监管“天网”布开：能否根治“发票乱象”？

背景材料：

2015年4月29日，国家税务总局公布了一季度税收违法“黑名单”，共30件重大税收违法案件，包括骗取出口退税案件3件、偷税案件14件、虚开增值税专用发票案件8件，偷税、虚开增值税专用发票复合案件4件等。其中，虚开增值税专用发票案件每件涉案税额都在1400万元以上，涉案价值大且违法性质恶劣。而此前备受关注的刘汉等涉黑案件在其积累巨额财富的背后不乏违法手段其中就包括虚开增值税发票骗取国开行等46亿贷款的罪名……从一系列骗税大案，到屡禁不止的假发票，一直是传统发票管理的难题，而在今年这一顽疾有望得到根治。

2015年4月1日起在全国分步推行的利用网络技术改造升级的增值税发票新系统，在多年探索推行增值税发票防伪税控系统的基础上，从发票的信息源头进行管理，保证发票本身及内容的真实性，被视作监管“天网”、遏制虚假发票的“撒手锏”。据介绍，新系统将实现对增值税专用发票和普通发票的全覆盖，同时实现购销单位、货物品名等发票全要素信息自动实时采集、监控，形成所有发票的电子底账库，依托电子底账自动比对每一张申报抵扣的发票，增值税发票内容的真实性一览无余；且所有增值税纳税人都要利用自己唯一的纳税人识别号在系统注册，每一张增值税发票都只能从这个系统开出，系统里查不到的就是假发票。监管“天网”的展开有望根治增值税假发票顽疾。

话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

宋立根：原河北省财政厅财政监督检查局调研员、财政监察员，北京大学兼职博士生导师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

长期以来，我国日常税收管理一直实行以票控税，增值税征管尤其如此。由于增值税发票可以抵扣税款，成为具有金钱符号的“香饽饽”。受技术条件限制，以前的增值税发票管理系统未能将增值税普通发票纳入管理，也不能对增值税专用发票的票面全部信息进行采集和管理，导致利用发票管理漏洞进行不法活动多发，通过买卖真发票、填写假内容骗取抵扣税款，不仅造成税收流失，也为腐败提供滋生土壤。传统发票管理存在哪些弊端？目前分步推行的增值税发票新系统对治理发票乱象有何作用？根治假发票顽疾能在多大程度上依赖技术的革新？税收信息化的不断提升对于收入监管工作又有何影响、意义？本期监督沙龙关注增值税发票新系统的使用推开，围绕“发票乱象”这一被称之为“国灾”的顽疾如何根治展开探讨。

新系统全要素采集：剑指假发票顽疾

主持人：对于背景材料中提及的虚开增值税发票案件等顽疾您怎么看？其危害何在？

叶青：从这些案件中可以看出，偷税、骗税在任何时候都是存在的。俗话说：“撑死胆大的饿死胆小的”。无论什么时候，互联网如何通畅，科技水平如何高，税收流失都是一种难以杜绝的现象。“道高一尺魔高一丈”就说明了，无论打击税收流失的力度有多大，税收流失总会有新的表现。如果放任自流，将会产生极大的危害，也就是一种“羊群效应”，越来越多的纳税人将会跟进。在全国将会形成巨大的税收流失金额，也会败坏社会风气。当然，如果一旦出现，就加大打击的力度，又可以在客观上形成依法治税的导向作用，弥补现行税制与管理平台的漏洞。所以，对目前的税收流失状况要一分为二地分析。

林江：我认为背景材料中提及的虚开增值税发票案件等顽疾对我国构建依法治国目标相去甚远，而在税收管理领域，依法治税的原则之一是通过治税实行税收的公平原则，无论是横向公平还是纵向公开，都需要纳税企业和纳税人严格按照税法的要求纳税，而税务机关也应该按照税法的要求征税，可是虚开增值税发票等案件如果遏止不了的话，将严重影响税收公平原则的实现，久而久之，如果通过虚开增值税发票等方法可以少纳税甚至骗税，将在社会上形成一种预期，即通过投机取巧甚至违法就可少交税甚至骗取国家税款，此风如果得到不遏止，将严重冲击我国的税收管理秩序，冲击政府的财政收入。

