秦 嗣 权

(包头师范学院 政治与法律学院，内蒙古 包头 014030)



日本《宇宙基本法》探析

秦 嗣 权

(包头师范学院 政治与法律学院，内蒙古 包头 014030)

为促进日本空间技术的发展，实现日本国内空间管理机制的改革，2008年5月日本通过了《宇宙基本法》。在对该法案的制定背景、目的，尤其是内容分析的基础上，注意到其对日本今后宇宙开发与利用及国际空间法的发展都将产生重大影响，这应为我国所借鉴。

《宇宙基本法》；安全保障；环境保护；空间碎片

从1998年到2006年朝鲜数次试射导弹飞越日本领空，导致日本国内一片哗然，在日本社会的呼声下，日本众议院内各委员会在2008年5月通过了《宇宙基本法》。该法案修改了日本国会在1969年要求日本空间开发活动遵循“非军事”的原则，允许日本将太空用于“防卫性”军事目的，但同时，为了落实空间开发利用的有关措施，该法案还制定了一些对完善国际空间法有益的规定。本文将介绍该法案的出台背景并对该法案的主要条款内容加以分析，同时指出中国相关立法的现状。

一、日本《宇宙基本法》制定的目的、背景

(一)《宇宙基本法》制定的背景

1957年首次人造卫星发射成功以来，约半个世纪间，卫星等宇宙资产已经发展成为人类提高生活便利性及保障国家安全所不可缺少的社会基础之一。1970年日本用自产火箭把自产卫星发射成功，成为人类历史上第四个卫星发射先进国。但日本的宇宙产业并不发达，其原因主要有四点：第一，对于国际社会呼吁和平利用宇宙空间的要求，日本前期一直采取“非军事”的立场开发和利用宇宙空间及技术*国际社会普遍共识是将“和平目的”解释为“非侵略目的”，而同一术语在日本被解释为“非军事目的”，并认为1967年的外空条约实质上采纳的也是将“和平目的”解释为“非侵略目的”，在自卫的限度内允许对空间的军事利用，对此国内的许多空间法学者持相反观点，认为普遍共识是将“和平目的”解释为“非侵略目的”。，日本的空间活动被完全限制在民用、通讯、气象、科技研发等领域。第二，日本原有的空间管理体制已经不适应其空间活动进一步发展，尤其是原有管理体制中的人事任命及财政预算都严重制约着日本空间技术的发展。第三，为避免遭到美国的制裁，1990年日本签署了《日美卫星采购协议》，使日本的卫星在研发、制造上基本上被美国垄断，从而使日本在国际空间竞技场上处于落后地位，国内的空间技术研发热情也受到遏制。第四，在日本原文部科学大臣河村建夫的倡议下组建了国家空间战略咨询小组，大批媒体的报道，使得空间问题得以延伸到普通大众的生活中，许多国会议员也逐渐意识到了空间问题的严重性与紧迫性。

(二)目的

随着科学技术的发展与日本国情及国际社会的变化，宇宙开发利用的重要性也日趋明显。日本为了扩大在国际社会中的影响，秉承宪法的和平主义理念，设置宇宙开发战略本部，推进宇宙开发利用综合政策及计划的实施。并且根据宇宙开发技术的应用，提高国民生活水平，发展社会经济，为维护世界和平做贡献而特制定此法。

二、《宇宙基本法》的主要内容

(一)基本理念及主要内容

日本《宇宙基本法》全文由5章35条及附则构成。法案全文分为总则(1条)、基本措施(2条-23条)、宇宙基本计划(24条)、宇宙开发战略本部(25条-34条)、关于宇宙活动的法制完善(35条)及附则6个部分。法案第1章第2条、第3条，第二章第14条涉及到空间和平利用问题，正是这些规定使得法案打破了1969年宪法规定的日本宇宙开发奉行“非军事”的原则，允许日本发射具有军事用途的间谍卫星和预警卫星等。其中：

第2条规定：“依据与约束包括月球与其他天体在内的空间探测和利用的国家活动原则有关的条约等，以及马上就要制定的其他国际条约，遵循日本国宪法的和平主义理念，进行空间开发利用。”该条文所确立的依然是对“和平利用”的遵守，但实质上已经从“非军事”转向了“非侵略”，为日本在宇宙的军事行为做了铺垫。

