王鑫

摘要：当前，我国地方债务的规模已十分庞大，并呈现不断扩张的趋势，不但偿债压力大、债务结构不合理，而且债务隐性化趋势明显、管理混乱，存在较大的风险隐患。我国地方债务的累积及其风险的扩张将阻碍经济发展方式的转变，降低经济发展质量，使经济保持较高的通胀率，引发高房价问题，不利于收入分配的改革，并恶化政府和金融体系的信用。

关键词：地方政府债务；债务风险；隐性债务；财政体制

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）10-0025-02

China's local government debt risk and prevention countermeasures

Wang Xin

（Heilongjiang university， Harbin 150080）

Abstract： At present， the scale of China's local debt has been very large，showing an expanding trend. Not only the repayment pressure and the unreasonable structure of debt but also the trend of implicit debt have mismanagement and potential risk. Accumulation and expansion of local debt will hinder the transformation of economic development， lower the quality of economic development， and maintain a high inflation rate， thereafter triggering the high-value property issue， the unsuccessful transformation of income distribution issue， and the worse government and financial system credit. Combined with the current situation of china's overall economic development， this paper has analyzed the status of local government debt， drawing a conclusion of measures of our currently local government debt.

Key words： Local government debt； debt risk； debt implicitness； financial system

一、我国地方政府债务规模现状

在2008年全球金融危机的大背景下，中国政府为了能够“保稳定，保增长”，通过发行大量政府债券来拉动经济增长，通过增强地方投资能力来实现地方财政与中央投资项目的同步，达到扩大内需，刺激消费，客观上带来了经济的稳定增长。

根据我国审计署公布的2013年36个地区（包括3个直辖市及其下属的3个市辖区和15个省及其下属的15个省会城市）的2011年和2012年政府性债务的审计，经审计的总省市区债务总额共计38457.81亿元，与2010年相比同比增长12.94%。其中的9个省会城市承担的偿还债务责任率超过100%，最高的债务率高达188.95%，如果再将政府负有担保责任的债务算进其中则债务率将达到219.57%。按照相应比例估算，全国地方债务总额为12.1万亿，经过审计的地区2010年债务额是全国地方债务总额的31.79%。但是，地方债务规模显然是被错误地低估了，由于大多数被审计的地区为发达省份，所以其所在地区没有出现严重的债务问题。通过现阶段的研究分析表明，现今我国各级地方政府所承担的直接债务规模大约占国内生产总值（GDP）的10%-15%，若再将难以估算和计算的隐性地方债务和或有地方债务则其负债规模将会进一步扩大。例如，世界银行的研究估计，中国的地方政府或有负债占国民生产总值50%以上比例，相对于约45%的中国经济界的估计，尽管债务数据有一定差距，但债务的巨大规模已经成为不可否认的事实。

二、我国地方政府债务存在的风险隐患

（一）地方债务存在偿还风险

1.举债规模占比过大

截至2010年底，一些地方政府担负较重的偿还责任债务，其中有78个市级和100个县级政府的偿还责任债务高达100%；又由于部分政府的资金流动性和偿债能力较差，使其只能通过举新债来偿还旧债，到2010年底，有近22个市级和20个县级政府举新还旧规模找过20%

2.绝大多数地方政府依靠土地出让收入来弥补债务缺口

到2010年底，依靠土地出让收入来填补债务空缺的有12个省级、307个市级和1130个县级政府，其中收入用来偿还债务的金额高达254763.51亿元。虽然这种方法短期上来看似有效，但是按照这种方法操作使得地方政府担负了过多的风险。如果此种方法正面临房地产市场宏观调控和银行信贷紧缩的影响，会使得房地产泡沫破裂房价大幅缩水，结果使得债务风险集中爆发。

（二）地方政府债务存在结构性风险

1.地方政府短期债务与长期投资的结构性错配

某些地方政府融资平台所持有的贷款主要采用了“新贷补旧，短贷长用”融资模式。截至2010年底，地方政府的债务资金主要投向了基础设施建设，如交通运输、高速公路、市政建设等项目，并且这些基础设施建设项目的支出占政府总支出资金的86.54%。而这些基础设施建设项目都存在投资回收周期长、收益回收分散的缺点，同时由于投资平台贷款期限较短，使得平台公司面临了投融资期限错配风险和由于基建项目变现能力差也会给平台公司带来流动性风险。

