●李志刚 赵文康 王国锋

城市公共交通发展现状、问题及对策
——关于城市公共交通发展状况的调研

●李志刚 赵文康 王国锋

城市公共交通是城市持续发展的基础条件，是关系民众出行的民生工程。2012年，国务院出台了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（以下简称 《意见》），明确总体发展目标，提出加快发展政策，建立持续发展机制，为我国城市公共交通行业提供了良好的发展机遇和坚实的政策基础。2014年，财政部组织开展城市公共交通行业上下联动会计信息质量检查和调研，以期为促进城市公共交通发展提供更加完备有效的财政政策。以此为契机，本文在认真总结城市公共交通发展现状基础上，深入分析城市公共交通发展中存在的问题，并研究提出促进城市公共交通优先发展的政策建议。

一、我国城市公共交通发展现状

（一）公共交通运营定位日益明确

一是制定优先发展政策，公交地位逐步提高。在国务院《意见》基础上，天津、河南、贵州、辽宁、陕西等许多省市纷纷出台适合本地实际情况的城市公共交通发展实施意见，确立公共交通在城市交通中的优先主导地位，并从规划编制、基础设施建设、完善扶持政策、提升服务水平等方面制定促进城市公交发展措施。二是加大财政投入力度，落实税收减免政策。由于城市公共交通的公益性特征，各地政府根据自身财力状况，对公交企业给予适当支持。目前我国公交场站、设施、车辆、用地、信息化系统等基础设施投入总体上以政府投入为主，公交企业投入为辅。在加大财政投入的同时，国家和部分省市针对公交行业出台了一些税费减免优惠政策。尤其实行“营改增”政策后，企业税负有所下降，在一定程度上减轻了企业的负担。三是实行优惠票价政策，凸显公交公益特性。我国给予各地政府根据本地实际情况制定公交票价的权力。郑州、通化、包头等城市多执行一票制，即不论车型、乘坐距离远近，均收费1元。个别城市也执行多种票制和票价共存的收费形式。

（二）公共交通运营规模持续扩大

一是基础设施建设加快推进。近年来，许多城市加大了公共交通基础设施建设力度，公交线网也逐年优化。部分城市还对公交场站、地铁站等进行改造完善，实现了城市公交与长途公交以及地铁站的零距离接驳换乘。二是公交运营里程和客运量稳步增长。如，天津市公交运营里程从2011年3.05亿公里增长至2013年3.13亿公里，单车千公里人次由2011年2443人增长至2013年2462人，持续保持稳定发展，公交运输服务能力基本满足居民出行需求。三是公交服务市场稳步扩大。许多城市公交企业更是借助城乡一体化及城市间区域联合等多种机遇和条件，积极推进公交事业发展。四是轨道交通发展迅速。近几年来，轨道交通建设进入了高速发展时期。北上广深等一线大城市轨道交通发展时间较早，已具有相当规模，苏州、郑州、贵州、昆明等二三线城市轨道交通也在快速发展中，从整体上提升了城市公共交通发展格局。

（三）公共交通运营管理逐渐完善

一是健全内部管理制度。随着公共交通业务规模逐渐发展壮大，公交公司运营管理水平也随着市场化运营而日趋完善。大部分企业把健全内部控制体系和财务管理制度作为提高综合管理水平和市场竞争力的重要手段。二是加快信息化建设。为了解决许多城市公共交通面临的协调不力、服务下降、信息化服务空白、运营调度方式落后等弊端，也为了适应现代综合交通运输综合性、全过程的发展要求，许多城市加快了信息化建设步伐。河南省所辖18个市全部实现了一卡通业务，郑州市全面实施ERP综合信息管理系统，GPS公交智能调度系统全面应用于公交运营生产，提高了运营生产调度的机动性、即时性。三是提高职工薪酬待遇。努力提高职工工资和福利待遇，既为公共交通经营管理和人才队伍建设提供了积极稳定的保障，也有效提升了运营服务质量和效益。如，安徽省芜湖市2012年度公交职工年人均工资为41484.13元，2013年度职工年人均工资增长了4.33%。

