乔关民

（中共兰州市城关区委党校 甘肃 兰州 730030）

根据国家统计局所发布的数据，2000年，60岁以上老年人口为12998万人，占中国人口的比例首次突破10%。标志着我国正式进入老龄化社会。2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。为应对日益严峻的老龄时代的养老挑战。我们党和政府在加强顶层设计，制定出台一系列政策法律的同时，又要求发挥群众首创精神，在养老问题上积极探索和创新，以构建中国特色社会主义的养老体制机制。兰州市城关区作为甘肃省会城市中心区，人口老龄化形势较为严峻。2009年，兰州市人口数量为328万，60岁以上的老年人数量为46.38万，占全市人口比例的14.3%。其中城关区常住人口97.9万人，占兰州市总人口（辖三县五区）近1/3，60岁以上老年人15.6万人，占全区常住人口的16%。并以年均3%的速度递增。2013年，城关区60岁以上老年人已高达19.69万人。如何解决城关区日益严重的老龄化问题。城关区从区情出发，结合学习苏州沧浪区的经验，对现有养老模式进行大胆改造和创新，推出了兰州城关区虚拟养老院模式。这个创举，不仅在解决城关区近年来的养老问题上发挥了重大的作用，而且也得到国家领导人和中央有关部门的认可和高度评价。在此背景下，全国各地的有关人员也纷纷来城关区参观取经。2011年，兰州市又出台文件，要求全市推行城关区虚拟养老院模式。城关区虚拟养老院是否可复制？正是基于这样一个问题，本文结合对城关区虚拟养老院运行情况调查分析，以期为虚拟养老院的良性发展提供理论支持。

一、虚拟养老院的运行机理

目前，我国养老模式主要有三种，居家养老，家庭养老，机构养老。从表象看，虚拟养老院虽被人们称为“没有围墙的养老院”，具有机构养老的特性；同时，老人养老在家庭，又具有家庭养老的特性。但从其运行机理来看，虚拟养老院和家庭养老，机构养老模式相去甚远。它应是居家养老模式一种，是居家养老模式的创新。

辩证唯物主义系统论认为，任何事物都是系统的存在，事物的发展，取决于事物的要素和系统两个方面。而系统功效的发挥，核心在运行机理。运行机理是系统维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而以一定规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境关系的内在协调方式及调节原理。从虚拟养老院的运行机理分析，无论是苏州沧浪区虚拟养老院，还是兰州城关区虚拟养老院，其运行机理基本上是一致的。下面是有关专家学者绘制的两个虚拟养老院的组织机构图和运行流程图[1]。通过这些图例，结合我们的实地调查，我们可以分析两个虚拟养老院在运行机理上的异同及利弊，揭示虚拟养老院的实质—运用现代信息技术改造的“居家养老的升级版”

图1 沧浪区虚拟养老院运行流程

图2-1 城关区虚拟养老院服务流程

通过上述三个图例，我们可以得出以下分析和结论：

1.虚拟养老院的四大组成要素及功能定位：政府、信息平台、服务市场的供方（加盟企业、专业服务队伍、志愿者队伍）、服务市场的需方（居家老龄人口）是构成虚拟养老院的四大要素。这里最重要的要素就是信息平台，这是虚拟养老院独具特色的要素。如果抽掉这个要素。其它三个要素就是居家养老模式的必须要素。正是增加了信息平台要素，虚拟养老院才成为居家养老模式的一种创新。在这四大要素中。政府的功能定位是：在虚拟养老院的创建和发展过程中，要始终发挥推动者、扶持者、协调者、监督者和管理者的重要作用。养老服务市场的供方的功能定位是：按照入院老年人的需求和政府购买的公共服务要求，为老人们提供更加专业化、个性化、全方位的养老服务。养老服务市场的需方的功能定位：入院老年人自身不能解决的多层次的养老需求。信息平台的功能定位是：运用网络信息平台，架起政府、服务市场的供方、服务市场的需方沟通的桥梁。整合入院老年人需求信息及服务，使得居家养老高效化，便捷化，全方位化。

