黄海田，陈卫东，肖志远，周金山

（江苏省水利工程质量监督中心站，210029,南京）

一、工程建设标准及其强制性条文的概念

1.工程建设标准

工程建设标准规定了建设工程的勘察、规划、设计、施工、安装、验收、运营维护及管理等活动的具体要求，确定了判断建设活动的结果是否“合格”的准则。工程建设标准在落实国家方针政策、保证工程质量安全、维护人民群众利益等方面具有引导约束作用，对实现最佳社会效益、经济效益、环境效益和最佳效率等具有直接作用和重要意义。按照标准的约束性可将建设标准划分为强制性标准、推荐性标准，按照标准的内容可划分为设计标准、施工及验收标准、建设定额标准，按照标准的属性可划分为技术标准、管理标准、工作标准，按照标准的分级可划分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。

具体来看，1988年颁布的 《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）将国家标准和行业标准划分为强制性标准和推荐性标准。当时，建设标准的总量比较少，且大多是强制性标准，推荐性标准较少。2000年，国务院发布了《建设工程质量管理条例》，对建设、设计、施工、监理等活动执行强制性标准作出了明确规定和要求，并明确“国务院建设行政主管部门和国务院铁路、交通、水利等有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查”。对于《标准化法》《建设工程质量管理条例》中提到的“强制性标准”，一般可以理解为是“1项”或者“1本”具体的规程、规范。

2.工程建设标准强制性条文

经过多年的努力和积累，我国各建设领域都已形成了比较完备的标准体系，发布的工程建设国家标准、行业标准、地方标准颁布施行数量增长迅猛。但随之而来也出现了标准过多、内容过于庞杂等问题。特别是在每一项强制性标准中，必须执行的、可由执行者选择性执行的、推荐采用的条文相互混杂，导致重点不突出，监管难到位。

在这样的背景下，需要寻找以较少的条文作为重点监管和处罚的依据，带动标准的贯彻执行。为此，原建设部通过征求专家意见并经过反复研究，从国家标准、行业标准中带有“必须”和“应”规定的条文里，摘录直接涉及人民生命财产安全、人身健康、环境保护和其他公众利益的条文。由此形成的《工程建设标准强制性条文（房屋建筑部分）》（2000年版）共摘录强制性条文1 554条，仅占相应标准条文总数的5%。2000年8月，建设部颁布了 《实施工程建设强制性标准监督规定》，进一步明确了“强制性标准”与“强制性条文”的关系，即 “工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文”。而工程建设标准强制性条文来自于国家标准和行业标准，由国务院建设行政主管部门会同国务院有关行政主管部门确定。因此，可将“强制性标准”具体理解为 “标准中的1个或若干个强制性条目”，而非“1 项”或“1 本”规程、规范。同时，自2000年以来国家建设行政主管部门相继批准了 《工程建设标准强制性条文》共15个部分，包括城乡规划、城镇建设、房屋建筑、工业建筑、水利工程、电力工程、信息工程、水运工程、公路工程、铁道工程、石油和化工建设工程、矿山工程、人防工程、广播电影电视工程和民航机场工程，覆盖了工程建设的各主要领域。

建设标准强制性条文概念的形成和工程建设领域15部 《工程建设标准强制性条文》的颁布，既落实了《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》中关于强制性标准的要求，又可从技术上确保建设工程质量与安全，是推进工程建设标准体系改革的关键。强制性条文的正确有效实施，对保证工程质量安全，提高投资效益、社会效益和环境效益都具有重要的意义。

二、工程建设强制性条文的要义

1.强制性条文的强制执行属性

强制性标准（以下等效于强制性条文）的“强制性”来源于我国相关法律、法规和规章的规定和授权。其来源主要有：《标准化法》第 7、14、20 条，《标准化法实施条例》 第 18、23、26、31、32、33、34 条，《建设工程质量管理条例》 第 44、47、56、63 条，《建设工程勘察设计管理条例》 第 33、40、56、63条，《建设工程安全生产管理条例》第55、56、57、58 条，《实施工程建设强制性标准监督规定》（建设部令81号）第 16、17、18、19 条。这些法律、法规和规章明确赋予了工程建设强制性标准的强制执行效力。