（四）公共交通运营服务有效提升

一是实行奖惩有机结合，切实提高服务质量。部分地方通过广泛开展 “文明交通行动计划”“乘客满意工程”等活动，公交行业文明程度进一步提升。很多城市都在积极健全行业管理制度，规范从业人员行为，不断提高管理服务水平和公交队伍整体素质。如，广西建立有奖举报制度，健全和完善安全服务质量考核、从业人员诚信考核和年度目标承诺考核机制。二是内强素质外树形象，切实增强队伍活力。许多地方把“优服务、树形象”当成工作重点。大部分城市统一全体职工工装，通过制作宣传彩页和公交门户网站，弘扬以车为本、以厂为家的奉献精神。如内蒙古呼和浩特市实施规范化服务，2013年服务投诉比2012年下降了10%。

二、城市公共交通发展中存在的问题

（一）优先发展政策落实不到位

一是公共交通主体地位尚未完全确立。主要表现在城市公共交通分担率低。欧洲、日本等大城市的公共交通分担率已达40%-60%，而2013年全国大部分中心城市公交出行分担率平均不足30%，我国公共交通的优势未能充分发挥，在缓解城市交通拥堵等方面的重要作用未能充分体现。二是公交优先发展理念尚未落到实处。部分地方对公交优先发展的战略重要性认识不足，虽然许多地方出台了优先发展公共交通的实施方案，但在城市规划布局、公交设施建设、增强供给能力等方面，仍有许多政策未落到实处。三是公交优先发展政策缺乏有效的制度保障。首先，立法保障缺失。现行法律层次低、实施效用差，对城市公交行业缺乏统一有效的约束力；内容存在缺陷，缺乏对无序竞争行为、安全管理、服务质量及应急处置等规定。其次，城市规划保障缺失。许多城市尚无科学系统的城市发展规划和公共交通发展专项规划等，公共交通发展未与城市长远发展规划相衔接，不能与城市发展保持同步协调，导致公交道路和线路时常改建更新。再次，财税政策保障缺失。税费优惠政策大多是阶段性的，且层次不一，缺乏统一性和持续性，需要进一步清理规范。

（二）财政资金投入机制不健全

一是资金来源途径单一。多数城市公共交通发展资金来源主要有运营收入、银行贷款和财政补助。虽然部分公交企业也有广告、捐赠或其他产业等收入，但一般占比较小。一方面，公交行业运营成本逐年攀升，收入增长缓慢，收支倒挂日益加剧；另一方面，财政补贴逐年增加，财政压力日益增大，导致公交运营连年亏损、生产困难与补贴资金高、财政压力大的双重困境并存。如果缺乏灵活多样的融资平台和融资来源，仅靠上述资金来源无法满足公交成本费用等支出。二是财政补助方式不够完善。由于行业发展政策不完善，“一事一补”现象较为普遍，城市公交补贴往往具有临时性特点，资金保障能力差。目前，除了油价补贴由中央财政直接承担外，其他补助资金大都由地方财政承担，限于各地经济发展不均、政策执行不一，上述补助资金未能全部纳入公共财政预算予以保障。同时，补助方式过于僵化。一方面是资金下拨方式僵化，如中央油补逐级下达，基本滞后半年以上才能全部到位，未能充分发挥资金效益。另一方面是补助标准僵化，如福建省只对长度不小于7米的新购车辆进行补助，地处山区的市区（县）由于地理环境限制，使用车型不在补助范围内，无法获得政府补助。三是财政补助标准和依据不够规范。各省虽对公交系统给予了名目繁多的财政补贴，但大部分省市尚未建立一种符合公交运营实际、促进公交快速发展的长效补贴机制。部分城市公共交通政策性亏损与经营性亏损区分不明确，政策性亏损补贴执行标准多年未变且依据模糊。缺乏科学精确的成本核算与评估考核制度，导致补贴标准和补贴对象与服务质量脱钩，公交企业成本费用和经营性盈亏核算不清，口径不一，且对于成本实际开销缺乏制约机制，使得公交运营的经济效益无法有效评价，财政补助遭遇尴尬，甚至无从补起。四是融资创新难度大。如，江苏省公交偿债能力普遍不足，部分公交企业资产负债率超过70%的高限水平，个别超过100%，资不抵债。随着融资成本不断升高，融资创新难度加大。