翟继光：中国实行增值税以来，虚开增值税发票案件一直不断，而且曾经出现过震惊全国的大案，我国也因此判了很多人的死刑。若想根治是不可能的，因为有巨大的利益存在，监管的成本也会越来越高，最终会大于收益，税务机关在此问题上的投入也有一定限额。对该问题应理解为猫捉老鼠的游戏，一定会长期存在。虚开增值税发票会导致国家增值税收入的减少，目前增值税是我国第一大税，虚开数额过大会直接影响我国的整体税收收入。

肖鹏：对于背景材料中的虚开增值税专用发票问题，一方面，会造成国家税款的流失，另一方面，会造成增值税税负在不同地区间的分配的不均衡，税收与经济之间的数据关系不真实，也给地方财政管理、宏观调控工作传递错误信息。也存在着运用增值税发票虚构业务来套取银行借款或其他违法违规的行为，扰乱了正常的经济运行和财政、金融秩序。

宋立根：从虚开增值税专用发票案件频发的原因分析，一是虚开增值税专用发票案件具有犯罪分子成本较低，非法收入极高的特点。二是对此类案件刑事惩处力度不足，缺乏威慑力。三是犯罪分子采用真票虚开或“洗票”等手段满足其所谓“买方需求”。四是需要构建事前预防、事中监管和事后严打并重的立体打防体系。在世界各国都有“发票”，绝大多数国家，“发票”都是由企业自行开具，“发票”只是企业和消费者之间货物或者服务流转的凭证，而非纳税的依据。企业纳税的主要依据，则是由企业报税，并对所提供的会计账簿进行核查确定。从表现形式上看，我国由税务部门统一印制发票的模式，可以解决税源渠道问题，实际效果“以票控税”下，应纳税金额和发票金额有一定的联系，使得造假现象泛滥，源于发票通用性过强，发票很方便地就能与企业分离、转手，就成为了偷税逃税的合法工具。

主持人：发票乱象反映出财政财务管理中存在的哪些问题？其久治不愈的根源何在？

叶青：发票乱象长期存在，一是由提供方。即使至今，也能够看到在有的宾馆酒店门前，有人在兜售发票，甚至是假发票。在商场、餐馆等消费场所，也大量存在不开发票少收费的现象。这都造成了税收流失的结果。二是发票报销审核不实的现象大量存在，以车辆维修为例，就足以说明“发票黑洞”“报销黑洞”之巨。三是最为有效、最有威慑力的“第三方”的审核力量严重不足。这是一柄“达摩克利斯之剑”。但是，并不能够发挥有效的作用。发票乱象的根源：一是追逐利益，人的趋利性表明，社会上总是存在唯利是图的群体，他们在积极地寻找制度的漏洞而谋利。二是法治不严。税法、会计法与统计法相比，已经是很强硬的，但还是有胆大妄为者，这说明了依法治国、依法治税的极端重要性。三是部分企业的社会责任感缺失，没有认识到依法纳税是一种法律行为，是一条不可触碰的高压线。

林江：发票乱象反映出财政财务管理中存在着不少问题：例如，虚假发票为什么可以入账？是财务人员鉴别假发票的能力不足？还是财务人员与其他人员串通达到骗税的目的？还有，有些单位发现的虚开增值税发票的金额数以亿计，难道这些单位的负责人，特别是财务负责人是一点感觉都没有吗？是后知后觉还是不知不觉呢？如果是前者，那问题就严重了，即使知道虚开增值税发票的事情已经发生，而且规模庞大，性质严重，依然听之任之；如果是后者，尽管可能出于鉴别能力有限等缘由，但是也说明单位的财政和财务管理已经是百病丛生，需要动大手术予以整治。我认为久治不愈的根源在于不少单位的财务负责人抱有得过且过的心态，至少工作态度不认真，另一方面，可能在查处相关违法行为的力度不够，违法的成本还不够高，以致阻止不了问题的继续存在甚至蔓延下去，当然，也可能与我们的技术手段还不够先进有关，税收信息化工作还有待强化。