2.强制性条文的技术法规特性

关于“技术法规”，学界和业界有许多不同的观点，一种观点认为，按照WTO/TBT协定中的定义，我国并没有真正意义上的“技术法规”；另一种观点认为，我国早在加入WTO之前，甚至早在1964年，就有了“技术法规”的名称，1997年颁布的 《中华人民共和国标准化管理条例》就明确了“标准一经颁布，就是技术法规”。上述两种观点在“技术法规”应主要涉及“劳动安全、环境保护、卫生与健康”且应当“强制执行”这两个核心问题上是基本一致的，其差异主要在于“技术法规”的产生途径不同，即是否经过立法机构。对于强制性条文的“法规性”，我们更倾向于后一种观点，即认为已经通过相关法律法规得到授权和确认。明确强制性条文的技术法规特性，不仅明确了其历史传承、法律依据，而且有利于强制性条文的贯彻落实。事实上，我国产品质量管理领域、计量管理领域一直普遍采用“技术法规”的说法。

3.强制性条文执行的全面性

国家建设行政主管部门业已批准了房屋建筑、水利工程、电力工程等15个部分的工程建设标准强制性条文，但《实施工程建设强制性标准监督规定》《水利工程建设标准强制性条文管理办法（试行）》等相关管理文件均未对强制性条文之间的关系作出明确规定。应当依据工程建设的具体内容，确定相对应的应执行的强制性条文，即“以建定条”。实际上，应该将15个部分的强制性条文理解为“1本”强制性条文，不能将其割裂成为各建设行业、建设专业的强制性条文。

4.强制性条文执行的成本性

贯彻强制性条文需要支付相应的成本，而贯彻强制性条文的成本支出是为保证工程质量与安全所必需的支出项目。如果贯彻的成本过高，则会背离制定强制性条文的本意。目前存在的突出问题是，在建设领域市场竞争激烈甚至无序的情况下，贯彻强制性条文所必须支付的成本往往遭到挤占。因此，工程勘察设计、工程施工、工程监理等单位应当在人员培训和硬件投入上为贯彻强制性条文提供基本保障，使条文的“强制性”得以有效落实。同时，行政主管部门也要在强制性条文的宣贯和监督上投入必要的人力、物力和财力。

三、水利工程建设贯彻执行强制性条文存在的主要问题

1.认识和重视的程度不够

2000年，原建设部会同水利部颁发了《工程建设标准强制性条文（水利工程部分）》（2000 年版）；2001 年 1月，水利部发出了《关于加强〈工程建设标准强制性条文〉（水利工程部分）实施工作的通知》，对全国水利系统贯彻强制性条文进行了部署，全国各地水利部门也开展了大量工作；又分别颁布了 《工程建设标准强制性条文（水利工程部分）》2004 年版、2010年版。但在实际工作中，水利行业对贯彻落实强制性的重视程度不够，水利系统贯彻强制性条文的到位情况要明显弱于工业与民用建筑、电力等系统。直到2012年12月，水利部才以文件形式印发了 《水利工程建设标准强制性条文管理办法（试行）》，水利行业对贯彻强制性条文的行政推动力度，设计、施工、监理等单位贯彻强制性条文的自觉程度都需要得到加强。

2.贯彻和执行的维度不够

在纵向维度上，强制性条文覆盖了工程勘察、规划、设计、施工、安装、验收、运营维护及管理等建设活动的全过程，每个环节都要执行强制性条文。目前，设计成果贯彻强制性条文的情况相对较好，施工环节的贯彻情况相对较差；相较于施工质量，在施工安全方面违反强制性条文的情况还比较突出。在横向维度上，普遍存在水利工程建设仅须执行 《工程建设标准强制性条文（水利工程部分）》的片面认识，远未做到“以建定条”，导致水利工程施工对强制性条文的贯彻出现局部真空；同时还存在相对注重实体质量和生产安全方面强制性条文的情况，忽视了临时工程、劳动保护、环境保护等方面的强制性条文。在管理维度上，强制性条文贯彻落实的常态化管理不够，对强制性条文的执行情况水行政主管部门未能有效开展监督检查。在更高层面上，贯彻执行强制性条文不仅要贯彻具体条文，更需要将强制性条文的精神融入到工程建设中。