（三）公交服务定价机制不健全

一是公交定价机制二元化。政府出于民生考虑和满足基本公共服务的需要，对公交实行低票价政策，但公交企业作为市场主体，其运营所需燃油、车辆、工资等成本支出都不可能与市场完全脱轨而自成体系存在。公交企业自身“造血”不足，以及低票价政策和运营成本升高，加上内部挖潜不足，造成普遍亏损。在公交票价由政府决定、成本由市场决定的情况下，如何保证公交企业公益性和经济性的统一还缺乏有效措施。二是票价减免制度存在缺陷。为突显公共交通公益性特征，许多城市对老年人等特殊人群给予票价优惠政策，一些城市在制定票价减免制度时，不考虑当地财政压力，盲目追求公益性，对涉及人群和年龄段的划分不够科学合理，给公交企业及当地政府造成一定的经济压力。部分制度因制定得不规范、不合理而缺乏生命力和执行力。如，普通公交车与季节性开放的空调车运营成本不同，而强制性地将两者票价保持一致，导致公交运营成本核算机制扭曲。三是公交调价机制仍未形成。许多省市尚未建立公交票价与企业运营成本和政府补贴的联动机制，缺乏有效的票价调节机制。随着经济社会发展和居民消费水平提高、公交企业运营成本上升、公共交通供求状况发生变化，如果不考虑服务质量、乘车距离以及各种换乘方式等因素建立多层次、差别化的票制票价体系，在经济发展和地方财力不再高速增长的背景下，公交票价只降不升的态势难以为继。

（四）基础设施建设保障不到位

一是公共交通基础设施建设滞后。大多数中小城市公共交通资源相对匮乏，车辆、场站等基础设施建设历史欠账较多，历年投入少、发展慢、问题多，不少地区用地指标得不到落实，场站建设落后于公交站点设置和其他配套设施建设，公交车“无家可归”“露宿街头”现象普遍，安全消防隐患严重，如，全国主要中心城市公交车辆进场率不足60%。另外，部分城市公交车辆偏少、偏小、档次不高的问题依然突出，随着城市框架不断拉大和市民出行需求日益增加，公交运营保障能力不足愈加明显。二是公共交通线路线网建设落后。有些城市公交线网布局缺乏科学性，公交线网密度低，规划不合理，线路衔接换乘体系不健全，公交线路发展滞后。部分城市交通方式间衔接换乘不便，站点规划设置不合理，建成区内公交站点覆盖率较低或不均。部分城市市区边缘线网密度稀疏，随着城市布局调整，中心区人口大量迁至市郊结合部新建居民区，由于公交线路配套滞后，公共交通盲点仍然存在，新的出行难矛盾不断产生。三是公共交通质量和环境不优。人们从“有车坐”向更加便捷、绿色、安全的出行需求转变，但目前公交准点率低、等车时间长、行驶速度慢、乘车环境差、服务质量低等情况普遍存在。此外，公交行业尚停留在粗放经营管理阶段，公交行业科技含量不高、信息化管理水平偏低，有些城市公交甚至尚未推行IC卡系统，影响运营效率。

（五）公共交通管理体制不完善

一是多头管理模式影响政策执行效力。从公交管理机制看，部分地方公交企业隶属于交通或城建部门，因部门间相互协调沟通欠缺，多头管理模式使公交行业政令不畅，严重影响行业政策执行效果。从地铁运营体制看，投资方、规划方、建设方、运营方分别由不同的专业化公司管理，难以克服工作接口多、各自为战的状况，无法从整体角度进行投资及全盘优化，造成成本控制难以把握。二是公共交通行业监管不到位。政府部门对公交企业多是被动监管，即令公交企业按要求报送统计报表的静态监管模式，这很难对公交企业运营状况进行全面及时监管，造成公交运营重“量”轻“质”。三是公交企业管理制度不完善。从财务管理看，部分公交企业经营管理混乱，财务账目不清，收益和成本难以审核，甚至存在账外资产，改变土地和资金用途，违规调整利润等问题，难以评价经营效率和亏损情况，也难以对补贴额度合理核定。从法人治理看，城市公交多是由国家投资、政府垄断经营，部分公交企业虽按现代企业制度进行改制，但法人治理结构流于形式，“政企不分”现象仍然存在，企业运营机制僵化，导致经营效益低下。四是工资待遇水平偏低。受低票制、减免票制及运营成本逐年攀升影响，大部分公交企业亏损严重，职工工资待遇水平仍然偏低，而公交车司机培养时间长、技术要求高、劳动强度大，司机短缺、难招和司机外流等问题突出，是制约公交运营管理和健康持续发展的瓶颈。

