●王朝成 都尚民 杨春霞 谢卫青

强化责任意识 健全监管机制
——河南省滑县民生资金使用及管理情况调研

●王朝成 都尚民 杨春霞 谢卫青

党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活。”近年来，河南省安阳市滑县在民生资金的投入上逐年增加，在保障和改善民生、提升人民生活水平方面发挥了重要作用。但与此同时，该县在民生资金的使用和管理上，依然存在诸多不足。为此，笔者开展了调研，试图在深入了解民生资金管理和使用情况的基础上，为提升民生资金使用效率、最大限度发挥民生资金社会效益提出合理建议。

本次调研采取实地查看、调账分析、现场采访等方式，着重根据民生资金的流向，从筹集、核算、申请、审核、发放、使用、监督等一系列环节入手，查找每一环节中存在的问题，分析问题形成原因，提出解决问题的对策。

一、民生资金的使用和管理

民生资金财政专户在筹集、核算、使用的日常管理情况方面，基本上做到了专账核算，专项管理，专款专用；按规定办理了资金支付手续，内部控制制度比较健全，档案管理相对规范，资金监管制度和控制规范措施等进一步完善。虽然资金使用、管理、拨付及制度建设等方面比较规范，但是仍然存在一些问题：

第一，个别单位存在滞留以前年度专项资金、延迟拨付的情况。如2012年卫生部门未按规定及时拨付2009年及2011年公共卫生服务经费1405.74万元，其中滞留2009年公共卫生经费906.12万元，滞留2011年公共卫生经费499.62万元；民政部门存在延迟拨付资金现象，城镇低保存在一季度、甚至半年发放的情况，如：2011年11—12月城镇低保247.93万元于 2012年 1月拨付，1—4月535.18万元城镇低保于5月拨付。

第二，部分公共卫生资金使用效益不明显。一是部分基层卫生机构没有按照要求提供医疗服务，卫生院服务项目未完成工作量。如按照规定，基层卫生机构全年开展健康教育活动不少于12次，但是某乡镇卫生院虽然活动记录比较完整，却明显存在造假嫌疑，部分记录内容无法找到相关宣传资料，也无宣传照片等资料印证。二是部分乡镇对高血压患者和Ⅱ型糖尿病患者未及时随访或随访次数不够，甚至有些村未开展随访。孕产妇早期建册率低，孕产妇登记管理本登记不规范、填写项目不完整，五次产前随访记录以及两次产后访视记录不完整。三是乡镇卫生院未按规定执行成本补偿标准，直接用于发放工资。如2013年某乡镇公共卫生经费支出645.16万元。其中：人员经费占公共卫生经费比重为63.14%，罚款支出占13.34%。人员支出过大，无法保证服务的质量及效果。

第三，一些单位存在结余资金量过大的情况。如民政部门2012—2013年城镇低保收入 4165.34万元，支出4114.81万元，2013年底结余资金916.17万元，超过规定结余比例。

第四，个别单位内部控制制度不健全，存在未经主管领导审核开支资金及虚报冒领专项资金现象。如：部分城镇医保报销时未经医保中心相关领导审批，2013年列支大病救助金13万元未经审批；某医院通过伪造病历、虚列收费项目、重复收费等手段，骗取新农合资金21.17万元；个别人员存在违规享受社保待遇以及双重享受社保待遇的问题。

二、产生问题的原因分析

（一）相关部门及人员对专项资金的认识不足

一是对专项资金管理和使用不重视，不同程度地存在“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”、“重资金安全性、合法合规性检查，轻社会效益、经济效益监督”等现象；二是专项资金与经费开支混淆不清，对资金的健康运行及有效发挥造成安全隐患；三是认识存在误区，认为即使是挪用了专项资金，只要用于本单位事业发展，没有落入个人腰包，就不算违纪。

（二）专项资金监督管理难度大

一是监督制约机制存在弊端。专项资金审批部门权力过于集中，资金运行相对封闭，监督渠道不畅通，同时监督部门过多，监管职能交叉重叠，责任不明确，难以形成监督合力；二是目前很多专项资金是通过上级主管部门逐级下拨，信息资源不对称，使得地方监管部门不能全面掌握资金来源渠道和使用方向，导致纵向管理和监督的缺位；三是由于一些专项资金使用的特殊性和封闭性，审计、监察、财政等部门更多的是做一些事后的监督工作，无法有效地实施资金使用的过程控制，导致横向管理监督缺位；四是主管部门或拨款单位自身缺乏对资金的监控，没有形成有效的监管机制。

