11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），提出四条措施，一是坚守土地流转底线，二是鼓励创新土地流转形式，三是严格规范土地流转行为，四是加强土地流转服务体系建设，以引导土地有序流转。

四川省社科院副院长郭晓鸣表示，这是对过去政策系统化的梳理，明确了一些原来模糊的地方。

家庭经营是最基本经营形式

《意见》明确，规模经营是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节专业化、社会化。

“我国家庭经营蕴藏着巨大的潜力，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在和将来都是我国农业最基本的经营形式。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，中央提倡的农业规模经营，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。因为，农业生产的监督成本较高，而农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要进行精确的劳动计量和监督。从世界范围看，家庭经营仍是最普遍的农业经营形式。

引导土地流转要积极稳妥

《意见》要求不能人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转。

按照中央精神，农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。“不能脱离客观条件，采取人为定任务、下指标或将流转面积纳入政绩考核等方式来推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，稳步推广。”韩俊认为，尊重农民意愿，关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度。

南京农业大学经管学院教授周应恒说，我国农业经营将呈现出规模农户与传统承包农户长期并存的态势。农业部将适度的土地规模界定为当地户均承包土地面积的10倍至15倍，这符合现阶段我国农情。我国不可能在短时间内实现所有农户的土地规模扩张，只能是部分具有经营能力的农户实现土地的规模经营，而多数农户仍是小规模经营。“我们不可能在没有解决农民离农出路的情况下就简单地强制流转农民的土地。在推进适度经营规模的同时，必须考虑小规模农户经营可持续性的问题。”周应恒说。

郭晓鸣进一步谈到，推进土地有序流转，需要培育带动力强的新型经营主体。在农业企业进入区域有限和带动力不足的现实下，专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地的规模虽然相对较小，但其与农民的利益关系更为稳定和密切，当前尤其需要对这类主体流转土地给予更直接的政策支持，依托这类本土化特征明显和实际带动力更强的新型经营主体，在更广大的农村提升农业规模化经营水平。

流转模式和尺度

《意见》鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。

郭晓鸣说，土地流转的方式要有所创新，大量调查显示，虽然土地流转形式多样，但“长期出租、固定租金（实物）、每年支付”仍然是当前土地流转的主导模式，但农民仍然难以充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益，由此引发了很多矛盾。因此，要更多引导土地入股等新的流转模式。

不仅如此，郭晓鸣认为，在推进土地流转过程中，要注意政策调整，现有政策还是针对原有生产方式的。他说，现在的政策出现两个倾向——偏向农业企业或者低效率普惠小农户。“我们的调查发现，基层政府对流转100亩、200亩的新兴经营主体的支持政策还是空白。”

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，在地方调研的时候，土地流转出现新的问题，地方政府“整村整组”流转农民的承包地，往往这都是在政府的行政命令下推行的。

另外，郭晓鸣也表示，要高度关注农民的权益保护，防止“被流转”，不能为流转而流转。

“这种情况很容易违背农民意愿。尤其是所谓的‘少数服从多数，承包经营权是农民的用益物权，不经农民同意是不可以随意流转的。就好比自己家的房子，不经同意就出租给别人，谁愿意呢？”廖洪乐说。

“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”《意见》称。

《意见》要求，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有;防止少数基层干部私相授受，谋取私利;严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

土地的流转是为了农业的规模化经营，但需要把握好“适度”的尺度。《意见》要求，合理确定土地经营规模。根据各地情况，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止片面求大。

防范工商资本

《意见》的一个鲜明特点是，在加大推进土地流转的同时更加保护农民利益，尤其是对工商资本的防范。

郭晓鸣说，中央几个一号文件都谈到这个问题。这次谈得更明晰，要监管防范风险，特别是对大面积、大范围的连片集中的项目审核进行监管。

《意见》要求，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制;工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案;定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

郭晓鸣认为，现在有一个“怪圈”，工商资本直接进入农业生产领域的90%是不赚钱的，但还有资本前赴后继进入。

郭晓鸣调研发现，一部分龙头企业投资农业领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持，热衷打造样板、塑造典型，超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等，占用大量耕地，其中相当部分被占耕地虽然并未变性，但实际上已很难复耕。

不仅如此，大量社会资本在基层政府的鼓励下进行农地流转，使得农地向规模化经营业主流转和集中的态势不断得到强化。

据调查，在新增农地流转面积中，流向规模经营业主的比重已接近三成，而在城市近郊，则有超过一半的农地流向业主。

《意见》要求，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。郭晓鸣认为，多种经营方式应该是分工化的发展。

（综合《第一财经日报》《经济日报》）