井冈山大学人文学院副教授 姚声正

一、“公地悲剧”——农村水资源管理乱象

水资源是地球上最重要的自然资源之一，是人类和各种生物赖以生存的最基本条件。一直以来，水资源被认为是取之不尽、用之不竭的，因而遭受了掠夺式的使用、开发，以致水资源成为稀缺的自然资源，危及人类和其他生物的生存。

水资源是一种公共物品。公共物品在管理与使用过程中，如果缺乏科学的制度，则易产生“公地悲剧”。

人类文明的发展，总是伴随着生态的灾难。学者们在考察古代文明兴衰后得出结论:这些文明的兴起，与这些地区的水资源、土地资源、森林资源和野生动物资源丰富密切相关，而这些地区文明的衰败，归因于赖以生存的自然资源受到破坏。

环境危机主要表现为水土资源的危机以及水资源的破坏，正是因为水资源作为公共物品的禀性:一是水资源具有价值性。它是一切生物生存的根本。二是水资源具有稀缺性。人口的增加和经济的发展，对水的需求不断增加，水资源的污染已经超越了其再生能力，水资源的稀缺性本质日益显现。三是水资源使用的竞争性与不可替代性。由于竞争性，一个人的使用会限制另一人的使用。由于不可替代性，水资源的过度使用会造成资源的紧缺。当水源始终处于公共物品的状态下，社会成员能以零成本的方式获得水的效益，在水权被确定之前，水的效益其实是无市场价值的，“公地悲剧”不可避免地发生。

二、“公地悲剧”产生的原因

传统的公共物品理论认为，公共物品一般应由政府提供，但实践已经证明了完全由政府提供常常又达不到预期理想的效率和效果。哈丁认为，有两种途径可以化解公地的悲剧:一是出售公有物，使其成为私有的财产，即所谓私有化;二是通过相互强制和互相协定的方式解决公有物的悲剧，其典型方式就是政府规制。

前者是指某些团体成员对某一财产享有排外的产权，对于后者，哈丁认为通过相互协议或政府强制来提供或保护公共产品，相互协议将面临高昂的谈判成本和监督成本，是不可能成功的;政府规制也面临着界定公共产品的范围问题，无法完全界定的产权，便留在了公共领域，成为公共产品。公共产品的非排他性和非竞争性特点，决定了对公共产品使用的收入流可变且无法预见，要制止“搭便车”、机会主义的成本非常高，政府规制也将因成本问题而导致规制失灵。

无论是私有化、公有化，还是公私合作，水资源管理问题都涉及水权问题。在水资源危机已经来临之际，水权的界定以及水资源在不同个人和社会组织之间如何分配，决定了水资源管理的效益。

水权是一种具有公权性质的私权:一方面，水权客体具有公共物品和私人物品的双重属性;另一方面，水权的调整手段既有公法色彩又有私法色彩。水权制度本质上是一种调节和影响社会生活中人与自然、人与人、人与政府之间的行动规则，在水资源各项效益的冲突使用中，追求人、自然、社会各方效益的最大化。

水权制度正是基于这样的目的，通过对水资源的占有、使用和转让权能的界定和划分，确立水资源在不同个人和社会组织之间的分配机制。然而，水资源的各项权能的界定和分配是非常困难的，虽然正式的法律和制度中确认了国家的水权主体性，实际上国家却没有也无法进一步界定水权的权能范围，也就无法实现在不同社会主体之间对水资源权利的界定、保护和行使。水资源管理的“公地悲剧”现象根源就在于水权界定与分配的模糊性。

三、治理农村水资源管理乱象的对策

措施一:公私合作——实质性与方法论的意义

面对化解“公地悲剧”的私有化和公有化措施的局限，20世纪90年代初美国著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出了在解决“公地悲剧”时各方主体的利益博弈——制度创新的逻辑，从实质和方法论的层面强调了作为公权力主体的政府与私权利个人在提供、保护公共物品方面的重要性。

一方面，埃莉诺·奥斯特罗姆认为:在一定的自然条件下，面临公共用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况结构。参与者自己设计了新的结构，使他们能够按照生产性的方式使用公共资源。另一方面，在方法论的意义上，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了理解制度的多级分析法，即从作业选择、集体选择和法规选择等层面来规范。

一个涉及公共用地两难处境模型的方法，将经历从具体的作业选择到抽象的法规制订的演化过程。这个演化过程是一个不断博弈的过程，不同层级的利益主体参与关系到制度的成败。奥斯特罗姆理论是建立在“公用地的使用者也是公用地的管理者”的假设上的，并在此基础上建立公私企业的、多中心的地方公共物品管理制度。

合作型环境治理，在广义上被认为是融合工业、公民群体或者地方政府的探讨、协约以及一系列的正式以及非正式的管理的治理类型，被认为是在公共与私人部门之间建立的伙伴关系，是形成环境政策的一个有力的政策手段。这一手段可以减轻公司投资的冲突，鼓励公共部门及公民组织对这一投资发生作用，从而使得这一投资可以符合地方社会政策及基础架构的需求。

在水资源管理中，涉及个人、企业、政府及其他社会组织之间的利益关系，多元合作满足了不同中心主体利益的需要，在每一个中心既是水资源的使用者也是管理者的指导下，水资源的公私合作的伙伴关系是全球范围的大趋势。

有学者提议，根据中国水权制度的现状，在中国水权和水资源配置的市场机制中引入“多层次水权交易制度”，多级理论与埃莉诺·奥斯特罗姆的多级分析法不谋而合:一级水权市场其实是立法问题，二级水权市场是以政府为集体的协商，三级市场就是消费者之间的交易。水资源管理的公私合作，更多的是在第三级市场中的各主体之间展开。

措施二:合作治理——政府推动机制创新

公私合作制理论的支持者代表了有效提供公共服务的公私主持创新者，反对者认为它只是意识形态所推动的一种阴谋，并将其更多的威胁转化为各类呼吁。正因为合同实施中的复杂性与信息不对称等因素存在制约了这一点。农村水资源的管理，公私合作制可以最广泛地动用各种力量来参与生态环境的保护，但必须考虑到各种风险的分布以及政府的决策、农村社会关系模式和合约规则等因素。司法经济是经营平等的身份关系所形成的利益关联，在市场经济中，司法经济更能适应市场文化，调整行为策略，追求制度利益的最大化。

传统理论认为，公共产品的属性决定了物品由司法部门提供，信息由政府提供，而市场失灵以及政府失灵导致了公共产品的短缺，必须在市场和政府之间形成一种平衡、合作，通过司法来完成公共任务，这是一种可持续选择。水资源价值变化会导致新的制度创新，这是一种自下而上的制度创新，因此需要由政府来推动，解决水资源管理的规模经济和信息不完全问题。