2.虚拟养老院系统的运行机理。首先，虚拟养老院系统的创建，需要政府的推动和扶持。例如，在城关区虚拟养老院的创建过程中，区政府从制定《关于筹建兰州市城关区虚拟养老院的实施方案》，到区民政局下设机构进行管理，从构建信息平台，到征集运营企业，到下拨250万元项目启动资金。正是有政府这只“看的见的手”，虚拟养老院系统才得建立。同样，苏州沧浪区虚拟养老院的创建也离不开政府的推动、扶持。虽然虚拟养老院建设的设想是由苏州市沧浪区葑门街道办事处下属的鼎盛物业有限公司（民办非企业单位）提出并最后承办的。但基础平台建设（如场地的提供、系统的开发等）、优惠政策的提供（如政府对试点单位提供开办经费和运营经费的补贴、对养老援助的对象提供政府团购服务）、良好氛围的营造（政府对养老工作的重视）等，都离不开政府主导、推动和扶持。这里需要指出的是，两个虚拟养老院在创建之时，政府推动和扶持的力度和设定的管理者是不一样的，城关区虚拟养老院的创建，政府的推动、扶持力度较大，并且确定在区民政局下设机构进行统一管理。而沧浪区虚拟养老院的创建，政府的推动、扶持力度相对较小。其主要创办者、管理者是街办下属单位。相比较而言，城关区将虚拟养老院作为政府的一个职能部门，更有利于集中充分整合使用养老资源，有利于政府的监管。其次，创建后的虚拟养老院的运行，在于虚拟养老院的四大要素有机的配合。其正常的运转范式是：以入院老人通过信息服务平台拨打养老需求电话为起点，信息服务平台工作人员根据系统生成的入院老人所需服务项目向老人确认当天的服务项目和服务时间，等服务工单确认后，再进行工单分配，即把服务的项目、时间、对象进一步具体分配到每位服务员（即服务市场的供方—加盟企业专业服务队伍、志愿者队伍），服务员根据工单要求提供上门服务。在服务员服务的过程中，信息平台系统对每位服务员的服务状态进行跟踪监控，确认服务任务的完成。并进行质量回访，即打电话询问老人对服务员所提供的服务是否满意。至此，虚拟养老院四大要素紧密配合，一个完整的服务流程的结束。用政府文件里用语来讲，就叫“政府主导，市场运作，企业服务，用户满意”。

二、虚拟养老院的比较优势

（一）相比家庭养老机构养老的比较优势。现在我国主要有三种养老模式，家庭养老，居家养老，机构养老。根据大量研究养老模式的论著论文和我们课题组的实地调查，在中国目前国情条件下，城乡老年人还是以传统的家庭养老为主，对家庭养老的认同度要比居家养老，机构养老高。另外，从经济学角度看，“除丧失或部分丧失生活自理能力的老年人之外，家庭养老亦是社会成本最低的方式”[2]。但是，伴随着“银发浪潮”的到来，家庭结构日益向小型化转变，成年子女生活压力的加重，老龄人口日渐多样复杂化的需求，家庭养老的功能日趋减弱已成为一种必然的趋势。面对这样的趋势，我们寄望的另一种在我国存在时间较长的机构养老模式也显得力不从心，难以“接棒”。这一方面表现在机构养老供给上的“养老难求一床”的状况非常严重，截至2013年11月底，我国共有各类养老机构近4.5万家，床位500.17万张，每千名老年人拥有养老床位27张[3]。另一方面还表现在由于养老机构收费高或老人认为进养老院“不光彩”传统观念影响而造成的局部地区养老机构的“过剩”。相对前两种养老模式的弊端，居家养老的优势明显。居家养老模式作为在西方国家发源并逐渐成为市场经济国家主流养老模式，是在改革开放后传入我国的。这种养老模式“以家庭养老为主、社会养老为辅，通过积极调动社会各方面的力量，组合成一个最符合老年人意愿的，最有利于保持和加强老年人自立能力的，最切实可行的和最有效的养老保障体系[4]”。居家养老模式优势，正如有的学者概括的“（1）享受天伦之乐，（2）便于协调和利用资源，（3）降低养老成本，（4）居住环境熟悉，配套专业化服务，（5）私人空间充分，人生自由，（6）集体生活快乐，减少孤寂感，（7）维护传统孝悌文化”。[5]由此可以看出，居家养老模式能有效克服其它两种要老模式的弊端和不足，优势明显。各地的居家养老实践也充分证明了这这一点。据此，我们国家在建立社会主义市场经济的过程中，在坚持多种养老模式并举的情势下，逐渐把符合市场经济和社会治理要求的居家养老作为我们今后养老事业的构建重点和发展方向。而虚拟养老院作为“居家养老的升级版”，自然具有很大的发展潜力。