第3条规定：“宇宙开发利用必须为提高国民生活，保障国民安全，扫除灾害、贫困及其他给人类生存和生活带来的威胁，为确保国际社会的和平与安全及保障本国国家安全做贡献。”从此条文中可以看出，日本今后的宇宙开发利用不局限于科技研发领域，还可用于保卫国际和平与国家安全。在第3条的理念里包含着民生的宇宙活动及安全保障两种目的，也反映出了宇宙技术除了具有破坏性的武器外，从机能面来区别民用与军事是一件不太可能的事。而且还反映出了全球环境恶化、恐怖主义、贩毒、组织犯罪等新课题的出现，使得区别国民安全保障与国际安全保障也变得困难起来。

第4条规定：“为推进确保国际社会的和平与安全及保障本国国家安全做贡献的空间开发利用，由国家制定必要的措施。”该条文确立了日本的宇宙开发利用将不再局限于国内，也不再局限于科研目的，国家可以因国际情势的需要或国家安全的需要而进行必要的措施，以确保国际社会的和平及保障国家安全。

同时，日本《宇宙空间法》对外空商业化及日本政府对民间非政府实体参与宇宙活动的支持也进行了详细的规定。第4条规定：“为加强本国宇宙产业及其相关产业的国际竞争力，必须对国产技术的振兴进行支持。”为此本法还做了具体的规定，如：(1)有效利用民营企业的开发能力；(2)完善发射场及实验科研设备；(3)国家研究成果与民营企业共享；(4)促进民营企业研究成果的产业化；(5)在政策、资金、税收等方面支持民营企业在这方面的投资。这些规定不仅针对一直与国家有密切关系的大企业，也适用于新加入宇宙产业市场的中小企业。这些规定将扭转自1990年《日美卫星采购协议》签订以来美国在日本卫星研发领域所占据的霸主地位，为日本国内进入及开拓卫星市场做出了法律依据。本法第5条还规定：“为了宇宙科学的振兴，发展人类社会对宇宙开发的利用，国家有义务制定推进学术研究的必要政策。”这样日本在培养宇宙科学专门人才方面也有了法律依据，使近些年日本培养科技人才的数量与质量有了极大的提高，为国家开发宇宙提供了人才保障。

在宇宙开发利用的过程中，为了获得其他国家的理解及国际合作，本法第6条还规定了“积极推进关于宇宙开发利用的国家间协助与外交。”因此，提高日本的政治、外交、文化等的魅力，强化在国际社会的交涉力也是宇宙开发利用理念的一部分。所以，国家在推进关于宇宙开发利用，技术应用的国际合作的同时，“要制定必要的政策，来加深各国的理解”(19条)。这个被称为日本的“宇宙外交”政策作为日本宇宙开发利用的基本理念，也是各宇宙开发大国所实施的政策。

值得一提的是，该法第7条，“宇宙开发利用要顾及对环境的影响”作为基本理念进行了规定。因此，考虑宇宙开发利用与环境的和谐(21条第1项)及要为保护宇宙环境进行国际合作而努力(同条第2项)，这两项有义务作为国家的基本政策来实施。关于前一项，今后根据民间企业发射卫星及使用范围的扩大，宇宙物体在发射及回收的同时，环境保护、安全保障、公众卫生的确保作为必要条件而规定在该法中*宇宙活动危险性极高，据统计卫星发射每20次就有一次失败，伴随着发射失败，人身财产及环境破坏时有发生，怎样做好事后救济，是各国宇宙活动法与商业发射法中都关心的问题。可重复利用航天器(如航天飞机等)在返回地球时会不会把地球外物质带入地球，怎样彻底的检疫，将地球环境恶化减小到最低，各国有义务采取相应的国内措施(宇宙条约第9条)。。但是现在面临的课题是怎样解决具有危险性的空间碎片，空间碎片是发射到宇宙空间的宇宙物体，即使在机能丧失后，以各种形状在宇宙轨道的周围高速运动着，给宇宙活动带来非常大的危险*因为对通信及地球观测卫星轨道有一定的限制，(静止轨道(GEO)及低轨道(LEO)-大体2000km以下的轨道，其中400km及800km-1000km是经常使用的轨道)，发射卫星的数量越多，宇宙垃圾产生的数量就越多，进入90年代，宇宙开发先进国家已开始重视宇宙垃圾问题。。2007年联合国《空间碎片减缓原则》对消减宇宙垃圾提出了7个指导原则，并得到了国际社会的普遍响应。日本国内也已经实施了指导原则各项内容的规定，在确保国际合作的同时，为保护宇宙环境而努力(20条第2项)*参照宇宙垃圾调查委员会(IADC)减少宇宙垃圾指导意见(2002年制定，2007年改正)，IADC-02-01(15 Ocl.2002);IADC-08-01(8 Feb.2008),P17-21。

