杨春天

2014年，在广西稳步推进事业单位人事制度改革进程中，事业单位人事关系随之进入调整阵痛期，劳动人事争议仲裁机构处理的事业单位人事争议仲裁案件数量保持稳定，但仲裁裁决任务日益艰巨。有必要对广西事业单位人事争议仲裁形势进行分析研判，特别对人事争议仲裁受案范围进行分析，不断创新和完善调解仲裁制度，构建广西和谐稳定的事业单位人事关系。

一、广西事业单位人事争议仲裁案件抽样分析

2014年1—9月，广西事业单位人事争议仲裁案件保持总量平稳，本文收集10件较典型的事业单位人事争议仲裁案件各项数据，分析比对事业单位人事争议仲裁案件的基本规律。

（一）从申请人的年龄、技术职称和申请仲裁原因分析

提起仲裁的申请人年龄主要集中在36—50岁之间，占56.5%，此年龄段人员正处于教学、科研、医学的黄金年龄，但也容易因工作原因与事业单位产生冲突，此部分人员的专业技术职称均为中级职称以上；另22—35岁的申请人主要由于要求另行就业而与原单位解除人事关系产生争议，占37.2%，此部分人员专业技术职称大部分为初级职称或没有职称；51岁以上人员与单位产生争议提起仲裁的较少，占6.3%，此部分人员有部分为中级职称，但大部分为高级职称（见图1）。

图1

（二）从事业单位类型分析

广西的事业单位主要分布于教育、卫生、科技、文化、体育等领域，人事争议仲裁主要发生在教育事业单位，占42.2%；其次是卫生事业单位，占40.3%；科技事业单位占的比例较少，仅为12%；剩余5.5%为其他事业单位（见图2）。

图2

（三）从争议类型分析

事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系的争议总量最大，占75%（其中辞职争议占56%，辞退争议占19%）；其他25%主要为履行聘用合同发生的争议（见图3）。

图3

二、事业单位人事争议仲裁案件呈现的基本特点

（一）人事争议仲裁案件总量保持平稳

2014年1—9月，广西人事争议仲裁案件总量保持平稳，主要是由人事管理的特殊性决定的。一方面因为人事管理主要属于事业单位内部管理事项，大部分具有专业技术职称的事业单位工作人员素质较高，理性较强，不提出不合理要求，争议一般可以在事业单位内部调处化解。另有部分案件在劳动人事争议仲裁处理阶段即通过调解方式化解。且事业单位相对数量不多，产生群体性争议的可能性不大。另一个方面是由于劳动人事争议仲裁机构的受案范围限制。现行国家《劳动人事争议仲裁办案规则》第二条第（三）款规定，事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的人事争议，由劳动人事争议仲裁机构受理和审理。其他争议可以通过向事业单位复查、向上一级机关申诉等方式处理。

（二）人事管理政策存在滞后性

一是人事管理法规立法层次不高。现行人事管理规定对较常发生人事争议的辞退、辞职解除人事关系制度等没有制定行政法规作出规定，仅通过上世纪90年代的原人事部《关于印发〈全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定〉的通知》（人调发〔1990〕19号）和《关于印发〈全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定〉的通知》（人调发〔1992〕18号）等规范性文件进行规范，或通过《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）指导事业单位如何在聘用合同中约定解除工作人员聘用合同条件，相比《中华人民共和国劳动合同法》等劳动法律规范，缺乏高层次、专门性、可操作性的法律和行政法规。二是真空区较多。由于要突出事业单位聘用合同与劳动合同的不同，聘用合同条款约定既带有管理色彩，又有双方意思自治，对于履行聘用合同产生的争议，因缺乏法律依据而较难处理。

（三）人事争议的申请主体呈多样性

事业单位人事争议在申请主体上也出现了多样性，除了传统的工作人员提起仲裁申请以外，事业单位主动提起人事争议仲裁的案件也有所增加。如某高校要求离职博士生教师支付未满服务期的违约金10万元；退回6万元购房补贴；该离职教师新就业的另一大学承担连带赔偿责任。这是由于事业单位与工作人员之间矛盾激化，甚至出现工作人员闹访情况，事业单位只能主动选择较权威的劳动人事争议仲裁机构处理争议。

（四）人事仲裁案件日益复杂

劳动人事争议仲裁机构审理人事争议案件数量不多，仲裁员接触案件比例不高。不断出现的新类型人事争议案件，将对仲裁员提出新的更高的要求。如某事业单位被确认“吃空饷”人员，认为单位没有履行签订的“吃空饷”协议发放部分福利，要求仲裁机构裁决事业单位履行“吃空饷”协议等。事业单位人事争议中涉及履行聘用合同中的事业单位工资计算等争议，因涉及事业单位工资依据较多且复杂，计算专业性强，也增加案件审理的难度。