（二）相比居家养老的比较优势。在中国多元的养老模式当中，居家养老虽然融合了家庭养老和机构养老的优点，前途无量。但由于其在我国起步较晚以及和我国现阶段国情“磨合”因素，居家养老在我们过去的实践和探索中也表现出一些问题和缺点。归纳起来主要是：（1）养老资源的整合度、利用率不高。（2）服务面窄，难以惠及更多老人。（3）服务内容简单、功能薄弱，难以满足老人多样化个性化需求。（4）服务需求信息传播慢，有时甚至不对称。难以提供高效服务。（5）养老服务人员短缺，专业化、规范化服务程度不高。面对以上传统居家养老的这些不足，对之进行升级改造就显得十分必要和重要。在这种情况下，虚拟养老院作为“居家养老的升级版”，应运而生。从城关区虚拟养老院创办以来实践效果来看，虚拟养老院这种“居家养老的升级版”虽然不能完全克服传统居家养老的缺点和不足，但它确实使传统居家养老模式得到非常明显的改善。表现在以下几点：第一，虚拟养老院所养老年人人数更多，覆盖面更广。2006年，兰州市城关区作为首批全国养老服务社会化示范试点县（区）之一，开始推行居家养老模式。当时居家养老的服务对象仅限定在无劳动能力、无法定赡养人、无经济来源的“三无”老人（即传统民政养老对象），到兰州市城关区虚拟养老院建立之前，享受居家养老的老人仅千人左右。2009年虚拟养老院成立后，到2013年10月底，短短4年时间，虚拟养老院入院老人数量就达到8.8万人，其中2.4万余名老年人长期享受服务。第二，虚拟养老院的服务项目和内容更加丰富，服务方式更加多样。以前，城关区的居家养老的服务内容和项目比较窄少。主要为法律援助、医疗康复、打扫卫生、生活起居照料等。现在，虚拟养老院已经将服务的内容和项目拓展十大类230余项服务。包括生活照料、医疗卫生、保健康复、心理慰藉、法律咨询、家政便民、娱乐学习、日常陪护、临终关怀和饮食服务等。极大的满足了入院老人多样化个性化的养老需求。从服务方式上来讲，由于有统一的呼叫信息平台作保障，不仅使我们的服务更加便捷，而且也使服务方式比传统居家养老更为多样。第三，虚拟养老院入院老人需求信息传达更加便捷、通畅、准确，从而使高效的养老服务有了保障。过去传统的居家养老由于主要是社区提供，信息平台的不统一以及有时尚需社区服务人员上门了解老人的养老信息，大大降低了养老服务的绩效。第四，虚拟养老院能有效整合各种养老资源，比较充分的提高养老资源的利用率。城关区养老院作为区政府的职能部门，组织层级要比社区的高，有利于整合包括社区养老在内的各种养老资源。加盟企业、义工联盟、志愿者、社区、政府的养老政策和补贴等共同组成的养老的政府和社会市场资源，在政府虚拟养老院的统一调度和协调下，高效的运转，大大提高了过去传统居家养老的资源利用率。第五，虚拟养老院的养老服务更加规范、标准、专业。城关区虚拟养老院有自己独特高效的运转机理，从入院老人拨打服务需求电话开始服务流程，到服务信息平台做出回应，再到工单的派发、服务过程，再到服务结束后结果的反馈评估，都体现了现代服务业发展的要求，即规范化、标准化、专业化。2011年7月城关区虚拟养老院成为全国首家通过ISO9001国际质量体系、ISO14001环境体系，以及OHSAS18001职业健康安全体系“三标”认证的虚拟养老院。“三标”认证的通过，使城关区虚拟养老院的管理服务模式上升为区域性行业服务标准，为国家养老服务社会化工作积累经验。