要实施宇宙开发及环境保护的基本理念，前提是国家要有强大的、自立的宇宙开发能力。为此要加强基础研究，提高基础技术的研发(17条)；必须制定培养宇宙开发利用的专门人才，提高人才素质的有效政策(21条)。而且，国民的理解与关心也是宇宙开发利用成功的要素之一。所以，国家有义务振兴宇宙开发利用的教育及学习，充实其推广活动(22条)。

宇宙技术的应用从功能面来区别民用和军用是比较困难的，所以，国家根据宇宙开发利用的特性，对关于宇宙开发利用的各种情报要进行适当的管理(23条)。现在JAXA*日本宇宙航空研究开发机构(宇宙航空研究开発机构)英文：Japan Aerospace Exploration Agency，缩写：JAXA)，简称宇宙机构、宇宙航空机构，为负责日本航空太空开发政策的独立行政法人，包括研究、开发和发射人造卫星入地心轨道。其它任务包括探测小行星和未来可能的登月工程。宇宙航空研究开发机构隶属于文部科学省，2003年10月1日由3个与日本航天事业有关的政府机构：文部科学省宇宙科学研究所(ISAS)、航空宇宙技术研究所(NAL)、宇宙开发事业团(NASDA)统合而成。的职员都负有保密义务(JAXA法16条)，但不像自卫队法规定的一样，对泄密者进行惩罚*自卫队法59条、118条、122条等。。如何把宇宙科学研究成果向国际社会公开发表，提供宇宙技术应用成果，为提高全人类生活质量做贡献与保障日本国家安全及国家利益有效的结合起来，这也在第23条中有所体现。如加拿大及德国的国内法就规定了：为保障国家安全等，禁止向大众公开高解析度的卫星照片。印度的宇宙机构也对卫星照片及摄影的公开制定了严格的管理制度*ISRO，Remote Sensing Data Policy .EOS:policy-01(2001)美国根据1994年总统令，限制高解析度卫星影像的公开。。可以看出在日本制定关于公开高解析度卫星影像制度时，对各方面进行了慎重的考虑。

(二)宇宙基本计划

宇宙开发战略本部为了推进宇宙开发利用综合政策及计划的实施，针对宇宙开发利用的基本方针及政府将要制定的措施，制定了一项基本计划(以下称“宇宙基本计划”)，而且必须利用互联网等适当方法对外公布(24条第1、2、3项)。宇宙基本计划原则上制定具体的目标及完成时间，完成情况须用适当的方法对外公布(24条第3、5项)。该计划内容如有必要变更时，经宇宙开发战略本部同意，才可做变更，同时变更内容要对外公布(24条第6项)，并研究反馈结果，为进一步的调整做准备。重要的是，每年度在国家财政预算允许的范围内，政府必须制定措施保障本计划实施所需要的经费(24条第7项)，这项规定保证了日本空间活动及研究不会因为经费不足而停止，有效地保证了其各方面活动的顺利进行。

(三)宇宙开发战略本部

为了推进宇宙开发利用相关的综合政策及计划的实施，内阁特设置了宇宙开发战略本部(以下称“本部”)。主要负责宇宙基本计划的制定与实施，审查及综合调整宇宙开发利用的重要规划与各项措施(26条)。在执行本部所属事务时，可以向相关机构、地方行政机构、独立行政法人提出协助要求(31条第1、2项)。本部长由内阁总理大臣担任，副部长由内阁官房长官担任，本部员由全体国务大臣担任(27条-30条)，本部的事务由内阁处理(32条)，可见日本对宇宙开发的重视程度。由国家的最高领导人来担任本部长，推进所制定措施的落实与综合调整，直接的结果就是能快速实施新政策，快速调整旧政策，使其职能变得更高效。

