戚金兰

（湖北省宣恩县林业局，湖北 宣 恩445500）

1 基本情况

宣恩县地处鄂西南边陲，隶属恩施土家族苗族自治州，位于东 经109°11′～109°55′，北纬29°33′～30°12′，南北长73.9 km，东西宽71.5 km，东接鹤峰县，西邻咸丰县、北与恩施市交界，西南同来凤县毗邻，东南与湖南省龙山、桑植等县接壤。全县国土总面积2 740 km2，辖5乡4镇，279个行政村，5个社区，2 698个村民小组，总人口36.07万人，其中农业人口33.5万人。

宣恩森林资源丰富，境内有1个国家级自然保护区—七姊妹山国家级自然保护区，全县林业用地面积309.4万亩，其中有林地212.5万亩，灌木林地53万亩，未成林林地14万亩，疏林地21.1万亩，其他林地8.8万亩；全县有天然林面积211万亩，森林覆盖率57.3%、林木绿化率72.4%，活立木总蓄积量690万m3。

2 林地管理现状

党中央、国务院历来十分重视林地保护工作，《森林法》、《森林法实施条例》等国家法律法规对林地保护管理已有明确规定。湖北省制定了《湖北省林地管理条例》等林地管理的配套法规。从林地占用征收的审核程序、审核权限，占用征收林地的补偿，《使用林地核同意书的》的核发制度等方面都制定了一系列具体规定。目前我国正实施最严格的林地源头保护制度，落实林地用途管制制度，2015年，国家林业局下发了《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局35号令）及加强使用林地监督管理和审核审批管理规范等重要文件。宣恩县委、县政府高度重视林地保护工作，严格执行林地保护相关政策，规范使用林地审批管理，服务全县社会经济发展。

2.1 林地占用征收管理工作依法有序

各项工程严格按程序办理林地占用征收相关手续，落实占用征收林地定额管理制度，依法查处破坏林地的违法行为。“十二五”以来，宣恩县办理占用征收林地118宗地，其中长期占用征收林地22宗地，面积432.998 1 hm2，临时占用林地1 114宗地，面积44.485 4 hm2，上缴森林植被恢复费2 809.733 1万元。

2.2 服务到位，依法保护利用林地意识明显增强

林业部门坚持为用地单位或个人及时提供优质的政策法规宣传和林地报批服务，对新办企业和重点工程建设需征占用林地提前介入，指导办理林地征占用相关手续，使用林地或个人在用地时学法，在学法中用地，自觉做到依法使用林地。党委、政府重视依法保护林地工作，尽管宣恩财政十分困难，但对城市建设用地、基础设施建设各项工程使用林地的相关费用都给予足额支付，林地保护管理工作在该县没有行政干预。林业厅曾对该县林地征占用征收情况进行过核查，对该县在林地占用征收监管过程中坚持做到政策宣传、服务上门、专人监管、划定红线、依法采伐、全程管理“六个到位”，给予充分肯定。

3 林地管理中存在的问题

（1）针对不同项目，面积大小，审批管理程序需更加细化。由于目前要求使用林地申报材料过于统一，有些项目（如农村建房、村组公路建设等）用地提供不了根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》和《建设项使用林地审核批管理规范》等规定需提交的项目批复文件等申请要求的材料。实际工作中不够细化的问题，主要是没有将长期使用林地项目和临时使用林地项目，大项目和小项目所需材料分别作出规定，如临时性小规模生产用房、临时性堆场项目，很难提供项目选址和规划文件，特别是村、组级公路建设大都是农民自筹资金修建，不能提供项目批复文件，也没有能力上缴森林植被恢复费；一些临时性的生产用房、堆场、采石等使用林地一般很难提供项目选址批准文件和项目批复文件。二是关于控制使用林地范围和条件的规定，如对不可恢复林业生产条件的采石采砂，取土场等附属工程临时占用林地，不得使用Ⅱ级以上保护等级的林地中的有林地，不得使用重点国有林区内Ⅲ级以上保护等级林地中的有林地，不得在县级以上公路和铁路两侧视野范围内选址，但矿产管理部门核发采矿许可证时，并不把林地审核同意作为前置条件，只要达到矿管要求就核发采矿许可证。三是永久使用林地项目不分大小，哪怕只有几十上百平方米的长期占用林地，都必须报省级以上林业主管部门审核审批，这种程序也给基层带了不便，结果造成对一些小项目小面积的长期占用林地难以规范管理到位。

（2）社会发展，经济转型，城镇化建设加快，对林地的需求不增加，与使用林地定额不足的矛盾日益突出。山区县市，一边是政府要加快城镇化建设，加强基础设施建设，为缩短与平原地区发达地区的差距，使用林地需求不断增加，一边是国家有严格的林地定额管理制度，林地使用不能及时得到审批，要么项目不能及时开工建设，要么会发生未批先占的情况。有的项目为了尽快开工，前期设计没有考虑附属建设及实施需要，初步设计使用面积、范围与实际使用有出入，导致同一项目不能一次性办理使用林地手续，给管理造成难度。