翟继光：发票乱象从一个侧面反映了财务管理的某些制度不符合实际，一些财务管理制度不够科学，纳税人只能从假发票入手来满足不科学的财务管理制度。当然，财务管理过分依赖发票也是造成发票乱象的重要因素，只要有合适的发票，财务的问题、纳税的问题都可以解决。这种过分依赖发票的制度一定会导致发票的乱象，而且无法根治。未来在加强发票管理的同时，一定要从其他领域，如现金流，入手来进行财务管理和税务管理，只有降低对发票的依赖程度才能减少发票乱象，但仍不可能彻底杜绝。

肖鹏：发票乱象反映了财政管理中存在的信息共享机制不健全、增值税抵扣链条不完整等问题。综观世界上增值税比较成功的国家，多是地域面积比较小的国家，且实现了增值税的普遍征收。而我国由于地域广阔，如果区域间没能建立增值税的统一平台网络，对于商品或劳务跨区域的交易，会带来纳税人涉税信息的信息不对称问题，从而给跨区域虚开增值税抵扣税款行为带来一定的空间。另外，部分行业征收营业税（2015年下半年，最后三行业营改增的话，会解决此问题），也造成增值税抵扣链条的不完整。根源在于税收管理的全国统一联网系统没能建立起来，另一方面，税制方面的原则，没能实现增值税的普遍征收，与营业税有交叉。

宋立根：发票乱象反映出在财务管理中虚假发票的功能定位“漂白灰色收入”和“违法成本低”加剧了虚假发票的泛滥。根据来自国家审计署的数据，2010年，就查出中央政府部门通过使用假发票套取资金1.42亿元。而到了2011年，在中央部门预算执行和其他财政收支审计中发现82个所属单位采取截留收支、虚列支出等方式，套取和私存私放资金4.14亿元，其中使用虚假发票仍然是相关单位套取资金、设立“小金库”的重要方式。虚假发票的存在使得部分企业员工 “低工资高收入”成为可能。根据国家税务总局统计显示，2013年1月至4月，全国共查处制售假发票和非法代开发票案件8504起，查补税款13.6亿元。其中，房地产与建筑安装、药品与医疗器械、发电、供电和餐饮娱乐等几大行业成为假发票的重灾区，仅这几个行业就查补税款4.5亿元，占总数超过30%。药品与医疗器械行业的葛兰素史克就是典型的例子，在行贿医生和医院的过程中需要大量的虚开发票套取贿金。发电、供电行业比较特殊，由于对煤电的环保要求越来越高，成本也越来越大，电力企业往往可以从政府获得高额补贴，而虚开发票就是获得更多补贴的“好办法”。

虚假发票的存在给贪污受贿提供了更多可能的方式。例如餐饮娱乐等服务行业因经营需要而大量购买假发票，相关部门在检查中发现KTV、夜总会等娱乐场所之所以大量需要虚假服务业通用发票，并不是本身入账需要，而是客户的需要。许多客户在这些娱乐场所消费之后需要开具发票回单位或部门报账，而娱乐业发票不能入账，就给商家提出要求开具其他种类发票。而商家为了留住客源，会主动购买虚假发票以应对客户需求。

虚假发票的查处难度很大，违法成本却很低。对于虚开发票查处而言，要找到虚假发票的线索，税务部门往往需要核查数以万计的发票，并审阅无数笔交易，监管成本很高。企业“买假”承担的处罚很轻。由于税务部门权责所限及取证难等现实困难，税务部门很少向公安部门移交虚假发票的买方，多是以行政处罚的形式处罚使用虚假发票的单位和个人。而对一些政府部门或国有企业的用假发票的虚报冒领行为，相应的处理结果仅仅局限于要求提供真实发票，或将问题在本部门内部通报而已。