2.地方债务资金使用效率低

目前，地方债多用于市政工程、交通运输、科教文卫、保障房建设、生态建设和环境保护等方面，其中投向市政工程和交通运输资金占比最大，分别占36.72%和24.89%。而这些基础设施项目的偿还期较长，投资回报率低，甚至不可能产生经济效益（见表一），地方政府投资项目中盈利性项目与非盈利性项目各占约一半，偿还非盈利性项目的债务只能完全依靠财政资金，进而使得多数地的偿债能力较差。在一些发展落后地区，未来几年会出现财政收入难以大幅增长，一旦债务期限搭配不合理使得债期集中到来，这些政府债务则存在巨大的偿还风险，最终还是要由社会埋单。如过出现资金的使用不规范、挪用、闲置，则偿债风险势必增加。

3.政府融资平台地区分布不平衡

融资平台分布的不均衡使得偿债能力出现不平衡。东部地区地方政府融资平台数量较多，占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%；中、西部地区平台数量虽少，但县级平台占比较高。政府融资平台地区分布不均衡将导致我国整体地方债务偿还能力的不平衡。

三、我国地方债务风险形成原因

（一）地方政府财政收入来源不足

目前我国地方政府所负担的税种是“小税种的大部分，大税种的小部分”，这种体制主要是因为1994年的分税制改革，加之改革后并没对经济发展的实际变化情况作出相应调整，因此在随经济形势发生改变，税收体系也处于一种日渐萎缩的状态。而这种体系的缺点是税源零散、税收的稳定性差，使得原本就以地方税收为主要财政收入的地方政府，不仅不能支撑当地的公共服务支出，还不能负担起日常的财政支出。这种入不敷出的现象使得地方政府不得不通过制度外资金、预算外资金和各种借款甚至小金库等来解决资金严重不足的问题。

（二）地方政府投融资体系不完善

尽管中央政府禁止地方政府以各种方法进行直接融资来募集资金，但在实际操作中，有的地方政府为了经济可持续发展与社会事业的良性循环，在资金调配捉襟见肘并且正规融资渠道又极其闭塞的情况下，不得不通过非常的融资手段，直接或者间接地承担一些债务。这些非常的融资方式和融资金额因为没有正常的法律、条例监管，有着较强的随意性和隐藏性，所以很容易形成地方政府非常规债务蔚然成风、举债成性，日积月累就成了很大的债务风险。

（三）地方政府自身缺乏必要的风险管理意识

地方政府为了大力发展基础设施建设、改善地方生态和生活环境、实现经济又好又快发展，必须需要投入大量的资金，于是积极大胆地使用国债转贷资金、国际组织贷款等债务资金。但是，地方政府通常很少从自身经济发展的实际情况来考虑以后的偿债能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目为企业或其他相关单位提供债务的担保。一旦举债企业出现财务紧张或项目投资失败不能按时偿还债务，地方政府作为债务担保人必然承担连带偿还责任。

四、化解我国地方政府债务风险对策

（一）健全地方政府投融资体系，建立地方政府债券市场

在市场经济体制逐渐健全的进程中，政府可以采取多样化的投融资渠道。对于基础设施的投资而言，地方政府可以采用政府项目融资、信托投资、国有企业债券等投融资模式，通过这些融资模式不但可以有效地提高资金的使用效率而且还能够减轻政府的财政负担。虽然我国各级政府间有着财权与事权划分不明确，但是现行财政体制下发行专项用于公共基础实施建设的地方公债还是有其必要性。所以，我国政府应该有计划、有步骤、循序渐进地让地方政府有举债的权力，建立符合我国实际情况的地方政府债券市场。

（二）建立健全地方政府债务管理体系

1.将地方政府债务纳入预算管理从具体操作划分，一种方式为在现行地方一般预算外进行单独编列地方债务预算，并且建立相应的财政专户。另一种方式是将建立的经常性预算与建设性预算相分离的复式预算，将政府专项基金和地方公债资金，如交通、城建等建设性收支统一纳入建设性预算。