（五）人事争议案件调解难度大

劳动人事争议仲裁机构处理事业单位人事争议案件始终强化在受理、立案、审理过程中调解，但抽样的10件案件中调解成功率不超过10%。如事业单位与工作人员之间因解除人事关系而产生争议，工作人员极不愿意被剥离事业编制，不愿意成为“社会人”。而事业单位作出行政处理决定后，出于行政管理目的，即使决定有误也不愿意更改，案件费用均可以由财政承担，单位无损失，一般不接受调解。另有个别事业单位不认可劳动人事争议仲裁机构的权威性，调解难度较大。

三、下一步事业单位人事争议仲裁案件发展趋势预估

在广西事业单位推进由身份管理向岗位管理转变、由固定用人向合同用人转变的“两个转变”进程中，新的用人机制尚未完全建立完善，一些重点难点问题尚未解决，使得事业单位人事争议仲裁案件处理面临诸多问题。

（一）因未订立事业单位聘用合同的人事争议将增加

从2002年起实施的《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）等文件要求全面推行事业单位与工作人员订立聘用合同制度。实践中，要求新录入人员订立聘用合同难度一般不大，新录入人员往往主动要求与事业单位订立聘用合同，通过合同明确双方的权利义务。但事业单位中2002年前已办理入编的工作人员，存在没有按照《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）等文件实行聘用制度及订立聘用合同的情况。2013年，在广西自治区本级劳动人事争议仲裁机构审理的人事争议案件中，存在部分事业单位不签订事业单位聘用合同的情况。已签订的也没有严格按照人事政策规定签订事业单位聘用合同，仅有《聘用硕士协议书》等格式简单的自拟约定，且少部分协议存在免除单位法定责任、排除工作人员权利的不当约定。出现作为现行人事管理制度作出强制性规定，而事业单位因故意或过失不与工作人员订立聘用合同；聘用合同因双方意思自治约定未包括人事管理强制性规定，但不属于履行聘用合同争议而劳动人事争议仲裁机构无法处理，出现当事人救济渠道不畅通等问题。订立聘用合同争议将成为新的多发性人事争议。

（二）解除人事关系争议和参加社会保险争议增加

解除人事关系争议在人事争议仲裁案件中占据比例较大，随着人事制度改革推进，由此产生的事业单位辞职、辞退争议将相应增加。《中华人民共和国社会保险法》第十条、第二十三条、第三十三条、第四十四条、第五十三条要求事业单位及其工作人员依法参加养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险。如事业单位与工作人员签订的事业单位聘用合同中没有约定参加社会保险，劳动人事争议仲裁机构将不予受理，因不属于履行聘用合同争议；如聘用合同中约定参加社会保险，但目前事业单位工作人员参加养老保险、生育保险等政策不完善，劳动人事争议仲裁机构受理后缺乏政策依据也难以作出裁决。

（三）当事人误解人事争议范围但仲裁机构无法受理将产生矛盾

产生人事争议后，作为工作人员一般倾向请求作为第三方中立机构的仲裁机构处理争议，不愿意就人事争议继续向单位申请复核或提出申诉。有部分当事人认为只要事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，均可以参照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》中劳动争议受案范围申请仲裁。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》没有对人事争议受案范围作出规范，《劳动人事争议仲裁办案规则》规定劳动人事争议仲裁机构受理事业单位人事争议案件范围较小，渠道有待进一步拓宽。由于劳动人事争议仲裁机构不受理，当事人会产生劳动人事争议仲裁机构推诿的误解并反复上访，增加劳动人事争议仲裁机构不必要的工作量，也不利于劳动人事争议仲裁机构其他调解仲裁工作的正常开展。

四、事业单位人事争议仲裁机制完善建议

（一）严格控制受案范围并防止无限扩大

1.不宜将未订立聘用合同人员的全部人事争议列入劳动人事争议仲裁处理范围。对于已列入事业单位编制但没有订立聘用合同人员，即使已按照事业单位要求履行了工作义务的，不宜视同为已订立聘用合同。对此类人员，劳动人事争议仲裁机构只能对其因辞退、辞职等解除人事关系争议进行审理。但因为此类人员没有与事业单位签订聘用合同，不能按视同已订立聘用合同争议进行处理。

2.严格限制履行聘用合同争议内涵。由于事业单位法人与企业单位法人在性质上有本质区别，不宜全部参照或引用劳动争议仲裁受理范围作为事业单位人事争议仲裁受理范围。对于事业单位和工作人员因录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩等发生的争议，属于事业单位内部管理权限的行为，不应当由劳动人事争议仲裁法律进行调整，不宜列入事业单位人事争议仲裁范围。

（二）适当增加部分人事争议受案范围

建议修改《劳动人事争议仲裁办案规则》第二条第（三）款中事业单位人事争议受理范围如下：事业单位与工作人员之间因辞退、辞职等解除人事关系以及订立、履行聘用合同，社会保险等发生的争议。

1.增加订立聘用合同争议。《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）已明确要求事业单位与工作人员订立聘用合同，初次就业工作人员和原在编制内工作人员均需要订立聘用合同，有利于明确事业单位与工作人员之间的权利义务，稳定双方之间的人事关系。如事业单位不履行订立聘用合同义务，劳动人事争议仲裁机构可以提供相应的法律救济渠道，以维护当事人合法权益。

