不履行仲裁委员会裁决的情形，如何处罚，此种司法职权则应保留给仲裁委员会。

分而论之，考虑到仲裁委员会工作规则所指“重大、特殊案件”的社会效应和法外影响，为尊重行业自治，可由中国足协执行委员会而非主席会议处理。但为最大限度地符合法治观念，在允许权力机构对此类案件进行处理时应尽可能满足如下条件：1)案件应严格限定在重大、特殊类型上，并尽可能对此类案件进行明确；2)应明确仲裁委员会的提交决议程序和规则；3)应由仲裁委员会自由决定，执行委员会不得主动要求提审案件；4)应明确规范执行委员会审理案件的程序和规则，不能暗箱操作；5)应对执行委员会的裁定设立救济机制，必要时可考虑与外部司法机构之间的管辖衔接。事实上，针对此类案件，为实现内部治理和法治化的结合，还可考虑的另外一种替代方案是，将仲裁委员会作为此类案件的一审机构，由执行委员会作为二审机构。

对于现行规则下由纪律委员会对不履行仲裁委员会裁决的当事人实施处罚的机制，也应进行调整，避免行政与司法之间的循环。建议的解决方案是实现两机构之间的合作：由仲裁委员会或仲裁庭负责对不履行裁决的行为做出处罚裁定；由纪律委员会负责执行。简言之，针对裁决不履行的行为和当事人，采取裁决与执行职能的分离。毕竟，对仲裁裁决不履行的处罚，在性质上并不完全等同于纪律性处罚，由纪律委员会进行裁定，与职权性质和法治原理不合。另外还需考虑的是，在纪律委员会拒不执行仲裁委员会裁定的处罚措施时，应如何救济，此时可由仲裁委员会向主席会议出具建议，责令纪律委员会执行之；在主席会议也拒不履行的情况下，可由仲裁委员会向执行委员会提出请求，由执行委员会责令主席会议及纪律委员会执行之。或者，在仲裁委员会下设专门机构，专司仲裁裁决的执行之职，完全不仰赖行政机构的力量。

6 小结

中国体育行业治理的法治化是一个需要付出耐心、决心和恒心的事业，这就注定了它是一个阶段性推进的艰难历程。在这个历程中，需要的不只是勇气，更需要智慧；既需要现行格局下的既得利益者以壮士断腕的魄力实现利益让渡和再分配，也需要法治改革的激进者们用理性驾驭激情，认真对待行业自治。中国体育行业在宏观上包括“总会-各协会或团体-个体”三级结构，要实现中国体育行业治理的总体和谐和法治化，需要三类行为主体的分工与合作，其中，作为中介层面的各协会或团体在行业治理中尤显战略意义：一方面，它以承上启下的方式将总会有关法治理念和方案的顶层设计贯彻到自身，并接续到基层个体；另一方面，它又以其接地气的独特优势地位将基层个体的权利吁求反馈给总会，沟通上、下层级之间的信息，对接上、下层级之间的供求，达到上行下效、下上呼应的协调行动的功效。特别是，在中国体育法治进程中，当体育总会和个体尚未充分发挥法治建设中的主体角色作用时，作为中介层级的各协会或团体就成为带动体育行业法治化，并事关其成败的决定性力量。中国足协就是这样的中介组织，在总会有关体育法治的顶层设计尚未出台，在基层个体有关体育法治的意识尚未苏醒的现时代，体育行业的法治化首先是各体育协会或组织的法治化，各体育协会或组织的法治化程度及其进程，也就表征了中国体育法治的程度及其进程。

以中国足协治理机制的法治状态作为实证样本，就是对揭示中国体育行业法治现状的努力。从中国足协内部治理的现状也可以看出，中国足协及其表征的中国体育行业在内部治理的进程中已经触及到了法治化改革过程中的最后、最难，也是最关键的节点，这就是实现各协会内部司法职能最彻底、最充分的外化，建立统一、独立和专业的行业自治机构，让其承载的法治之光亮彻整个体育界。就这一目标尚未达致而言，中国的体育法治在途中；就我们正面向这一目标挺进而言，中国的体育法治在通往光明的途中。

[1]刘想树.国际体育仲裁研究[M].北京:法律出版社,2010：111.

[2]张春良，张春燕.论国际体育仲裁中的“接近正义”原则——接近CAS上诉仲裁救济的先决条件[J].体育文化导刊,2007，65(11)：72-77.

[3]AXEL H B.Anti-Suit Injunctions Issued by National Courts to Permit Arbitration Proceedings[C].EMMANUEL GAILLARD.Anti-Suit Injunctions in International Arbitration[M].New York:Juris Publishing,Inc,2005：19.

[4]STEPHEN A K.Issues in International Sports Arbitration[J].Boston Univ Int Law J,1995,(13):532-537.

Revaluation on the Level of Rule-by-law in Internal Governance of Sport Federation —An Empirical Analysis on the Dispute Resolution Mechanism of Chinese Football Association

ZHANG Chun-liang

The sport society is composed by federations,organizations and individuals;while every federation is the main subject to carry out the Rule-by-Law of sports.The internal governances of federations reflect the level of Rule-by-Law,problems and the tendency.Chinese Football Association (CFA) has established the division and cooperation modes among authority,administrative and judicial institutions.The separation of judicial power represents the spirit of Rule-by-Law,but the arbitration committee as the judicial organ of CFA is still an internal institution and responsible for administrative organ.It is a moderate way to improve the separation of arbitration committee;while the best way is to establish a uniform and independent arbitration institution.It is a long way for Chinese sport society to carry out the spirit of principle Rule-by Law.

sportsociety;CFA;internalgovernance;sportarbitration;Rule-by-Lawinsport

1000-677X(2015)07-0018-09

10.16469/j.css.201507003

2015-04-03；

2015-06-26

国家社会科学基金资助项目(14YBA139)。

张春良(1976-)，男，四川泸县人，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为国际法与体育法，Tel：(023)68326616，E-mail：zpeak@126.com。

西南政法大学 国际法学院，重庆 401120 Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China.

G80-05

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