文 / 武长海

政府购买服务是提高政府效率的有效途径
——《政府购买服务管理办法（暂行）》解读

文 / 武长海

为加快推进政府购买服务改革，进一步转变政府职能，财政部、民政部和国家工商总局于2014年12月15日联合出台了《政府购买服务管理办法(暂行)》，自2015年1月1日起施行。该《管理办法(暂行)》对规范和引导政府购买服务提供了重要的法律保障，但在具体实施过程中我们将会遇到很多问题，为了更好地理解和实施《管理办法(暂行)》，下面我们就分别从其出台的背景和意义、其规定中的重点问题和实施中的难点问题进行解读，以飨读者。

一、出台《管理办法(暂行)》的背景和意义

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。

改革开放以来，我国政府提供公共服务的模式是政府主导、社会参与、公办民办并举。政府主导的具体做法是政府自身直接向社会提供公共服务。由于政府存在着工作人员不足和缺乏专业性等问题，导致一些领域提供的公共服务效率低下、规模不足和发展不平衡，不能满足社会日益增长的公共服务数量和差异化需求。同时，政府直接提供公共服务的垄断和非市场化作法容易滋生腐败。从国际上来看，20世纪80年代以来，在政府提供服务的低效率和垄断性所产生的巨大压力下，英、美、澳、日等欧美国家都逐步将政府购买公共服务作为重要环节纳入到了政府改革的实践框架之中，并取得了重大成效。西方发达国家的经验表明，政府购买公共服务是提高政府效率的一种有效选择。近些年来，虽然我国不少地方立足实际作了大量积极探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验，但政府购买公共服务仍处于“初级阶段”，需要在借鉴国外先进经验的基础上，形成自己的一套政府购买公共服务的运行机制，以提高社会资源的有效配置。

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，凡属事务性管理服务，原则上都要引入市场竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年9月26日国务院办公厅公布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，主要内容包括充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作和扎实推进政府向社会力量购买服务工作等四个方面，为进一步出台《政府购买服务管理办法(暂行)》提供了依据。2014年12月15日财政部、民政部和国家工商总局联合出台了《政府购买服务管理办法(暂行)》，自2015年1月1日起施行。至此，我国政府购买服务驶入了法治化的快轨道。

出台《政府购买服务管理办法(暂行)》有利于政府强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

二、《管理办法(暂行)》规定中的重点问题分析

《政府购买服务管理办法(暂行)》从法律层级和法律效力来看，低于法律法规，属于部门规章，但对于政府、政府各部门和各参与主体来说仍具有法律约束力。该管理办法采用“暂行”，说明我国政府购买服务的实践还在探索当中，没有发展成为成熟的模式，“摸着石头过河”，因此立法采用了“暂行”，也就是暂时适用，以应对不久将来的该法律的“立”、“改”、“废”，体现了立法的严肃性和科学性。

关于政府购买服务的法律依据，在《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》中已经有相关规定，但存在着现行法律法规制度不明确、不细化和操作性不强的问题，这是出台《管理办法(暂行)》的主要目的。同时，政府购买服务还要受《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规的约束，也就是说，《政府购买服务管理办法(暂行)》的立法依据主要来源于上述几部法律法规，当《管理办法(暂行)》规定中内容与上述法律相冲突时，要以上位法为准。

从《管理办法(暂行)》的内容来看，共分为七章39条，分别为“总则”、“购买主体和承接主体”、“购买内容及指导目录”、“购买方式及程序”、“预算及财务管理”、“绩效和监督管理”和“附则”等。

第一章“总则”是“分则”的“纲”，对“分则”内容具有指导和概括意义，当“分则”内容的解释出现问题时，应当以“总则”为解释依据。《管理办法(暂行)》的《总则》共分为3条，分别为立法依据；政府购买服务的概念和范围；政府购买服务应当遵循的基本原则。其中政府购买服务的基本原则为：“积极稳妥，有序实施”；“科学安排，注重实效”；“公开择优，以事定费”；“改革创新，完善机制”24字方针。

“分则”包括“购买主体和承接主体”、“购买内容及指导目录”、“购买方式及程序”、“预算及财务管理”、“绩效和监督管理”等共35条，是《管理办法(暂行)》的主体。

第二章“购买主体和承接主体”共7条，包括：购买主体、承接主体、承接主体应当具备的基本条件和具体条件、政府购买与事业单位改革、政府购买与行业协会商会以及承接主体平等竞争等。

第三章“购买内容及指导目录”共4条，包括：政府购买服务内容的概念和范围、制定政府购买服务指导目录的部门和原则、政府购买服务指导目录的具体内容以及指导目录的强制实施等。

第四章“购买方式及程序”共7条，包括：确定政府购买服务方式的原则、确定承接主体的原则和方法、编制政府购买服务实施计划、政府购买合同的签订、监督和履行。

第五章“预算及财务管理”共8条，包括：财政部门（包括中央和地方）安排政府购买服务的原则、实施办法；承接主体应当建立政府购买服务台账、建立健全财务制度和建立健全财务报告制度等。

第六章“绩效和监督管理”共7条，包括：财政部门实施政府购买服务绩效评估；财政、审计等有关部门对政府购买服务的监督、审计；民政、工商管理及行业主管等部门的分工监管、政府购买服务的标准体系建设和监督检查机制、政府购买服务信息公开和承接主体的诚信记录等。

第七章“附则”规定了《管理办法(暂行)》的解释主体和实施日期。

三、《管理办法(暂行)》实施中难点问题分析

科学实施《管理办法(暂行)》的前提是对该法的正确理解，《管理办法(暂行)》主要有以下问题需要予以解释，以供参考。

第一，政府购买服务与政府采购的关系。政府购买服务属于政府采购的范畴。因为《政府采购法》规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”从政府的角度来看，政府购买与政府采购没有实质上的差别，只是习惯性用法的不同；而且在即将出台的《政府采购法实施条例》中已经将政府购买服务列入其中。政府购买服务应执行政府采购法律制度规定的通行规则。

从GPA（WTO《政府采购协议》）情况看，多数服务项目被列入出价清单，例外的并不多。GPA列入开放范围的服务类别包括商务服务、通信、分销、教育、环境、金融、医疗和社会服务、旅游、运输、娱乐、文化和体育服务、其他服务等。以美国为例，作为例外的项目主要有所有的运输服务，包括发射服务；与政府设施或用于政府目的的私人所有设施，包括联邦资助的研发中心的管理与运营服务、公共设施服务、研究与开发。

第二，政府购买服务与服务采购的概念区别。从内涵上看，政府购买服务与服务采购应该是一致的；从外延上讲，则二者略有差异。服务采购的主体范围要大于政府购买服务。因为服务采购是指国家机关、事业单位、社会团体采购的服务；而政府购买服务，按照《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号）的规定，是行政机关、参照行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理经费由财政管理的群团组织，通过购买服务方式提供公共服务。

第三，政府购买服务的方式。一些法律、政策和文件对政府购买服务的方式都作了相关规定。《政府采购法》第二条，本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等；十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，凡属事务性管理服务，原则上都要引入市场竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；国办发【2013】96号文强调，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。然而，从某种角度讲，委托、承包不应该作为采购方式，因为二者更多的是一种合同表现的形式。所谓采购方式，应该就是招标方式和非招标方式。

第四，政府采购服务项目类别划分问题。财库【2014】37号文规定，根据现行政府采购品目分类，按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。要按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则，针对服务项目的不同特点，探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型，建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。

（作者系中国政法大学法与经济学研究中心副教授）