三、促进城市公共交通发展的对策建议

（一）完善政策保障措施，确保公共交通优先发展

一是更新公共交通发展理念。公共交通是关系国计民生的社会公益性事业，优先发展公共交通是现代城市发展的必然趋势。值得借鉴的是，香港公交发展秉持“最好的交通就是没有交通”的理念。瑞士苏黎世交通政策的核心是实施公交优先战略，其公交覆盖密度、服务水平、方便程度在全球名列前茅，使得70%以上的市民第一选择是乘坐公交出行。二是认真贯彻公交优先政策。政府要把城市公共交通放在城市交通发展的首要位置，认真贯彻落实国务院《意见》，明确主体责任，落实配套制度，在设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持等方面对城市公共交通给予优先保障，形成城市公共交通科学发展新局面，使公共交通成为公众出行首选。三是完善政策保障措施。注重立法保障，研究出台《城市公共交通条例》等法规，明确准入退出、公交用地、路权优先、税费支持、补贴补偿、服务监管等管理制度和保障措施，为城市公共交通规划、建设、运营、管理、安全、应急等提供法制保障。注重规划先行，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，加快编制各省市《城市公共交通专项规划》，将其纳入城市总体规划和综合规划中，与城市土地利用规划、城市建设规划搞好衔接，同时运用科技力量作保障。

（二）健全财税支持体系，促进公共交通长远发展

一是明确政府投入责任，完善投入长效机制。应将城市公共交通政策性补贴和发展资金纳入公共财政预算体系，建立公共交通发展专项资金。考虑每年从城市建设维护费、基础设施建设配套费、国有土地使用权出让金等政府性基金中提取一定比例的资金，专项用于城市公共交通基础设施建设。做好“加减乘除”法，即财政加大投入、企业增收节支、发挥乘数效应、扫除困难障碍，积极发挥财政资金乘数效应和引领带动效应，营造公交发展良好环境。二是完善财政补贴方式，提高资金使用效益。要在详细了解各项补贴资金测算口径和补助方法以及使用效益的基础上，认真评价现行财政补助的优缺点以及效果，综合考虑当地经济因素、消费水平、公交发展现状等情况，研究健全政府投入方式、标准和范围，对公交基础设施建设、政策性亏损等形成科学规范高效的投入机制。三是规范税费优惠政策，发挥税收调节作用。值得借鉴的是，德国对公共交通免征车辆税及实行低价用油，并通过提高燃油税补贴公共交通。香港对公共交通用油实行免税，并将燃油税、车辆登记税、牌照费等用于公共交通建设。应对现行各项税收优惠政策进行科学评估评价，合理界定减免税的时间和范围，分类进行规范，同时跟踪“营改增”政策对公交企业的影响，通过税收调节引导公交行业健康发展。

（三）拓宽投资融资途径，完善公共交通投入机制

一是明确政府与市场的关系，积极发挥市场促进作用。公共交通虽具有公益属性，承担了部分政府职能，但并不是说公交企业可以不计运营成本，公益性不等于国有化，也不等于政府经营。政府应由“划桨”转向“掌舵”，企业作为经营主体，应充分考虑市场化因素。香港公交发展的最大优势就是用市场机制来推动公交优先，而政府的责任是创造适宜的市场活动空间，对公交企业的运营进行规范、督促、限制和引导。二是深化公交投融资体制改革，明确改革方向和重点。吸引社会资金参与城市公共交通基础设施建设和运营是发展所趋：改革公交投融资体制，确立政府在公交投融资的辅助地位和间接管理职能；保持公交企业投融资主体地位，在政府适当补贴扶持下，实现自身资金良性循环。三是拓宽公交投融资方式，灵活运用社会资本。积极尝试使用超短融、美元债、资本证券化等创新融资工具，加强融资创新力度，合理控制成本，满足公共交通项目用款需求。设立城市交通基础设施建设专项基金、公交发展专项企业债券，探索引入PPP模式，通过土地开发引导投资、融资租赁、证券融资等形式，提高公交投资建设和运营管理效率，形成投资主体多元化、投资来源多渠道化、投资决策自主化、投资管理间接化的新局面。

