高敏

2014年12月26日，石家庄市政府第三十四次常务会议通过的《深化户籍制度改革实施意见》，指出2020年力争实现全市户籍人口城镇化率达到45%以上。但据第六次人口普查数据显示，石家庄市总人口为9241186人，户籍人口城镇化率仅为22.92%，据此推算，在五年左右的时间里，石家庄市要实现约200万左右农业转移人口和其他常驻人口的城镇落户，这是一项大工程。

对此，国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究处处长范毅对《中国经济信息》记者解释道，“2003年石家庄户改政策曾暂停，主要是在于优质的公共资源供给不足。而目前，因为我国的一些转移支付政策与户籍人口是相挂钩的，因此，只有将户籍制度改革与财政体制改革配套进行才能更好地推动我国城镇化的发展。”

户籍改革初尝试

我国现行的户籍制度，形成于20世纪50年代，是维系城乡二元结构最根本的措施，改革开放30多年来，特别是随着亿万农民离土离乡进入城镇就业，现行户籍制度受到巨大冲击。

1998年，国务院通过公安部提出了一项条例，取消对国内人口流动的若干限制，很多城市开始着手户籍改革，位于华北地区的河北省省会城市石家庄，是最雄心勃勃的早期改革城市之一。

2001年石家庄市开始了改革，通过引进外来拔尖人口和向数以千计的早已在城市里安家落户的外来务工人员提供本地户口的方式，刺激其相对落后的经济。市政府甄别了应该放松登记限制的八类人员，包括教师、商人、投资者和大学毕业生等。不同寻常的在于增加了进城务工人员，条件是外来人员在城市里生活并工作满两年。当时，有人认为石家庄的实验将“打破”户籍登记的界限，并为全国其他地方提供了“革命性的模式”。

但实际情况却是相去甚远。关于外来务工人员取得石家庄户口的人数，披露的数据出入很大，少的只有11000人，多的却有70000人。但有一点可以肯定，石家庄的户改既没有取消户口登记，也没有取消外来者的落户条件。只是降低了变身为城镇居民的门槛而已。再者，石家庄的改革只是暂时的：计划执行两年后，当地公安部门提高了登记的门槛，同时，政府也担心，大量涌入的新增人口会使基础设施和公共服务的负担大大增加。于是2003年，市政府承认改革失败，并重新实行原来在城镇户口方面的严格控制。

财政体制改革是基石

当前，社会上议论的户籍改革多是身份制度的改变，因而把关注的焦点集中在公安部门何时出台取消农业与非农业的二元户口登记制度上，但更深层次的矛盾是以户籍人口为依据的各项公共服务配套措施，而这些配套措施则是要通过财政体制来支持的。

资料显示，1994年实行分税制改革，先后确立了中央、省级政府、地市级政府和县市级政府的分税体制，省以下各级政府间的分税制基本上是在有利于上级政府的多种形式的“讨价还价”式体制，而对于同样容纳较多外来人口的乡镇级政府，基本上采用了统收统支或包干分成的财政体制。

“这种体制导致了基层或下级城镇政府，没有能力依据自己管理的人口规模，建立相应的公共财政服务体制，因为自己所创造的财政税收，绝大部分上交给了上级政府。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员孙方明表示。

据了解，长三角、珠三角、京津地区的各级城镇都有大量农民工流入。许多城镇的常住人口规模远远超过了户籍人口规模，广州、苏州的外来人口都占到了40%左右。在一些小城镇，农民工数量远远超过了本地人口，已经出现了一批相当于中等城市乃至大城市人口规模的超级镇。

国家统计局有关统计也显示，第六次人口普查全国镇区总人口20万-50万的有9个特大镇，镇区人口在10万-20万的有142个镇。但这些镇，事权与财权极不对称，农民工创造的社会财富，与他们应享受的公共服务不成比例，而且在记者走访过程中，发现这些小城镇虽然人口聚集，但治安、教育、卫生、环境等问题日益突出。

“这些现象本质上反映了财政体制的历史惯性，然而在更多的人关注户籍改革的同时，当财政权力没有下放，这些容乃如此之多的外来人口的城镇，有多少财政能力能满足对这些庞大的农民工全体的公共服务呢？”孙方明表示。

就户籍与财政体制配套进行改革方面，范毅向《中国经济信息》记者解释道，“需要配套改革主要在于，我们的一些转移支付政策是与户籍人口相挂钩的，现在人口流动打破了原来的户籍界限，这时如果没有相应的配套政策跟进，那么户改有难度。但是仅仅局限于转移支付调整，可能也不行，比如我们近些年在义务教育方面也有相应转移支付，但是效果并不显著，因此这个问题还需要统筹研究推进。”

公共服务需均等化

目前我国流动人口总量在2.5亿左右，约占总人口的20%左右，这个比例与不设户籍限制的国家相比并不低，所以从人口流动的角度来讲，户籍制度对人口流动的影响已趋于弱化，但对城镇化发展的影响仍是显著的。

范毅严肃地向《中国经济信息》记者说道，“户籍制度的存在一是导致不同户籍人口之间公共服务存在不均等化;第二是户籍制度存在使流动人口难以在流入地获得稳定的预期，影响了消费，不利于内需的扩大，仅仅从这两方面讲，推动户改使很有必要的。”

“以石家庄改革来讲，政策的暂停，主要是优质公共资源的供给不足。”范毅表示，“一般来说，一个省会城市的公共资源要显著地优于其他城市和其所属的农村，而城市的优质公共资源又集中在城市中心区。因此，如果没有进行合理的制度设计的话，那么人口就会过度向城市中心区域集中，也必然会带来公共服务短缺现象。石家庄叫停户改，这是其中重要原因所在。”

优质资源永远是稀缺的，因此必须要解决好供给问题，如果公共资源之间存在较大差距，优质资源过于集中，那么人口一定会向优质资源集中区域靠拢。之前靠户籍来解决人口集中的问题，现在如果冒然放开户籍，但却没有其他相应的配套政策，那么肯定会产生一系列问题。

要解决这些问题，范毅认为重点要做好两方面事情：一是实现公共服务均等化，更重要的是区域内公共服务的均等化，就是要在区域内消除公共服务的过大差别，以此来避免人口分布的不均衡。二是放开社会资本参与公共服务的门槛，政府主要提供均等化的公共服务，而差异化的公共服务要依靠市场来供给，毕竟人口是多层次的，需求也是多层次的，政府不能去包揽所有的供给，所以解决公共服务供给市场化也是很重要的。

对此，和君创业咨询集团副总裁杨一飞也向《中国经济信息》记者表示，“户籍改革是一个系统工程，关键是户籍‘背后的东西，例如附着在户籍上的教育、医疗、养老等福利，因此户改必须要有配套措施的支撑，如果没有配套资金的投入，那么户改只能沦为‘胡改，难逃失败的命运。”endprint