(四)宇宙活动相关法制的完善

第35条规定，为实施宇宙活动的相关规定与宇宙开发利用的相关条约，政府应当完善宇宙活动的有关法律制度(35条第1项)，制定有利于维护本国利益，推进宇宙开发利用在民间应用的法律法规(35条第2项)。至今已有15个以上国家对宇宙活动制定了相关的国内法，大体出于以下几种原因:(1)在国内履行国际条约；(2)产业振兴；(3)对国际宇宙法欠缺的补充；(4)表明国内政策。其中挪威(1968年)、瑞典(1982年)就是从履行国际条约的角度完善的国内立法、比利时(2005年)、荷兰(2006年)、意大利(2006年)是从履行国际条约及振兴国家产业的方面制定的相关国内法；澳大利亚(1998年)、巴西(2001年)作为发射场提供国，从商业的立场制定了国内法；加拿大(2005年)、德国(2007年)从表明国内政策的角度对高解析度卫星影像提供制定了有关法律；美国(1984年)、英国(1986年)、南非(1993年)、俄罗斯(1993年)、乌克兰(1996年)、韩国(2005年)、法国(2008年)都是从产业振兴兼顾(1)-(4)为目的而制定及完善了国内立法。根据35条第2项在不损害日本国家利益，特别是要达到产业振兴、补充国际宇宙法欠缺为目的的前提下，完善日本国内有关立法。而且，参众两院的内阁委员会议决定，该法实施2年内，根据宇宙活动的变化可调整完善该法(6项)。由此可以看出，商业化已成为空间活动的发展方向，随着经济全球化的发展，各国之间竞争加剧，为了让本国在世界经济格局中立于不败之地，不断加大对高新技术的投入来带动经济的发展已成为一种趋势。航天产业具备技术含量高、经济回报大等特点，所以，各国用完善国内立法来保障国家利益也成为了一种趋势。日本在借签他国国内立法的同时制定及完善了本国的相关法律，为其在国际竞争中获得了优势。

三、我国外空立法现状

中国在国际空间立法方面也表现得很积极，在1983年、1988年分别加入了联合国制定的《外空条约》、《责任公约》等国际条约。在国内于1998年成立了旨在研究与制定空间立法的国防科学技术委员会，并取得了一定的成果。在民用空间立法方面，国防科学技术委员会与外交部于2001年2月8日发布并实行了《空间物体登记管理办法》，该办法是我国第一部规范空间活动的规章，指出了“空间物体”的范围等，比较完善地建立了中国空间物体的登记制度。2002年8月28日国防科工委与财政部发布了《国防科技工业民用专项科研管理办法》，该办法旨在加强国防科技工业民用科学技术研究的管理，规范民用专项科研项目管理程序，提高科研项目质量和效益。

在军用空间立法方面，2002年8月22日国务院颁布了《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》，该条例旨在维护中国国家安全及社会公共利益，限制大规模杀伤性武器的扩散。为了加强对军品出口的统一管理，2002年10月15日对中央军委和国务院发布的《中华人民共和国军品出口条例》进行了修改，对军品的出口做了规定。

我国还推出了一系列的空间政策和规范性文件，如由国务院新闻办公室发布的《2000年中国的航天》白皮书和《2006年中国的航天》白皮书等文件，其中详细的阐述了中国政府在空间领域的政策、立场与观点，强调了要加强和建立航天法律体系。另外，国防科工委在2007年还通过了《航天发展十一五规划》来引导和规范空间活动与空间科学研究。

四、完善我国外空立法

在了解了中国空间立法现状后，可以对我国空间立法存在的问题从以下方面予以完善。

(一)填补立法空白

随着我国航天科学技术的发展，对我国空间法律的更新与完善提出了更高的要求。目前我国虽然参加了有关宇宙空间开发和利用的主要国际公约与协议，但这些并不能完全直接作为国内的立法依据，还需要对相关法律加以完善。如商业发射服务、空间损害赔偿责任、宇宙环境保护、航天发射物的回收、宇宙科学研究等方面都缺乏相应的立法。此外，在我国现有的空间立法中也存在一些立法空白，如《空间物体登记管理办法》中没有对共同发射国加以规定，其次，办法中虽然规定了强制登记制度，但没有规定不登记的后果及惩罚措施，也可以说没有强有力的执行机构保障登记的进行。所以我国应制定新的空间立法，弥补现有立法的不足。

