徐 敏

（莒县国土资源局,山东 日照 276500）

对山东省莒县耕地保护工作情况的调查报告

徐 敏

（莒县国土资源局,山东 日照 276500）

该文对2011年以来莒县的土地管理工作进行了细致的调查，总结了其成功的经验，即耕地保护工作的长效机制、联动机制、宣传机制、挂钩实施机制建设方面的创新情况，并指出了由于国土资源管理体制改革不到位，导致基层土地管理工作面临的一系列问题，并对下步工作提出了切实可行的建议。

土地管理；耕地保护；调查报告

为贯彻落实国务院、省政府、市政府关于耕地保护责任目标的任务要求，切实加强耕地保护工作，近年来，山东省日照市莒县切实把耕地保护工作摆上重要议事日程，采取有效措施，加强领导，落实责任，狠抓管理，耕地保护工作取得了明显成效。但实际工作中也存在一些亟待解决的问题，现将调查情况报告如下：

1 基本情况

（1）加强领导，切实建立耕地保护的长效机制。为落实最严格的耕地保护制度，2011年以来，莒县政府成立了以县长为组长的耕地保护领导小组、基本农田保护示范区建设领导小组、土地综合整治工作领导小组、土地卫片执法检查工作领导小组等机构，加强了对耕地保护工作的组织领导。同时，为督促乡镇政府（街道）落实相关政策法规，2011年以来，县人大、县政协每年都深入一线检查和调研耕地保护有关法规的贯彻执行情况，促进了土地管理特别是耕地保护工作的健康发展。

（2）相互协调，建立部门配合保护耕地的联动机制。为严厉打击各类国土资源违法特别是滥占耕地行为，县公安局在县国土局设立了办事处，与县国土局实行联合执法；县监察局与县国土局建立了联席会议制度，并设立了驻县国土局监察室，对各类土地违法行为的查处实行全程参与、全程监督；县国土资源局与县农业局、县环保局建立了基本农田地力监测和环境监测联动机制，对基本农田实行重点监控、重点管理、重点保护，取得了良好成效。为提高土地利用率，根据山东省国土资源厅《关于加强和改进建设用地审批管理工作的通知》（鲁国土资发〔2013〕117号）要求，莒县大力推行用地征收预存款制度，由县国土、财政部门在银行，设立了专门的征地预存款帐户，在用地手续上报时，用地意向单位必须足额交纳不低于出让价款的征地预存款，对于预存款不到位单位，不予安排用地指标报批手续。为保障失地农民权益，根据上级有关规定，莒县把符合被征地农民参加养老条件的，及时纳入保障，目前已有46个村的4324人纳入城镇职工养老保险范围，享受到了与城镇职工同样的养老待遇。莒县国土、农业等部门联合开展了县域内农用地质量分等定级工作专项调查，确定了优等地150.17034万亩，中高等地6.34272万亩。申报了莒县城阳街道、阎庄镇两镇社区聚集型土地综合整治项目，该项目涉及莒县35个行政村，预计完工后可实现新增耕地近2995.5亩，通过验收后，将全部划为基本农田。目前，莒县国家级基本农田保护示范区已基本完工。莒县国土、公安、环保、监察等部门，组成联合执法队伍，严打各类违法占用耕地的行为。特别是2014年1月份以来，对全县大小企业、养殖违法占用土地项目进行了一次拉网式排查，共计清理整治大小企业20余家，养殖棚300余个，成效显著。

（3）强化普法，完善耕地保护政策的宣传机制。三年来，在县委党校举办了科级干部国土资源法律法规培训班和农村党支部书记（村委主任）国土资源法律法规宣传教育培训班，培训各级干部1.03万人次；每年县国土资源局都将最新出台的耕地保护法律法规、政策和领导讲话精神，编印成《国土资源法规政策参阅》，送县委、县政府、各委办局、乡镇（街道）党委和重点村居委负责人学习；在各乡镇驻地和村设立了“国土资源法制宣传园地”，制作耕地保护法律法规宣传固定标语3000余条；针对农村群众的认知特点，组织编写了《国土资源宣传歌》，在“6.25全国土地日”期间，印发5万余份，使其广泛流传。宣传工作的开展，增强了全民耕地保护意识，在全县形成了“依法保护耕地、自觉保护耕地”的浓厚氛围。2013年莒县国土资源局被国土资源部授予“六五普法工作中期检查先进单位”称号。

（4）创新机制，探索增减挂钩实施机制。县委、县政府把2013年度增减挂钩项目的实施纳入了全县年终综合目标考核，并与各乡镇（街道）签定了目标责任书，把2012年和2013年两年的任务捆绑下达给各乡镇（街道），要求每个乡镇（街道）挂钩项目两年净增耕地面积不低于350亩。县委、县政府主要领导、分管领导多次组织召开现场督导观摩会、调度会，2013年县委、县政府召集各乡镇（街道）党政“一把手”调度土地增减挂钩专题会议达4次。同时，实行一旬一督查，一旬一通报，进一步推动了工作迅速开展。对于提前完成、超额完成和按时完成任务的乡镇（街道），县政府给予资金奖励，并优先安排用地指标。2013年向完成两年捆绑任务的乡镇发放奖金1225万元。对完不成任务的乡镇（街道），县政府年终考核国土资源工作时，实行一票否决。按照“聚合资金、捆绑使用、整体推进”的原则，县财政拨付专款用于城乡建设用地增减挂钩工作的启动资金，设立财政专户，对资金的使用、收益收缴进行统一管理。并统筹使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，将县发改、国土、建设、农业、林业、水利的有关资金整合捆绑、集中投入，专门用于补贴挂钩挖潜项目，最大化减轻村集体资金压力。同时，大力推进土地开发整理工作，共实施国家、省、市、县级土地整理开发（综合整治）项目23个，实现新增耕地6831亩。