总之，虚假发票存在刚性需求，“以票控税”导致税源管理失效，不少政府部门和国有企业对虚假发票有一定的依赖性，社会对虚假发票未找到治本之策，才使得虚假发票乱象成为久治不愈的顽疾。

主持人：对于4月1日起能够“读”出交易全部信息的增值税发票新系统的推开各方都给予积极的评价。企业人员认为一套税控系统实现所有的开票操作方便了工作也避免了以前购置多套税控系统的负担；税务系统工作人员认为新系统对扭转假发票泛滥具有革命性作用，既改变了以往对纳税人经营内容掌握不全面的问题，也实际上压缩了虚假发票的空间；也有不少专家学者认为，新系统将成为治理虚假发票违法犯罪问题的“撒手锏”，特别是下一步生活服务业营改增后，审计、会计、纪检人员能在系统中对每一张增值税发票进行实时查询，将从根本上遏制利用发票报销私人消费的腐败行为。对此，您持何种态度？在您看来这一增值税发票新系统的推开意义何在？

叶青：现在是一个 “互联网+”的大数据时代，“互联网+税收征管”也是一种必然。“互联网+”的发展出现了两个趋势，一是向上发展，形成大数据，二是向下发展，大规模进入实体经济，推动实体产业的发展。有了“税务云”之类的大数据，税务稽查就有了技术保障。已经形成或者正在构建的企业与公民的纳税识别号，正在推动每个人或者企业的税收数据库的形成，使得税务稽查信息化得心应手。工业4.0时代的特点是网络化、智能化，这一套发票新系统，初步具备了网络化、智能化的特征，当然还有继续提高的空间，否则就不会出现还有违反税法的案例出现。经济总量越来越大，税收额也相应增大，传统的简陋的征管方式难以为继，必须与时俱进。有了案件，就应该以案说法，加大传播力度，以提高税法的威慑力。

林江：我认为新系统的确会让我们在治理虚假发票违法犯罪问题上扮演“撒手锏”的角色。事实上，随着金税工程的不断升级，从技术层面去“读”出交易全部信息的增值税发票其实并不是一件遥不可及的事情，在“互联网+”的时代，政府尤其是税务机关借助信息技术和数据技术手段来提升税收征管水平，从机制体制上使得虚开增值税发票的行为变得不可能匿藏，是非常重要的。在我看来，增值税发票新系统的推开标志着我国的税收征管手段已经大大提升和改善，税收征管水平将进入一个全新的阶段，值得我们期待。

翟继光：这一系统的推开当然有其积极的意义，正面的作用大家可以很清楚地看到，但也不要过分拔高其作用，凡是技术的问题都是可以突破的，因此，虚假发票一定也有突破该系统的方法。正如假钱一样，无论货币防伪技术有多高，假钱总能够以假乱真。过分依赖技术手段还会提高纳税人的纳税成本，例如，我们现在已经无法依靠人工的方法来辨别发票的真伪，纳税人在取得发票的环节不可能对所有的发票一一甄别，一旦取得虚假发票，该损失将由纳税人来承担，这种制度设计必然导致纳税人采取规避对策，而这些都将导致效率的损失。另外，该系统对于很多表面真实的虚开发票行为没有任何作用。该系统的作用是将虚开发票的行为变得更真实，这在一定程度上，又会进一步加大税务机关查处虚开发票的难度。

肖鹏：对此，我本人是持积极赞成的态度。这一新的增值税发票管理新系统，依托于技术创新，从发票的信息源头进行管理，保证发票本身及内容的真实性。其次，实现了对增值税的全国范围内的全链条管理，有利于消除目前增值税管理中存在的地区涉税信息不共享的问题。有利于防范利用虚假发票、虚假业务来抵扣增值税，造成国家税款流失的情况，也有利于还增值税真实的数据，更有利于宏观调控部门进行决策参考。