2.增加社会保险争议。根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，事业单位和工作人员应当依法参加社会保险，对于事业单位和工作人员之间的社会保险争议，劳动人事争议仲裁机构应予以受理，保障事业单位工作人员的合法社会保险权益。

3.将除名、离职解除人事关系争议排除出事业单位人事争议仲裁范围。除名作为原处分措施之一，没有被《事业单位工作人员处分暂行条例》列入处分种类，事业单位以除名方式解除人事关系缺乏依据，作出除名的可能性极小。对于工作人员出现离职行为，事业单位可以以辞退方式解除人事关系，因此，无须将离职行为列入人事争议仲裁处理范围。

（三）仲裁机构就人事争议案件做好与法院的沟通衔接

落实2011年广西壮族自治区人力资源社会保障厅和自治区高级人民法院召开的“劳动人事争议调解仲裁与审判工作联席会议”精神，劳动人事争议仲裁机构与人民法院就事业单位人事争议案件进行沟通衔接，对事业单位人事争议的受理范围和实体处理上进行交流，尽量统一劳动人事争议仲裁机构和人民法院审理人事争议案件的裁判尺度，进一步提高裁审效率，提升同案同判率。既避免在人事争议案件受理范围不一致，也避免当事人产生仲裁机构和法院之间扯皮的误解，更避免当事人对劳动人事争议仲裁机构产生不信任而引发社会不稳定因素。同时要推广专业化仲裁和审判，劳动人事争议仲裁机构和人民法院受理人事争议案件后，要选派掌握人事管理业务知识、仲裁经验丰富、比较擅长调解工作的仲裁员或法官进行案件的审理。通过合理调配审理资源，提高人事争议案件的审理效率，妥善处理好解除人事关系和履行聘用合同等各种类型的事业单位人事争议。

（四）适时修改完善《人事争议处理规定》等法规政策

人事管理要进一步强化立法，通过依法管理，从规范化、法制化的渠道处理人事管理过程中发生的争议。建议加快出台事业单位和工作人员参加养老、生育等社会保险的政策，以方便出现争议时可以作为劳动人事争议仲裁机构裁决的依据。在2008年《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《劳动人事争议仲裁办案规则》生效实施后，2007年国家制定的《人事争议处理规定》作为旧法，其中的规定已与现在人事管理实际不相适应。如《人事争议处理规定》仍维持办理人事争议案件机构为人事争议仲裁委员会，而全国各地依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等规定已调整办案机构为劳动人事争议仲裁委员会；《人事争议处理规定》规定当事人提起仲裁申请的时效期间为60日，而《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定提起仲裁时效为1年。由于与上述新法相冲突，建议国家进一步修改完善《人事争议处理规定》，避免劳动人事争议仲裁机构审理人事争议案件时出现法律适用障碍。

（五）对事业单位聘用合同范本进行修改完善

建议根据《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）精神，在原人事部办公厅《关于印发〈事业单位聘用合同（范本）〉的通知》（国人厅发〔2005〕158号）发布的《事业单位聘用合同（范本）》基础上，根据现行人事管理法规和政策，对《事业单位聘用合同（范本）》的有关指导和示范内容进行修改完善，特别对事业单位聘用合同中必备条款增加参加社会保险等内容，避免聘用合同约定与法律的强制性规定不一致，切实维护事业单位和工作人员双方的合法权益。事业单位要转换用人机制，搞活用人制度，主动与工作人员签订事业单位聘用合同，进一步提高事业单位聘用合同的签订率。

（六）事业单位要不断建立完善人事管理规章制度

国家有关事业单位人事管理的法律法规还不够健全，需要事业单位按照国家和广西的有关政策规定，结合本单位实际，制定规范细致的考勤、休假、解除聘用合同条件等人事管理规章制度。如国务院办公厅国办发〔2002〕35号文件第六条规定“对工作人员违反工作规定或者操作规程，发生责任事故，或者失职、渎职，造成严重后果的，事业单位可以解除聘用合同”。事业单位可以明确“责任事故”中事故的等级和“严重后果”具体造成的经济损失数额，为事业单位作出相应解除聘用合同处理决定提供规章制度依据，提高处理行为的合法性和可操作性。事业单位要有明确细致的内部规定，送达程序也要符合规定，在其作出人事处理决定后产生争议的，得到劳动人事争议仲裁机构的支持程序合法的可能性才较大。

广西的人事制度改革进一步推进了事业单位人事管理的法制化和科学化，劳动人事争议仲裁机构通过不断提高劳动人事争议仲裁处理效能，及时受理和仲裁事业单位人事争议案件，保障事业单位用人权和职工择业权的落实，将更好地保障广西事业单位人事制度改革顺利进行，全力维护广西人事关系和谐与社会大局稳定。

（作者单位：广西壮族自治区人力资源和社会保障厅调解仲裁管理处）