截止2014年8月，莒县耕地保有量148.6934万亩（不含中楼镇），划定基本农田142.1895万亩，已经连续16年实现了耕地总量不减少，耕地质量有提高。

2 存在的问题

（1）国土资源体制改革不到位，使基层执法水平大打折扣。近年来，受现行领导干部考核体制的影响，为在任期内出政绩，地方政府都在努力实施招商引资战略，必然需要占用大量耕地进行建设，国土资源部门用地保障的压力非常大。国土资源管理实施省以下垂直管理后，虽然人事权上收了一级，但由于改革的不彻底，国土资源系统的财权和物权仍归所在地政府管，国土资源部门只能在“夹缝”中进行协调，执法效果大打折扣。

（2）国土资源管理监察体制不顺，土地违法案件查处时公、检、法、纪检监察等相关部门配合不力。由于土地违法案件的整个查处过程具有跨部门、流程复杂等特点，其中对土地违法责任人刑事责任的追究，国土资源部门只有移送权而没有查处权，刑事责任的落实只能依靠纪检监察、公、检、法等其他部门，因此极易造成案件在查处之前土地违法已成为既定事实的局面，进而在一定程度上影响到土地执法者的执法行为。在部分地区，土地管理违法案件执行难的根本原因是由于法院的变相纵容，因为国土部门查土地案件越多，积案越多，给法院创收越多，所以，法院成了违法占地的“保护神”和“幕后支持者”。

（3）乡（镇）国土资源所大多数是自收自支事业单位，经费不能得到充分保障。在现行体制下，乡（镇）一级国土资源所被定性为与财政脱钩的自收自支事业单位，其工资、经费是自收自支，财政不负担这块费用，在涉农收费被取消的情况下，乡镇国土资源所的办公经费非常紧张，从而大大弱化了基层土地管理的时效性、延续性和威慑性。

（4）在对空心村的整治上，急需上级进行必要的经济支持。对“空心村”的整治，目前只能按照农民的意愿，要和农民的经济收入相结合，在一些村庄，由于农村集体经济力量薄弱，“空心村”一时很难解决，上级最好采取经济扶持政策，调动村庄积极性，尽快消除“空心村”。

（5）对于“一户多宅”的管理上，存在较大难度。对一户多宅现象，虽然《土地管理法》只做了一些原则性规定，但是由于配套办法尚未出台，实际操作难度比较大。

3 建议和下步打算

（1）建议要切实理顺人、财、物与事权的管理。建议要将土地管理体制改革继续深化，从中央到县到乡镇，一统到底，像国税部门那样，与地方政府只是配合关系；人事制度上，从市、县到乡镇国土所的人事安排一律由上级国土部门管理，工资待遇跟着上级主管部门走，由上级主管部门核定。总之，一句话，将国土资源管理系统实行中央以下垂直管理。

（2）建议要加强对基层国土资源管理队伍建设的指导。作为上级土地管理部门，建议要进一步关心地方各级土地管理部门领导干部的横向交流、培养任用问题，要将县以下土地管理部门干部经常进行培训，纳入人才选拔使用范围。在县一级适当增加非领导职位，让乡镇国土资源所的老同志能老有所养，年轻人尽快充实到领导岗位上来，切实解决国土管理干部的后顾之忧。

（3）建议对基本农田保护率高的“农业大县”进行政策扶持。目前，我们国家财政实行“分灶吃饭”，大多数农业大县的基本农田保护率比较高，限制了工业项目的落地，一定程度上影响了县域经济发展。为调动这些农业大县保护基本农田的积极性，建议国家在安排土地整理项目时，对这些农业大县进行重点倾斜，以改善农业生产条件，增加粮食产量。在此基础上，对农业大县按照实际基本农田保护量进行财政补贴，每亩每年可补贴10-50元，以提高农民收入，改善农业生产环境。

（4）建议要建立完善的土地执法协作新机制。建议要探索建立行之有效的土地重大案件专项报告制度，对于顶风违法违纪的案件，一定要严肃处理，决不手软。林业、税务、海关等部门早就引入公安机制，使这些部门的行政执法力度与手段大大的加强。现阶段，公安部门介入对有效制止毁坏耕地、违法用地、非法采矿等行为，起着不可替代的作用。建议上级下文明确在县级国土部门设立国土派出所、驻国土局监察室，配合打击各类土地矿产违法行为。

（5）建议要尽快到位国土资源执法监察标志服装。自2004年国家对执法服装进行清理后，基层国土资源执法服装被取消，在具体执法过程中，受被执法者素质和认知水平所限，被执法者往往不配合我们的执法，个别地方甚至存在暴力抗法的现象。建议立即到位国土资源执法监察标志服装。

（6）建议要积极探索农村宅基地管理新路子。广泛进行宣传，积极探索宅基地管理的新路子。改变原有的管理模式，把宅基地纳入依法管理的轨道。

（7）建议尽快出台“空心村”整治优惠政策。建议国家进一步对整治“空心村”给予优惠政策，如挂钩等政策，采取国家、省、地市、县给予经济补助的办法，以此来推动旧村改造和整治“空心村”工作的顺利进行。