宋立根：一是推开增值税发票新系统，实现了税控开票实时报税、票面信息全部采集、电子底账流程再造和实时监控等多种功能。解决了税务部门对纳税人经营内容掌握不全面的问题，将有效治遏制虚假发票发展势头。加之服务业营业税改征增值税以后，税务人员能在增值税发票新系统中对每张增值税发票进行实时查询，将从根本上遏制利用发票报销私人消费的腐败行为。二是推开增值税发票新系统，顺应了信息化发展趋势，涉税业务都能够在网上办理，减轻了征纳双方的办税压力。增值税发票新系统，实现了税收管理的重大创新，实现了发票管理的重大变革。三是推开增值税发票新系统，税务部门可以进行大数据分析。通过实时数据信息采集，利用全国范围内纳税人信息和发票信息数据，能够真实掌握全国各地区、行业、企业经济发展状态以及物资流通整体情况，可以为国家发展改革宏观经济决策服务，及时为税源管理提供强有力的数据支持。

“互联网+”时代：财税管理升级可期

主持人：国家税务总局局长王军认为，“税收信息化是实现税收现代化的必由之路，税收工作要拥抱互联网”。就治理发票乱象而言，能在多大程度上依赖信息技术的革新？根治发票乱象应从哪些方面着手？请谈谈您的观点。

叶青：很多兄弟系统都在广泛地应用计算机，比如计算机审计就是一个成功的案例。随着“税务云”之类的大数据的形成，税收的网络稽查的范围会越来越大。但是，任何系统的应用都是由人来操作的，因此，人的正确性就决定了系统的正确性。只有把人与系统结合起来，才能保障信息技术的科学应用。对“发票乱象”的治理，要加大信息技术的应用，一是要加大发票真伪的鉴别力度，这是一个起点。二是对税收信息真伪度的自动分析，自动归类，为人工稽查提供线索。三是顺藤摸瓜，多挖出“串案”“窝案”，提高稽查效率。

林江：我认为王军局长的讲话是非常正确的，税收信息化将成为我国依法治税，提升税收管理水平的一个重要的抓手，这也是治理发票乱象的重要手段。当然，从根治发票乱象的深层问题分析，暴露出我国的税负可能比较重，包括税率的设计、税收的级次等还存在着不少问题，设想一下，如果税负有效降低了，企业和纳税人违法偷逃税的违法成本就会上升，因此，根治发票乱象，应该有效降低纳税企业的税收负担，同时加重税收违法的处罚，双管齐下，才能奏效。总之，信息技术的革新是从治标的角度治理发票乱象，而有效降低税负以及提高税收违法成本是从治本角度治理发票乱象。

翟继光：现代人对技术的依赖性越来越强，一旦技术出现问题，或者违法者在技术上实现了重大突破，我们将面临巨大的风险。因此，一切管理制度都不能迷信技术。根治发票乱象一定要从降低发票重要性入手，财务管理和税务管理应探索新的管理模式，不能将其全部押在发票上，发票越重要，发票犯罪的利益就会越大，根治发票乱象的可能性就越小。国外基本上没有出现我国的这种发票乱象，其根本原因不在于其技术有多高，或者其在发票管理制度上有多先进，而是发票在国外的重要性远低于中国，没有人愿意冒违法风险去虚开意义并不大的发票。

肖鹏：我国的税收管理主要是通过以发票来控制税收的行为。治理假发票，一方面需要完善制度，促使纳税人依法纳税，增加其偷逃税的成本，对制度有敬畏心。另一方面，需要在技术上进行革新，使纳税主体偷逃税的行为能够在技术上被发现。制度上很完备，但技术上发现不了的话，制度也就成了摆设，所以，技术上的革新对于治理假发票，还是有重要意义的。根治发票乱象，需要从制度上和技术上不断完善。形成不敢偷逃税的防范机制、惩戒机制和保障机制。税收信息化的建设就尤为重要。制度上和技术上的完备，使得纳税主体偷逃税必被惩罚的话，也有利于促进纳税人依法纳税意识的形成。