2.各级地方政府应制定严格的债务投资项目决策审核制度，杜绝专项负责人随意取舍的行为，完善贷款资金的运行程序，并且严格核准项目的可行性与必要性

3.建立公开披露地方政府债务信息制度，加快地方政府性债务信息公开步伐，引入必要的社会监督机制进而来约束地方政府的融资行为。

4.建立地方政府财政偿债机制，各级地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂和债务投资项目效益的收入来建立财政偿债基金、专项用于各种地方政府债务的偿还，以此来确保地方政府债务按期还本付息。

（三）构建地方政府债务风险预警和防范机制

可以通过按照国际标准，结合并衡量国债规模适度性的主要指标和我国的具体情况，建立地方政府债务的风险预警和防范机制以此来防范地方政府债务的风险。该方法的核心是确定科学合理的债务监管体系，建立地方政府债务风险预警的模型，通过负债率、债务率、偿债率等主要监控指标来对政府债务的结构、规模和安全性进行动态的实时监控，通过检测数据能更好的为我国各级政府监控债务运行并制定风险对策提供科学依据。

参考文献：

[1] 朱孟楠，叶馨蔚.从中国地方政府债务隐患看中国总体债务风险[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 马金华.地方政府债务现状、成因与对策[J].中国行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永刚.地方政府债务规模影响因素及化解对策[J].中南财经政法大学学报，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府过度举债、风险累积和治理对策[J].中国行政管理，2012（6）：9-10.

[责任编辑：金永红]

2.地方债务资金使用效率低

目前，地方债多用于市政工程、交通运输、科教文卫、保障房建设、生态建设和环境保护等方面，其中投向市政工程和交通运输资金占比最大，分别占36.72%和24.89%。而这些基础设施项目的偿还期较长，投资回报率低，甚至不可能产生经济效益（见表一），地方政府投资项目中盈利性项目与非盈利性项目各占约一半，偿还非盈利性项目的债务只能完全依靠财政资金，进而使得多数地的偿债能力较差。在一些发展落后地区，未来几年会出现财政收入难以大幅增长，一旦债务期限搭配不合理使得债期集中到来，这些政府债务则存在巨大的偿还风险，最终还是要由社会埋单。如过出现资金的使用不规范、挪用、闲置，则偿债风险势必增加。

3.政府融资平台地区分布不平衡

融资平台分布的不均衡使得偿债能力出现不平衡。东部地区地方政府融资平台数量较多，占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%；中、西部地区平台数量虽少，但县级平台占比较高。政府融资平台地区分布不均衡将导致我国整体地方债务偿还能力的不平衡。

三、我国地方债务风险形成原因

（一）地方政府财政收入来源不足

目前我国地方政府所负担的税种是“小税种的大部分，大税种的小部分”，这种体制主要是因为1994年的分税制改革，加之改革后并没对经济发展的实际变化情况作出相应调整，因此在随经济形势发生改变，税收体系也处于一种日渐萎缩的状态。而这种体系的缺点是税源零散、税收的稳定性差，使得原本就以地方税收为主要财政收入的地方政府，不仅不能支撑当地的公共服务支出，还不能负担起日常的财政支出。这种入不敷出的现象使得地方政府不得不通过制度外资金、预算外资金和各种借款甚至小金库等来解决资金严重不足的问题。

（二）地方政府投融资体系不完善

尽管中央政府禁止地方政府以各种方法进行直接融资来募集资金，但在实际操作中，有的地方政府为了经济可持续发展与社会事业的良性循环，在资金调配捉襟见肘并且正规融资渠道又极其闭塞的情况下，不得不通过非常的融资手段，直接或者间接地承担一些债务。这些非常的融资方式和融资金额因为没有正常的法律、条例监管，有着较强的随意性和隐藏性，所以很容易形成地方政府非常规债务蔚然成风、举债成性，日积月累就成了很大的债务风险。