（四）推行成本规制制度，规范公共交通补助方式

一是明确公交成本规制涵义。成本规制是指合理界定公交行业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和科学定价调价的政策。美国、韩国、香港等国家和地区对城市公共交通均实施了基于服务质量考核的成本规制管理和财政扶持政策。深圳、上海、厦门等城市制定了成本规制管理办法，探索将财政补贴与企业成本控制相结合，调动企业降低和控制成本的积极性。二是完善公交成本规制制度。参考总结深圳、上海、厦门等成本规制制度，认真评价各项公交运营成本的核算范围、确认标准、计量方法，深入了解公交运营收入、成本、费用及收益，科学分析公交运营经济效益，为实行成本规制奠定基础。制定公交成本费用评价制度，建立公交补贴标准及指标体系，明确公交成本规制的核算范围、标准值确定、补贴计算公式、补贴拨付流程、成本费用节约激励机制等内容，合理界定公交行业正常经营性成本范围，建立单位成本标准，以此对企业经营情况进行评价，对企业成本进行控制，并作为财政补贴的核定和发放依据，以实现“公众可承受、企业可发展、财政可承担”的政策目标。

（五）优化定价调价机制，增强公共交通造血功能

一是完善公交价格形成机制。建立公交低价政策、票价动态变动、多元票制体系、公交定价保障等一系列机制是城市公共交通发展面临的重大课题。法国每年对公交企业运营成本及利润进行审定，据此制定本年度合理的公交票价，上涨幅度原则上不超过财政部和交通部联合规定的最高限度。研究建立城市公共交通票价与企业运营成本和政府补贴的联动机制，综合考虑社会承受能力、企业运营成本、交通供求状况、社会物价水平、劳动工资水平和城市经济社会发展水平等因素，科学制定城市公交票价，逐步改变城市公共交通票价严重背离企业运营成本的状况。二是建立公交票价动态调整机制。调整票价既要体现公共交通的公益性，也要适当反映本地的交通运输成本，同时协调好各种公共交通之间的价格关系。建立城市公共交通调价周期和票价调整良性机制，制定合理的调价周期，明确票价调整依据，按照公用事业特许经营条例的规定监审企业成本变化情况，在公共财政难以承受时，启动公交票价调整机制。

（六）加强行业监督管理，提高公共交通运营效率

一是提高公交企业管理效率。全面建立现代企业管理制度，完善法人治理结构，加强内控制度建设，完善资产财务管理，提高内部管理水平，接受政府与公众监督，切实提高公交企业运营效率和活力。二是完善公交行业管理体制。可以借鉴的是，欧洲城市普遍建立了综合的城市交通管理体制，通过充分整合城市交通资源，强化协调合作，实现城市公共交通管理综合化、规划决策科学化、职责分工明确化、管理职能法制化和执法监督高效化，提高城市公共交通管理效率和服务水平。三是提高公交服务质量。全面梳理公交线网功能，优化公交线网结构，提高线网覆盖率，建立功能明确、层次清晰、结构合理的一体化公交网络，形成“干支相连、循环互通、零距换乘”公交网络，完善各类交通工具接驳换乘系统，极大满足市民出行需求。加快信息化建设，建立公交信息服务系统，提高运营调控能力，提高公交运行效率。四是重视公交人才培养。更新人才观念，创新工作思路，重视对公交技术人才的培养和公交技术的研究，不断提高职工生活待遇和工资待遇，大胆探索吸引人才的方式，在保证一定福利基础上，用事业、环境等综合措施吸引和留住人才。■

（作者单位：河南省财政厅）