主持人：增值税发票新系统的广泛推开、税收信息化的提升对财政监督工作尤其收入监管工作将会产生怎样的影响？对于宏观经济决策和税收风险管控会发挥怎样的作用？互联网思维的运用对于财政管理工作有怎样的启示？也请您简要谈谈您在以上几方面的看法。

叶青：要把增值税发票新系统的应用效果，与整个财政监督工作结合起来，税收监督是财政监督的重要而关键的一个部分。同时，对人大、审计对财政问题的监督加以梳理，整个财政监督水平的提高，就会达到一个台阶。税务监督的网络化、智能化，可以进一步提高税收收入的质量，有利于提高宏观调控与决策的水平。真实的数字，是科学决策的基础。建议把“金财工程”升级并轨，与“金税工程”对接，这可以提高财政监督的水平。因此，“财政云”的大数据已经到了进一步构建的阶段。可以相信，只要把信息技术广泛用于财政监督工作，财政监督水平将会有极大的提高。

林江：我认为新系统的广泛推开对财政监督工作将会带来深远的影响，首先，财政监督工作涉及财政管理的方方面面，其实都需要大数据来支持财政管理能力的提升，而增值税发票新系统正好从大数据支持的角度来对财政管理和监督作出重要的示范效应，故值得我们期待；其次，增值税发票新系统也涉及互联网思维如何与财政监督和管理工作有机结合起来。事实上，数据技术和信息技术与现代产业发展的趋势息息相关，包括美国正在大力发展的3D打印技术，其实反映了在工业4.0的背景下，我国如何尽快通过互联网和数据技术的创新使得我国经济和产业的发展得以真正的结构提升，而在此过程中，政府的财政管理，包括税收管理，也包括财政的支出管理，都要适应这种经济的新常态，以及新常态下财政管理和监督领域出现的新情况和新问题，因此，增值税发票新系统恰恰提供了一个切入口和视窗，让我们认真检视新常态下财政管理和监督过程中的互联网思维和大数据思维，这对于我国在2020年前基本建立现代财政制度的目标得以实现是非常重要的。

翟继光：互联网在改变世界，我们的生活已经无法离开互联网，但以互联网为代表的技术手段毕竟是人类生活的辅助手段，人类的自然属性是不会因为互联网的发展而改变的。因此，财政监督和税收监督仍然是人在监督，无法用技术手段来取代。当然，有了技术手段的协助，财政监督的效率会更高，但一旦控制技术的人出现问题，也一定是大问题。税收信息化会大大提高宏观经济决策和税收风险管控的效率和准确性，但也会出现信息过多无法取舍或者干扰信息过多无法做出正确决策的问题，因此，对信息化应辩证地看。互联网和大数据会带给我们一个全新的思维模式和视角，但也会给我们带来新的困惑和挑战，因此，在财政管理工作中，一方面要充分利用互联网思维，但另一方面也应当警惕互联网思维带来的负面影响，提前准备应对策略。

肖鹏：增值税发票新系统的广泛推广，有利于完善增值税的抵扣链条，提升增值税涉税信息在跨区域监管主体间的信息共享，能够有效堵塞原有增值税征管中存在的漏洞，做到收入的依法依规征收，既不多征，也不减征、免征增值税，使税收真正反映经济运行的态势。本项改革也是贯彻落实2014年《预算法》关于收入执行条款的重要举措。增值税是我国的主体税种，其征管水平的高低、增值税入库数据的真实性与否均会对国家财政收入、宏观调控带来重要的影响。通过本系统的建设，使税收真正反映经济运行的态势，宏观调控部门能够对经济运行现状进行总体和分行业评估，出台相应的调控政策。运用互联网思维，通过大数据发现财政管理中规律性经验和问题，做到信息真实共享，以有利于更好地做好财政管理的各项工作，包括税收风险点监控、财政资金拨付等。■

（本栏目责任编辑：阮静）