3.投入和保障的刚度不够

作为强制性条文监督检查的责任主体，各级水行政主管部门在强制性条文的宣传、推广、培训等方面投入的费用不足，在监督方面投入的精力不足。作为强制性条文贯彻执行的责任主体，工程勘察、设计、施工、监理等单位对强制性条文的培训、落实、检查等着力不够，工程技术人员和主要作业人员对强制性条文的掌握程度明显不够，保障工程质量、保证施工安全的相关措施费用严重不足。

4.处罚和整改的力度不够

《标准化法》《标准化法实施条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《实施工程建设强制性标准监督规定》等法律、法规和规章对违反强制性条文行为的处罚等均作出了明确规定，但在水利工程建设的设计、施工过程中，对于发现的违反强制性条文现象，真正能整改到位的并不是很多，在一定程度上导致了贯彻强制性条文的恶性循环。

四、水利工程建设贯彻执行强制性条文的途径

1.认识强制性条文贯彻落实的重要性

以江苏省为例，虽然江苏省水利建设工程的质量与安全总体良好可控，但这并不代表水利工程建设贯彻强制性条文的状况是良好的。水行政主管部门，工程建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位应当从贯彻执行强制性条文是“水利工程建设质量管理之要、之基”的高度，认识强制性条文的重要性，系统学习掌握强制性条文的内容，全面贯彻落实强制性条文的要求。在水利工程建设的全过程中，要使贯彻执行强制性条文成为水利工程建设全过程中的自觉行为，努力营造“人人遵守，事事贯彻，处处落实”的良好氛围。

2.把握强制性条文贯彻落实的全面性

需要旗帜鲜明地确立“以建定条”的整体观念，明确所有建设行为无可置疑地受所有相关强制性条文的约束，有不折不扣执行的义务。对于含有房屋建筑、水运、公路、市政、电力等建设内容的水利工程，在其建设管理、规划、勘测、设计、施工、监理、检测等工作过程中，除执行水利工程部分的强制性条文之外，还应当执行相应专业工程部分的强制性条文。即使对于狭义的水利工程本身，工程建设项目的混凝土工程、土方工程、临时用电、施工机械、脚手架与模板等方面还应当执行相关专业工程部分的通用强制性条文。同时，还要妥善处理好“水利水电”类强制性条文与“水电水利”类强制性条文的关系。

3.做好强制性条文的培训

对强制性条文掌握不够是强制性条文执行不到位的重要因素。各级水行政主管部门，有关建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位应当将强制性条文的培训作为技术培训和日常培训的重要内容。勘测、设计、施工、监理等单位应当制订培训计划，每年至少组织1次内部员工培训，新的强制性条文颁布后应当及时组织培训。新录用人员的岗前培训应当包括强制性条文内容，未经培训的人员不得从事相关工作和作业。需要特别注意的是，各级水行政主管部门除应当组织本地区的参建单位管理人员、技术人员、主要作业人员进行强制性条文培训之外，还应当对水利建设项目规划设计审查的管理人员和技术人员、质量监督和安全监督人员进行强制性条文培训。

