□ 文/本刊观察员　田野

国企与社会资本合作『三原则』

□ 文/本刊观察员田野

辨风看向

在国务院新闻办举办的《关于深化国有企业改革的指导意见》吹风会上，国家发改委副主任连维良表示，非国有资本参与国有企业改革也将运用政府和社会资本合作（PPP）合作模式。在合作方式上，新建项目可采用特许经营、股权合作、政府购买服务等方式，已建成项目可采用委托经营等方式，引入社会资本。

风向解析

政府和社会资本合作（PPP）模式源自西方，中文译作公私合作模式，官方译为政府和社会资本合作。广义PPP是一个非常宽泛的概念，大义是指公共部门为提供公共产品或服务而与私人部门建立的各种合作关系，狭义PPP则可以理解成是在广义基础上为项目提供融资的一种创新方式。然而，PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作模式，要想真正在我国开花结果，推动公用事业效率和质量的提升，尚面临诸多问题和挑战。

首先，政府和国企要认清PPP的本质，完成观念转变。PPP不只是一种融资模式，更是有助于提高公共事业生产效率的一种合作方式。目前，大多数地方政府和国企仍把PPP作为一种融资工具看待，大力推广PPP项目的目的在于替代原有的地方融资平台，试图减轻自身债务压力，将债务杠杆转移到社会资本身上。很多地方政府和国企的PPP项目实际操作，根本看不出与传统BT融资模式的本质区别。如前所述，BT在PPP项目组中是不被允许的。地方政府和国企要摒弃传统上对公共事业项目牢牢掌控的观念，让社会资本在监管下拥有充分自主运营的权力，才能让社会资本的生产效率得以发挥。

其次，政府和国企要完成角色转变，从公共产品、服务提供者，转变成参与者和质量监督者。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，而不是行政指导对象，要接受有效法律体系约束，不能擅用行政权力修改、干预。如若涉及重大公共利益问题而不得不对合约内容修改时，也不能单方面作出行政决定，必须经过协商、仲裁、诉讼等方式，给予社会资本一方合理、公允的补偿，达成一致意见后，方可进行。只有这样，社会资本才能减少后顾之忧，效率才能得以发挥。在质量监管方面，要严格依法办事，既要避免寻租事件的发生，损害公共利益，又要避免以此要挟，迫使社会资本方同意政府部门和国有企业对合约的干预及修改。如上文所述，在现有法律体系下，项目监管的争议解决是通过行政复议或行政诉讼的方式，用的是公法而非私法，政府、国企和社会资本方地位不对等，社会资本方仍旧处于不利地位，这需要通过PPP相关法律法规的完善来保障。

最后，建立合理的利益分享和风险共担机制。PPP项目的风险分配应该遵从三条主要原则：一是由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；二是承担的风险与所得回报相匹配；三是承担的风险要有上限。因此，较为合理的风险分配是，政府和国企承担政策风险、民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。政府和国企要让参与的民间资本充分认识到，项目的收益是有保障的，对准经营性项目，会通过财政补贴确保民间参与资本的合理利润；对经营性项目，民间资本要承担经营风险，收益与风险匹配；对政策风险和民众诉求风险而形成对初始契约违背，将给予合理补偿。而民间资本也必须认识到，参与公共项目投资和运营，除赚取利润外，也要承担更多的社会责任。