浅析国内外火灾调查工作

2015-01-01

江西建材 2015年2期

火灾调查工作是《中华人民共和国消防法》赋予公安消防部门的权力，目的是调查火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故做出处理，总结火灾教训。从世界范围内来看，火灾调查工作是每个国家都非常重视的。英美日等发达国家根据本国的实际情况都制定了详细的火灾调查工作制度。随着社会的进步、经济的发展，我国也亟需根据自身国情，根据广大人民群众以及消防部门自身的需求，加强火灾调查工作的基础建设。

1 我国火灾调查工作及存在的问题

建国以来，我国的火灾调查制度逐步建立。在1949年5月公布的《中华人民共和国消防条例》第26条第9款中明确规定:消防监督机构有“组织调查火灾原因”的职权，同时该条第(3)款规定消防机构还有“掌握火灾情况，进行火灾统计”的职责。一直到2012年7月对《火灾事故调查规定》的修改，我国逐步建立了以《消防法》和《火灾事故调查规定》为主要架构，以几十部地方性法规、规范性文件为枝叶的火灾调查制度体系。然而，随着社会的发展，《消防法》和《火灾事故调查规定》有很多地方己不适应当前的实际需要，比如火灾调查的目的不清，调查任务混乱，程序不够完善，救济机制不顺等问题[1]。目前存在的问题主要集中在以下几个方面。

1.1 火灾调查人员不够且缺乏系统、专业的培训

由于目前我国消防人员相对较少，而从事专职火调工作的人员数量更少，因此在基层大队中多以兼职人员为主要火调力量。由于兼职人员同时还从事建审、监督等工作，难以全身心的投入到火灾调查工作中去。同时，目前能够培养专业火调人员的只有武警学院，远远不能满足消防部队的需求，导致许多火调人员本身的专业并不是火灾调查，在上岗以后又缺乏专业的、系统化的培训，造成火灾调查业务水平不高、效率低下等问题。这就造成了一个新上岗的同志亟需提高业务水平而缺少专业培训，老同志由于长期兼职工作，业务水平长期得不到提升，无法给予新同志帮助的不利局面。

1.2 火灾调查装备缺乏、技术手段相对落后

我国的火灾调查工作起步较晚，且前期对于火灾调查的重要性认识不够，导致人力物力投入过少。在实际工作中，火调仪器不够，虽然多数基层大队配备有火灾事故勘查箱，但其使用率较低，主要的现场勘查工作依然需要靠火调人员的观察及触摸[2]。而相关研究机构投入也相对较少，难以研制生产适合我国国情的火调设备，也不易吸引高水平研究人才进入火调设备研究领域。

1.3 火灾调查任务与调查行为的本质不对应

根据《火灾事故调查规定》第2条，火灾发生后，公安消防机构要调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。一方面是通过弄清火灾的发生、发展，发现火灾规律，吸取经验教训，做好防范工作。另一方面是查清火灾原因，根据情节和后果，依法追究相关当事人法律责任。通过处理相关当事人，教育群众，推动消防工作的落实。但是，火灾调查是一种行政调查行为，其本质是收集相关证据，全面反映火灾事实真相。其任务中涉及到的火灾损失核定和责任认定已超过了火灾调查的本质[1]。

1.4 火灾调查程序不够完善

《火灾事故调查规定》中对程序方面的要求不够全面，在一般程序中仅提到“调查人员不得少于两人”、“勘验火灾现场应当遵循火灾现场勘验规则，采取现场照相或者录像、录音，制作现场勘验笔录和绘制现场图等方法记录现场情况”等，并没有进一步的具有实际操作意义的规定[3]。这就导致基层火调人员在具体执行任务时不够规范，方法不够统一，造成调查结果不够专业，影响了司法的公正。

2 世界其他国家火灾调查制度

2.1 美国

美国火灾调查工作仅是作为防火工作的基础来进行的，目的是通过统计分析火灾调查得到的数据推动国内消防管理法律法规、技术规程等的改进。美国火灾调查工作的执行机构有很多，包括警察、消防及其他一些联邦机构。火灾调查的主要结论用作指定规程时减少人员伤亡和财产损失的依据。例如，美国运输安全委员会全面负责对航空、铁路和公路运输事故(包括火灾事故)，进行完整重现和原因分析。管道和海运事故调查在交通部的领导下进行，另外，还有劳动部的职业安全保障局、联邦调查局、消费品安全委员会、原子能规章委员会、商业部的国家标准局也参加火灾事故调查[4]。

2.2 英国

英国对于火灾的分类与我国基本类似，根据影响和火灾损失分为一般火灾和重大火灾;根据火灾性质分为事故型火灾和可疑型火灾。在英国政府召开的火灾调查论坛上，对火灾调查人员的培训做出了鲜明规定。而英国火灾调查的执行机构很多，包括除了消防部门和警察以外，保险部门也是重要的参与机构。对于没有人员伤亡的火灾，警察一般不参与工作，而保险公司会尽快到达现场，进行财产损失核定。在整个调查程序的指定中，重点放在了调查权限的划定，强调了保险公司与公安侦查人员、消防火调人员之间的配合[5]。

2.3 日本

日本《消防法》中专门有一章《火灾的调查》，详细规定了消防机关对火灾原因、火灾损失的调查权、询问权、检查权等。其主要职责是通过调查分析取证，找出起火原因，统计火灾损失[6]。类似的，日本火灾调查工作的主要目的也是研究火灾发生、发展的原因，作为防火和灭火工作的参考依据，保障人民的生命财产安全。