4.抓好强制性条文的执行

建设管理、勘测、设计、施工、监理、检测等单位均应在各自质量管理体系文件中明确设置执行和检查强制性条文的环节与要求。项目法人应当遵守法律法规、强制性条文，不得明示或者暗示设计单位或施工单位违反强制性条文。对于拟采用新技术、新工艺、新材料、新装备的工程建设，应当对其质量、安全与强制性条文符合性开展专题技术论证。勘测、设计单位应当遵守强制性条文，对规划、勘测、设计及成果变更进行强制性条文执行情况检查，不符合强制性条文的成果不得批准。施工单位应当遵守强制性条文、设计文件及图纸，对施工质量、安全生产负责。在主体工程开工前，施工单位应当编制强制性条文执行计划。在工程施工过程中，须对强制性条文执行情况进行检查，发现工程勘测、设计文件不符合强制性条文时须及时报告项目法人。监理单位应当遵守强制性条文、设计文件及合同，对工程质量、安全生产承担监理责任，发现设计文件不符合强制性条文时须及时报告项目法人；审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合强制性条文，发现施工作业不符合强制性条文的，应当及时予以制止并报告项目法人。

在工程阶段验收、竣工验收前，设计单位、施工单位应当分别向项目法人提交强制性条文执行情况检查记录资料。在验收时，建设管理、设计、施工、监理等参建单位的工作报告应包含强制性条文检查的内容。

5.落实强制性条文的监督

强制性条文的监督工作应以监督检查、督促整改、执法处理等为重点。各级水行政主管部门需要切实履行强制性条文的监督检查职责，同时对下级水行政主管部门的监督检查工作给予指导。设计文件审查机构负责对工程建设项目的规划、勘测、设计及其变更所涉及的强制性条文执行情况实施监督，对设计成果和施工图等进行审查时，应重点检查强制性条文执行情况，并在审查意见和文件中做出评价。质量监督、安全监督机构分别负责对涉及施工质量与安全的强制性条文执行情况实施监督，在开展监督活动时，应重点对施工过程中的强制性条文执行情况进行检查，并在监督意见、监督报告中做出评价。稽查机构应当将强制性条文执行情况列入稽查工作内容。在进行阶段验收、竣工验收时，验收主持单位应当对参建单位的强制性条文执行情况进行核查，并在验收鉴定书中做出评价。对建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位违反强制性条文的行为，应当按《实施工程建设强制性标准监督规定》第16条至第21条的规定进行处理；对水行政主管部门工作人员在监督过程中的渎职、失职行为，应当按第8条、第22条的规定进行处理。

五、水利工程建设强制性条文管理的发展方向

1.建立科学合理的强制性条文体系

从宏观上讲，我国的强制性条文需要尽快实现向WTO/TBT意义上的“技术法规”的性质转变。对于水利系统而言，既需要更加科学、系统地处理好强制性标准和推荐性标准的关系，处理好各单项推荐性标准中强制性条文（黑体字条文）的编制工作，更需要进一步完善《工程建设标准强制性条文 （水利工程部分）》的选编工作，力求既能有效保证工程质量与安全，又尽可能减少强制性条文的数量。当前，要明确和处理好执行《工程建设标准强制性条文 （水利工程部分）》与执行其他14个部分《工程建设标准强制性条文》的关系。在此基础上，进一步完善水利工程建设强制性条文的制定、实施、监督检查的工作体系。

2.健全行之有效的执行强制性条文监管与评估制度

水利行业应当借鉴电监会、住房和城乡建设部联合开展强制性条文执行情况专项检查的做法，切实把监管工作做到位。作为以政府投资为主的水利工程建设，更需要就工程建设执行强制性条文的全面性、有效性及准确程度，开展对设计、施工单位的标准体系建设、标准培训及实施管理等标准化工作的评估。同时，在水利工程质量与安全、环境保护、节能减排等重点环节，对已实施强制性条文的先进性、科学性、协调性和可操作性进行评估。

3.全面提升水利建设的标准化工作水平

目前，水利建设在标准化工作的意识、行动和成效方面尚存在一定程度缺失。水利工程建设应当充分借鉴我国工业与民用建筑、交通、电力等高度相关的工程建设行业贯彻执行强制性条文的经验和做法，努力使全体从业人员能够系统掌握强制性条文的内容，使建设全过程能够贯彻执行强制性条文，使水利建设所涉及的强制性条文能够得到全面执行，从而有效提升水利工程建设中的标准化工作水平。

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