(二)协调部门之间的关系

在空间立法方面，国家航天局在国防科工委的领导下拟定国家航天政策和法规，报国务院批准颁布；国防科工委负责航天科技工业政策法规的制定；中国人民解放军总装备部负责与太空军事活动有关的事项；外交部负责涉及有关国际条约等的事宜；其他用于军事目的的航天产品的出口等事宜由国务院、国防科工委、总装备部、商务部等根据不同情况分别或共同制定相关政策和法规[1](P41)。从而可以看出，由于各部门分散立法同时缺乏一个综合性的空间立法来加以指导，而使得相关部门的政策与立法常出现各行其是的现象，阻碍了中国空间事业的发展。

(三)提高立法层级

我国虽然重视空间活动，但缺乏对其进行规范、调整的最高级别的法律[2](P10)。我国的法律体系分为宪法、基本法律、行政法规、地方性法规及部门规章和行政规章几个层次，目前我国还没有基本法律层次的外空立法，有关外空立法还处于行政规章的层次。并且,我国现有的外空立法只有《民用航天发射许可证管理暂行办法》和《空间物体登记管理办法》，其他相关法规仅与外层空间活动有一定的关系，并非专门的外层空间立法。作为航天大国，我国急需一部由全国人大或全国人大常委会制定的空间法律来提高外层空间立法的层级，增强其效力。

(四)鼓励外层空间活动的商业化、私营化发展

空间技术的发展离不开外层空间活动的商业化，它是空间技术的发展的必然趋势。私营企业在外层空间商业化中起到很大的作用，不论是推动空间活动的发展还是在资金投入方面，私企都有很大的贡献，有时其创造力与工作效率都超过了国家，成为了空间活动发展的新动力。我国也应重视私企这一主体的巨大潜力，要采取鼓励私企投资空间产业，保障其利益等措施，并对私企投资空间产业的准入资格及监督管理等问题作出规定。

结 语

日本《宇宙基本法》区别于其他先进航天国家的国内法,主要表现在该法事实上是日本实现国家宇宙战略的道具，为日本进行政策宣传[3](P43)。要达到该法的立法目的，需要做到以下两点:第一，要解决广义上的安全保障与科学技术自由发展之间的对立，使二者能互助发展；第二，宇宙活动法要为实现产业化，制定有效的、完善的制度，为此优惠政策不仅要面向大企业，特别是国防军工企业，还要面向新进入市场的小企业及风险型企业。该法的制定有利于日本开拓国内外卫星市场，发展科技研发，提高国民生活质量，对日本宇宙商业化利用也将产生积极的影响。同时该法的出台使日本将来可能以防卫为名在外空部署武器，对国际空间法的发展，特别是防止外空军备竞赛，产生消极影响。

但是，该法关于空间管理体制及外空商业化利用等方面的规定对于我国完善宇宙活动的政策和立法有一定的启示，我国也需要制定一部完整的外层空间法，这有利于规范我国宇宙活动行为，使今后我国各种宇宙活动有法可依；能够推进宇宙产业的发展，特别是如能鼓励民间企业的参与，会对我国宇宙产业产生积极作用；建立更科学的宇宙管理体制，协调各部门的职能，使宇宙活动管理更规范、更高效；让国际条约在国内法中的适用与转化显得快速、有效。

[1]高国柱.中国空间立法的评价及未来展望[J].北京航空航天大学学报,2007,(1).

[2]陈善广.空间法概要[M].北京：中国宇航出版社,2007.

[3]青木节子.宇宙基本法[M].东京：有斐阁,2008.

〔责任编辑 韩 芳〕

A Research into “The Basic Law of the Universe” in Japan

QIN Si-quan

(School of Politics and Law, Baotou Teachers College; Baotou 014030)

In order to promote the development of space technology in Japan, and reform Japan’s domestic space management mechanism, in May 2008, Japan passed “The Basic Law of the Universe”. On the basis of the formulation background, purpose and especially content of the bill, it has a great influence on the future development of the universe exploitation and international space law in Japan, which should be used for reference by our country.

“The Basic Law of the Universe”; security assurance; the environmental protection; space debris

2015-03-25

国家社会科学青年基金项目“空间碎片致损责任制度研究”(12CFX09)阶段性研究成果。

秦嗣权 (1980-)，男，内蒙古包头人，日本龙谷大学博士生，包头师范学院政治与法律学院讲师，主要从事国际环境法研究。

D999.1

A

1004-1869(2015)05-0095-05