日本的主要调查工作依靠各级的消防组织，对于有特征的火灾，其调查结果要作为日本建筑学会的报告或火灾学会会刊的消息，以消防本部的名义(火灾概要)或个人名义(多为疏散行为的分析)进行介绍。日本对于火灾调查报告非常重视，分析研究较为深入，为行政政策的制定提供依据，值得学习[7]。

2.4 新加坡

新加坡的火灾调查工作由民防总部行动部进行安排。整个新加坡的火灾调查工作由民防总部火查科负责，还有来自卫生部门和对建筑防火规范及安全教育提出对策建议的分析官员参与。新加坡火灾调查工作仅限于调查火灾原因并出具火灾调查报告，火灾损失统计及责任认定工作由其他机构完成。其中损失核定工作一般借助保险公司选定的中介机构完成，火灾损失统计工作则由保险协会负责[8]。

2.5 国外火调政策小结

综合来看，国外的火调制度较为先进合理，能够确保火灾数据的真实可靠，也能够合理的进行权限划分，有助于火调工作的开展以及火灾数据的收集，现将各国火调政策及特点总结如表1。

表1 各国火调政策汇总

3 国内外火灾调查制度比较

通过表1的归纳总结，结合我国当前火调制度，不同点主要集中在以下几个方面。

3.1 火灾调查执行机构

目前我国火灾调查工作基本全部由公安消防机构承担，火灾损失统计有物价部门参与，痕迹鉴定等工作有特定资质的研究机构进行。国外的火灾调查由多种机构部门协同完成，尤其值得注意的是保险公司在火灾调查中起到了重要的作用，大大提高了火灾调查工作的效率，也有利于证据的收集以及保管。

3.2 火灾调查目的和任务

从前一节可以看出，国外火灾调查的主要目的是研究火灾发生的原因以及统计火灾损失，从而为本国消防法律法规的制定提供理论支持和方向。而我国《消防法》和《火灾事故调查规定》规定了火灾调查的目的是查明火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故作出处理，总结火灾教训。可以说火灾调查工作的重心是在责任认定和事故处理上，而国外的火调机构工作重点则是火灾原因分析调查和研究，协助制定安全政策，防止类似事故再次发生。

3.3 对火灾调查数据的研究不够深入

上面已经提到，国外火调机构工作重点是火灾原因分析，因此他们对于火灾调查报告以及火灾损失统计数据尤其重视，都设有专门的研究机构来分析这些资料。在国内则注重责任的认定，对数据的研究稍显不足，往往认为事故处理完毕就意味着工作结束，忽略了后续的经验教训总结。

4 火灾调查工作建议

4.1 完善火灾调查机构设置、保证火调人员的数量和质量

目前在省级的消防总队已经成立了火调处，对全省的火调工作统筹安排，进行技术指导和一些重特大火灾事故的调查，但支队、大队层面火调人员仍然相对较少，建议安排指定的人员进行火调工作，在工作相对繁重的时候可以临时抽调兼职人员。同时在全国范围内进行火调专业知识技能培训，制定相关规程和要求，提高火调人员整体业务水平。在一些军校内增设火灾调查专业，放眼未来，为今后的火灾调查工作储备人才。也可以吸收一些非军校的火调人才进入到基层的火灾调查工作中去。火灾调查基础建设是一个长期目标，要制定长远的计划，保证人员上的充足才能保证火调工作的严肃、公正。

4.2 加大火灾调查投入

在我国相当一部分地区，火灾调查设备相对落后，导致火灾调查工作效率低下，且不能保证调查结果的公正。因此，在进行火调技能培训的同时，要尽可能的投入新的火调设备，为火调工作提供基本保障。

目前国内的火灾调查研究机构相对较少，可以加大科研投入，针对我国火灾调查工作的实际情况，研究合适、有效的仪器设备，有针对性的制定一些程序、正常法规。增加火调工作的科技含量，将火灾调查技术真正上升到科学的水平。

4.3 多机构协同合作

建议制定相关法律法规，让保险公司等一些机构参与到火灾调查中来，负责火灾现场的取证、损失的统计等工作;同时可以将火灾损失的核定工作交给中介服务机构来完成，牵扯到诉讼的，由法院来进行认定，消防部门起到监督作用，这样可以大大减轻消防部门的工作量，也可以提高工作效率。

4.4 加强法制建设

建议在相关法律法规中对火灾调查程序进行更加详细的规定，规范火灾调查人员对事故调查结果的记录，包括调查报告、照片、物证、问询记录等，确保能够全面、准确的调查火灾事故，为分析火灾原因，认定责任已经火灾事故的防范起到关键性的作用。

4.5 重视调查结果分析

《火灾事故调查规定》明确指出火调工作任务之一就是总结火灾教训。火调工作得到的统计数据以及火场参数都具有很高的科学价值，能够帮助我们分析火灾趋势。建议各科研单位成立相关课题组，研究分析火调统计数据，从科学的角度掌握防治火灾的方法。同时，根据火灾调查统计数据的分析结果，有针对性的制定法律法规，防止类似事故的发生，保障人民的生命财产安全。

4.6 完善法律法规，提高工作效率

我国是一个法治社会，加强立法工作是一个长期而艰巨的工作，当前的火灾调查程序有一些需要改进的地方，一些具体操作方法不明确，程序不具体，使得在实际工作中容易出现纰漏，影响了调查结果的公正性。例如，现在的《火灾事故调查规定》在调查程序是上仅分为简易程序与一般程序，可以根据事故的等级分类，制定更加详细的调查程序分类，这样可以大大提高工作效率。同时，程序中的一些操作步骤有待统一。