三、虚拟养老院运行中存在的问题

虚拟养老院运行中存在问题主要在于其四大要素的定位不清，功能发挥不够。

第一，虚拟养老院中政府究竟怎样定位和发挥作用。从兰州市城关区《关于筹建兰州市城关区虚拟养老院的实施方案》看，当时给区政府在养老院中的定位是“政府主导”，政府怎样“主导”呢？从虚拟养老院近年的实践来看，虚拟养老院起步阶段，政府出资搭平台；运作阶段，政府承担养老市场的信息中介职能；购买和补贴虚拟养老服务；给加盟企业必要的扶持和优惠政策；对养老服务的供方进行服务资格认证、价格和质量进行监管等。凡此种种，政府的“主导”作用的发挥似乎有“大包大揽”之嫌。例如，随着城关区虚拟养老院入院老人的逐年增多，区财政的补贴也呈直线上升趋势（虚拟养老院服务补贴由城关区政府财政全额拨付），不堪重负。这也令已经列入兰州市复制推广城关区虚拟养老院模式的市属七里河区、榆中县等财政情况不好的县区望而却步，工作推进缓慢。本作者认为，虚拟养老院初创时期，“主导”作用变成“大包大揽”是情势发展的必然，特别是在我国目前政府职能转变不到位、市场发育不成熟的情况下。随着我国改革的深入，我们政府在虚拟养老院中的“角色”终归会回到“主导”作用的发挥上来。

第二，虚拟养老院服务的市场供方发育不成熟的问题。这里的问题主要是加盟企业和社区的服务供给不充分、不到位的问题。就加盟企业来讲，主要有两个问题，一是企业加盟虚拟养老院意愿和现实的矛盾：一方面想履行社会责任和宣传企业良好社会形象愿望；另一方面是加盟后微利或保本经营的现实。二是加盟企业普遍缺乏专业化的服务队伍。如城关区虚拟养老院已吸纳加盟服务企业103家，为老年人提供10大类230多项服务。在这些服务中，有5大类服务是由基本类加盟企业提供的。这些基本类加盟企业的员工大都来自下岗工人、农民工，文化素质较低，缺少相关技能，再加上服务过程中的精神和心理压力，以及缺少社会保障，使得企业员工流失较多，离职率高，不利于企业提供稳定、持久、优质的服务。对社区来讲，在过去传统的居家养老模式中，社区处于主导地位，城关区虚拟养老院建立后，社区管理居家养老的权限上交，社区中只设一名助老专干参与虚拟养老院的服务和管理工作，其工作更多的是执行虚拟养老院下达的各项任务。社区的助老专干从过去的“管理者”地位降为“参与者”，这样其积极性的发挥就受到影响。由于助老专干又掌握着本社区老年人的详细信息，其积极性的降低，不仅不利于社区对老年人的管理，而且还不利于发现虚拟养老院在服务过程中存在的问题，不利于虚拟养老院的完善和发展。

第三，虚拟养老院的信息平台还有挖掘升级的空间。城关区虚拟养老院的服务信息平台建于2009年，这些年根据入院老人的需要和信息技术的发展，进行了多次提升改造。增加了位置查询和急救指引子系统，可以获取走失老年人位置实现快速救助，行程跟踪子系统可以对服务人员进行跟踪监督。但是，这种信息平台主要依赖电话网络进行的服务方式和较为复杂的服务流程，一方面需要较高的硬件设施以及话务人员，且需要支付较高的通讯费用，增加了运营成本；另一方面在服务高峰时期经常造成服务不通畅，影响虚拟养老院有效的运行。由此，继续对信息平台适应形势发展进行升级改造也是虚拟养老院名副其实做大做强的应有之义。