（三）享受城乡低保资金补助的资格审查制度不完善，审查及惩处力度有待加强

违规享受低保待遇以及双重享受低保待遇的问题比较突出，一方面是由于信息不共享，造成不符合申报低保资格的人员享受低保待遇；民政部门是以家庭人均收入的指标来认定低保申请资格，收入核定方式主要是由申请人进行申报，并出具相关收入、财产证明，缺少与公安车管、房管、银行等部门的综合审查，导致民政部门无法准确核定申请人的实际收入、财产状况，从而产生了骗保行为。检查发现，部分低保人员购买高档商品房、拿着工资、缴纳住房公积金，却享受低保待遇。另一方面，信息公开制度不完善，导致群众无法及时了解享受低保待遇的人员情况，社会监督流于形式。此外，对于恶意骗取专项补助行为，处理处罚仅限于停止、追回资金和罚款，且执行力较弱，导致骗保行为屡禁不止。

（四）城镇医疗保险资金的用款单位内部控制制度不健全

主要体现在专项资金报销环节对原始单据的审查力度不够、报销审批程序不严。目前，从城镇医疗保险方面来看，报销审核过程中，存在利用假发票报销慢性病医疗费以及开支大病救助金资金未经领导审核批准的情况。究其原因，一是慢性病定点药店因主观方面逃避缴纳税款虚开国税局机打发票；二是社会保险中心对个人慢性病报销的发票审查力度不够，认为机制单据不会出现问题，而忽视了对单据真实性的审核，导致假发票以及未经审核即开支资金的问题；三是税务部门监管不力，造成定点药店虚开发票行为的发生。

（五）基本公共卫生服务项目经费划拨体制不健全，导致资金下发不及时、速度慢

经费指标一般是在每年十二月份末下达；省级资金一般要等到第二年的第一季度或者第二季度，而且必须经过人大通过、财政厅核定这两个环节才能下达。基层项目单位在接到项目资金时，要比中央下发文件的时间晚得多，一般会推迟十到十二个月，致使基层项目单位项目进程受到影响。

（六）专项资金分配管理机制不健全

一是有关部门重资金拨付，轻计划、培训。如：卫生部门未对居民健康档案、免疫接种等健康管理共8类服务工作量制定年度计划，导致基层医疗机构基本公共卫生服务平时无具体工作目标，仅为了应付年终考核赶进度。二是由于政策法规、规章、文件名目繁多，且有关内容不协调、不匹配，导致用款单位业务人员处理业务时的口径与有关文件要求不一致。从乡镇卫生院的公共卫生经费开支结构来看，人员经费占公共卫生经费支出的比重较大，失去了设立专项资金的本意，浪费了财力。

（七）对违规违纪问题惩处不及时、不到位

从审计、检察院等部门查办的案件情况来看，查出的问题在处理时受到来自各方面的干扰，处理结果执行不到位。在追究违纪行为责任人员、管理使用专项资金单位或部门主要领导的责任时，也会受到主管部门或领导的干预，处罚很难落实，对责任人及主管领导没有形成威慑力，即使个人处分，也是象征性的“隔靴搔痒”，导致违纪问题屡查屡犯。

三、加强管理的意见及建议

（一）强化责任意识，引入问责机制

一是单位主要负责人及有关人员要正确认识专项资金带来的社会效益和经济效益，切实做到依法理财用财，充分发挥专项资金的使用效益；实行问责制度，追究相关人员的责任。二是运用各种形式对管理人员进行宣传教育，熟悉掌握专项资金管理方面的政策法规，保证专项资金运行各环节合法合规、安全高效。

（二）健全制度，强化管理，堵漏防范

用款单位要建立健全内部控制制度。一是经济业务事项的审批、经办、会计人员职权明确，程序规范，责任清楚；二是会计人员应当加强对原始单据的审核，把好初步审查的关口，防止相关人员利用虚假票据套取专项资金；三是健全城乡最低生活保障资金资格审查制度，组织民政、公安、房产、人事、财政、税务、银行等多个机构建立信息共享网络，建立纪检监察、审计、民政、财政等部门联合审核机制，并落实好公示制度，接受群众监督，把好入口关，防范骗保行为。

（三）创新专项资金转移支付分配机制

有关部门应根据专项资金用途，将零星分散的专项资金进行整合，扭转专项资金项目过多、管理分散的现状。优化预算运行质量，力求资金拨付与项目方案实施同步进行。

（四）健全机制，继续强化财政及审计监督

一方面，健全专项资金监管平台建设，通过资金申报、项目招标、实施等资料信息共享及备案审核，力求运用信息化技术将财政监督融入专项资金使用全过程；另一方面，结合监管平台信息资料，科学筛选在管理使用中存在薄弱环节的部门及资金进行督查或事后检查或绩效评价，把好专项资金使用出口关。■

（作者单位：河南省安阳市滑县财政局）

（本栏目责任编辑：尹情）