（三）地方政府自身缺乏必要的风险管理意识

地方政府为了大力发展基础设施建设、改善地方生态和生活环境、实现经济又好又快发展，必须需要投入大量的资金，于是积极大胆地使用国债转贷资金、国际组织贷款等债务资金。但是，地方政府通常很少从自身经济发展的实际情况来考虑以后的偿债能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目为企业或其他相关单位提供债务的担保。一旦举债企业出现财务紧张或项目投资失败不能按时偿还债务，地方政府作为债务担保人必然承担连带偿还责任。

四、化解我国地方政府债务风险对策

（一）健全地方政府投融资体系，建立地方政府债券市场

在市场经济体制逐渐健全的进程中，政府可以采取多样化的投融资渠道。对于基础设施的投资而言，地方政府可以采用政府项目融资、信托投资、国有企业债券等投融资模式，通过这些融资模式不但可以有效地提高资金的使用效率而且还能够减轻政府的财政负担。虽然我国各级政府间有着财权与事权划分不明确，但是现行财政体制下发行专项用于公共基础实施建设的地方公债还是有其必要性。所以，我国政府应该有计划、有步骤、循序渐进地让地方政府有举债的权力，建立符合我国实际情况的地方政府债券市场。

（二）建立健全地方政府债务管理体系

1.将地方政府债务纳入预算管理从具体操作划分，一种方式为在现行地方一般预算外进行单独编列地方债务预算，并且建立相应的财政专户。另一种方式是将建立的经常性预算与建设性预算相分离的复式预算，将政府专项基金和地方公债资金，如交通、城建等建设性收支统一纳入建设性预算。

2.各级地方政府应制定严格的债务投资项目决策审核制度，杜绝专项负责人随意取舍的行为，完善贷款资金的运行程序，并且严格核准项目的可行性与必要性

3.建立公开披露地方政府债务信息制度，加快地方政府性债务信息公开步伐，引入必要的社会监督机制进而来约束地方政府的融资行为。

4.建立地方政府财政偿债机制，各级地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂和债务投资项目效益的收入来建立财政偿债基金、专项用于各种地方政府债务的偿还，以此来确保地方政府债务按期还本付息。

（三）构建地方政府债务风险预警和防范机制

可以通过按照国际标准，结合并衡量国债规模适度性的主要指标和我国的具体情况，建立地方政府债务的风险预警和防范机制以此来防范地方政府债务的风险。该方法的核心是确定科学合理的债务监管体系，建立地方政府债务风险预警的模型，通过负债率、债务率、偿债率等主要监控指标来对政府债务的结构、规模和安全性进行动态的实时监控，通过检测数据能更好的为我国各级政府监控债务运行并制定风险对策提供科学依据。

参考文献：

[1] 朱孟楠，叶馨蔚.从中国地方政府债务隐患看中国总体债务风险[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 马金华.地方政府债务现状、成因与对策[J].中国行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永刚.地方政府债务规模影响因素及化解对策[J].中南财经政法大学学报，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府过度举债、风险累积和治理对策[J].中国行政管理，2012（6）：9-10.

[责任编辑：金永红]

2.地方债务资金使用效率低

目前，地方债多用于市政工程、交通运输、科教文卫、保障房建设、生态建设和环境保护等方面，其中投向市政工程和交通运输资金占比最大，分别占36.72%和24.89%。而这些基础设施项目的偿还期较长，投资回报率低，甚至不可能产生经济效益（见表一），地方政府投资项目中盈利性项目与非盈利性项目各占约一半，偿还非盈利性项目的债务只能完全依靠财政资金，进而使得多数地的偿债能力较差。在一些发展落后地区，未来几年会出现财政收入难以大幅增长，一旦债务期限搭配不合理使得债期集中到来，这些政府债务则存在巨大的偿还风险，最终还是要由社会埋单。如过出现资金的使用不规范、挪用、闲置，则偿债风险势必增加。

3.政府融资平台地区分布不平衡

融资平台分布的不均衡使得偿债能力出现不平衡。东部地区地方政府融资平台数量较多，占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%；中、西部地区平台数量虽少，但县级平台占比较高。政府融资平台地区分布不均衡将导致我国整体地方债务偿还能力的不平衡。