第四，养老需求的复杂化、多样化、个性化的特点，需要我们摸清情况，因地制宜，区别对待。在今天多元的养老模式中，选择什么样的养老模式，主要取决于老人的选择。对于完全失去自理能力的“三无”老人来讲，选择机构养老的机率比较大，也比较好，对于有半自理能力的“三无”老人或者有子女而子女无力承担养老的老人，选择虚拟养老院的机率比较大，也比较好，对低龄老人有完全自理能力的，选择余地较大，可以选择家庭养老，也可加入虚拟养老院。从目前城关区虚拟养老院提供的10大类230多项服务来看，基本上能满足入院老人的复杂多样需求，但也存在短板，即在老人最需要的心理慰藉和医疗保健方面，很难满足入院老人的需求。虽然城关区虚拟养老院在满足这些高层次的养老需求方面做了许多探索。但电话问候的“心理慰藉”终究不能代替面对面的交流沟通；全区55家加盟虚拟养老院的社区医疗站数量虽多，但对众多入院老人的医疗保健仍然显得杯水车薪。

四、复制虚拟养老的对策建议

当前，“未富先老”所带来的养老问题已成为全社会关心和重视的焦点，我国传统的家庭养老、机构养老已难以适应养老形势发展的客观要求。虽然目前家庭养老模式仍然占有主导地位，机构养老也为人们所熟知，但是随着我国家庭结构的小型化，老年人数量的几何增长，家庭养老、机构养老的传统模式难以为继。面对日益严峻养老形势和市场经济的要求，我们学习和借鉴了发达市场经济国家在社会养老方面的成功经验，引进推行居家养老模式。居家养老模式秉承适度普惠型福利、基本公共服务均等化、福利多元主义等先进理念，和市场经济体制相适应，因而，在我国的养老实践中也取得了很大的成效。但由于居家养老模式在我国实践过程不长，再加上又是和我国社会主义初级阶段的国情相结合，暴露出一些弊端和劣势。在此情况下，苏州沧浪区运用现代信息技术对居家养老模式进行升级改造，首创“居家养老的升级版”—虚拟养老院。随后，兰州市城关区成功“复制”苏州沧浪区虚拟养老院，并结合区情，对虚拟养老院进行了再创新，做大做强，使城关区虚拟养老院成为全国比较成熟、比较典型、具有品牌相应的虚拟养老院。虚拟养老院作为“居家养老的升级版”，它既和传统的家庭养老、机构养老相比较有很大优势，同时又对居家养老的元素结构和运行方式进行有效改造和提升，有效克服了居家养老模式的弊端和不足，因而发展潜力巨大，有在全国大力复制推广的必要。但是，我们也要看到，虚拟养老院是一个新生事物，自身的系统元素和运行方式等还不是很成熟很完善，还有其复制推广和各地实际结合的问题。这就要求我们各地在复制推广的过程中，首先，要正确认识虚拟养老院在解决应对人口老龄化，有效解决“老有所养”问题的重大意义，积极有为，努力做好复制推广工作。其次，要学习城关区在复制推广苏州沧浪区经验过程中的经验，一定要和当地的具体情况结合起来，进行再创新，这样才能使虚拟养老院这个新事物科学健康稳定的向前发展。

［1］图1、图2-1、图2-2分别摘自陆怡婷.人口老龄化背景下居家养老的社区服务平台建设—苏州市沧浪区虚拟养老院的运作机理及其可复制性研究常州工学院学报（社会科学版）2009年（5）；刘红芹，包国宪.政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区虚拟养老院为例理论与改革，2012（1）.

［2］陈智.浅析应对人口老龄化的公共政策［J］.特区经济，2012（6）.

［3］光明日报［N］.2014-03-09.

［4］陈树强.老人日常生活照顾的另一种选择——支持家庭照顾者［J］.人大复印资料社会学，2003（4）.

［5］胡孝斌.社会工作指导下的“三位一体”多元社会养老模式构建老龄时代的新思维［J］.当代社会政策研究-八，2013（7）.