（3）人员少，管理力量薄弱，前期介入机制有待进一步完善。宣恩县有279个行政村，全县国土总面积411万亩，其中林地面积307万亩，占全县国土总面积的74%。全县均为中、低山地貌，山峦起伏、沟壑纵横，森林资源主要靠林业部门管理。目前，每个林业管理站只有5～7人，全县森林公安干警仅13人，全县林业执法人员共78人，要管理这么大的面积，工作量之大可想而知。

近几年来，宜恩县对高速公路、省道改扩建、工业园区建设等重点工程使用林地，林业部门采取提前介入，提供有效服务。随着社会经济不断发展，各类工程建设对林地的需求增加，征占用林地管理工作量越来越大，个别业主在办理用地手续后期才告知林业部门，造成边施工边申报的现象，增加管理难度。

（4）土地综合开发利用与林地保护管理之间存在矛盾。近几年，国家为促进土地集约化利用，有效增加耕地面积，实现耕地占补平衡，实施了国土整治项目，如低丘岗改造项目，以改造林地，变林地为耕地，造成林地资源流失。

（5）全民全社会保护林地资源的意识仍然薄弱。林地资源的保护应由全社会来共同参与，进行全民监督，目前全社会保护林地资源的良好氛围没有形成，导致违法使用林地情况依然存在。

4 加强林地使用管理的措施思考

4.1 切实加强管理，坚持依法办事

《森林法》规定，各项建设工程应该不占或少占林地，必须占用或征用林地的，严格审核审批手续。限制各类工程随意征占用林地，就是为了保证各类建设工程不占或少占林地，是正确把握我国生态建设，并使之进入良性循环发展的一项重要措施。因此，要采取各种形式，广泛、深入、持久地宣传《森林法》等法律法规和政策，宣传依法保护和合理利用林地的重大意义，不断提高社会公众尤其是各级领导干部依法使用林地的意识，为依法规范管理林地创造良好的社会氛围。作为林业部门，要认真履行职责，充分认识加强林地管理的重要性和紧迫性，要严格按照《行政许可法》、《森林法》等法律法规的规定，及时撑握用地动态，对确需征占用林地的，必须提前介入，主动向用地单位或个人宣传有关政策和法律法规，敦促用地单位或个人依法按程序办理使用林地审核审批手续，落实林地用途管制制度，对发现违规使用林地的行为，坚决依法查处。

4.2 完善征占用林地管理的政策规定，简化办事程序

由于目前对林地使用申报条件和要求的过于笼统，使有的项目得不到正常申报，一方面阻碍了地方经济的发展，另一方面也给违法用地以可乘之机，难以杜绝违法使用林地现象的发生。因此，一是需进一步完善政策法规，根据不同性质的建设项目细化征占用林地的管理规定，增强可操作性，对征占用林地的条件应立足林地管理的角度，根据基层实际作适当调整，不必太多的拘泥于其他部门的条件。二是要简化申报程序，将面积小于2亩以下的小项目的永久使用林地下放到县级审批，既简化了办事程序，又达到了规范管理，防止因项目小，无法提供统一要求的申报材料，办理不了使用林地合法手续，但项目又必须建，从而导违法使用林地现象的发生，也减少了森林植被恢复费的损失。

4.3 科学编制，合理安排林地定额计划

对林地定额管理，要象对采伐限额管理一样，每年一次性下达到县，这样便于基层统筹安排使用定额，满足不同项目对林地使用的需求，做到心中有数，轻重缓急。同时，在对山区县市使用林地定额指标上要给予倾斜。

4.4 加强对村组通达道路工程使用林地的管理

由于村组公路建设大多没有项目批复，上级也没有投资，由村民集资建设，按目前的要求，难以办理使用林地审核审批手续，所以，对这类工程使用林地难以依法管理，也可以说是目前林地管理的难点。对这类工程征占用林地的审批不仅需简化程序，同时免征森林植被恢复费。

4.5 加强队伍建设，提高林业执法水平

依法保护管理林地，必须加强林业执法队伍建设，培养一支作风硬、纪律严明、精通业务、熟悉法律的林业行政执法队伍。要围绕基础抓基层，重视和加强森林资源保护管理的基础建设，积极解决工作中的实际困难，切实加强林业行政执法队伍的自身建设，努力提高执法水平。

［1］魏 华，曾利红.林地使用权的相关问题探讨［J］.林业资源管理，2012（2）.

［2］徐 新.林地保护利用现状探讨与研究［J］.吉林农业，2012（9）.