三、我国地方债务风险形成原因

（一）地方政府财政收入来源不足

目前我国地方政府所负担的税种是“小税种的大部分，大税种的小部分”，这种体制主要是因为1994年的分税制改革，加之改革后并没对经济发展的实际变化情况作出相应调整，因此在随经济形势发生改变，税收体系也处于一种日渐萎缩的状态。而这种体系的缺点是税源零散、税收的稳定性差，使得原本就以地方税收为主要财政收入的地方政府，不仅不能支撑当地的公共服务支出，还不能负担起日常的财政支出。这种入不敷出的现象使得地方政府不得不通过制度外资金、预算外资金和各种借款甚至小金库等来解决资金严重不足的问题。

（二）地方政府投融资体系不完善

尽管中央政府禁止地方政府以各种方法进行直接融资来募集资金，但在实际操作中，有的地方政府为了经济可持续发展与社会事业的良性循环，在资金调配捉襟见肘并且正规融资渠道又极其闭塞的情况下，不得不通过非常的融资手段，直接或者间接地承担一些债务。这些非常的融资方式和融资金额因为没有正常的法律、条例监管，有着较强的随意性和隐藏性，所以很容易形成地方政府非常规债务蔚然成风、举债成性，日积月累就成了很大的债务风险。

（三）地方政府自身缺乏必要的风险管理意识

地方政府为了大力发展基础设施建设、改善地方生态和生活环境、实现经济又好又快发展，必须需要投入大量的资金，于是积极大胆地使用国债转贷资金、国际组织贷款等债务资金。但是，地方政府通常很少从自身经济发展的实际情况来考虑以后的偿债能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目为企业或其他相关单位提供债务的担保。一旦举债企业出现财务紧张或项目投资失败不能按时偿还债务，地方政府作为债务担保人必然承担连带偿还责任。

四、化解我国地方政府债务风险对策

（一）健全地方政府投融资体系，建立地方政府债券市场

在市场经济体制逐渐健全的进程中，政府可以采取多样化的投融资渠道。对于基础设施的投资而言，地方政府可以采用政府项目融资、信托投资、国有企业债券等投融资模式，通过这些融资模式不但可以有效地提高资金的使用效率而且还能够减轻政府的财政负担。虽然我国各级政府间有着财权与事权划分不明确，但是现行财政体制下发行专项用于公共基础实施建设的地方公债还是有其必要性。所以，我国政府应该有计划、有步骤、循序渐进地让地方政府有举债的权力，建立符合我国实际情况的地方政府债券市场。

（二）建立健全地方政府债务管理体系

1.将地方政府债务纳入预算管理从具体操作划分，一种方式为在现行地方一般预算外进行单独编列地方债务预算，并且建立相应的财政专户。另一种方式是将建立的经常性预算与建设性预算相分离的复式预算，将政府专项基金和地方公债资金，如交通、城建等建设性收支统一纳入建设性预算。

2.各级地方政府应制定严格的债务投资项目决策审核制度，杜绝专项负责人随意取舍的行为，完善贷款资金的运行程序，并且严格核准项目的可行性与必要性

3.建立公开披露地方政府债务信息制度，加快地方政府性债务信息公开步伐，引入必要的社会监督机制进而来约束地方政府的融资行为。

4.建立地方政府财政偿债机制，各级地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂和债务投资项目效益的收入来建立财政偿债基金、专项用于各种地方政府债务的偿还，以此来确保地方政府债务按期还本付息。

（三）构建地方政府债务风险预警和防范机制

可以通过按照国际标准，结合并衡量国债规模适度性的主要指标和我国的具体情况，建立地方政府债务的风险预警和防范机制以此来防范地方政府债务的风险。该方法的核心是确定科学合理的债务监管体系，建立地方政府债务风险预警的模型，通过负债率、债务率、偿债率等主要监控指标来对政府债务的结构、规模和安全性进行动态的实时监控，通过检测数据能更好的为我国各级政府监控债务运行并制定风险对策提供科学依据。

参考文献：

[1] 朱孟楠，叶馨蔚.从中国地方政府债务隐患看中国总体债务风险[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 马金华.地方政府债务现状、成因与对策[J].中国行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永刚.地方政府债务规模影响因素及化解对策[J].中南财经政法大学学报，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府过度举债、风险累积和治理对策[J].中国行政管理，2012（6）：9-10.

[责任编辑：金永红]